TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Cuida-se do exame do procedimento licitatório correspondente à Concorrência Pública nº 12/2018 e do decorrente Contrato Administrativo nº 057/2019, assinado em 08 de fevereiro de 2019, firmados entre a Prefeitura Municipal de Guarujá e a firma individual Vagner Borges Dias – ME. O ajuste em apreço tinha por objeto a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de limpeza de prédio, mobiliário e equipamentos escolares, visando a obtenção de adequadas condições de salubridade e higiene, com disponibilização de mão de obra, saneantes domissanitários, materiais e equipamentos na rede de ensino do Município, sob o valor inicial global de R$ 6.321.390,84 e prazo de vigência inicialmente proposto de 12 meses a contar da data de início dos serviços.

Registre-se que, embora conste dos autos a menção fática de que o liame se estendeu até 08 de fevereiro de 2024 por intermédio da celebração de 7 (sete) termos de aditamento — movimentando a execução financeira para o montante de R$ 40.562.614,94 em empenhos —, tais instrumentos e o acompanhamento de execução contratual correlato não foram objeto de processos específicos autônomos por este Órgão Fiscalizador. De igual modo, tais atos não foram individualmente tratados no âmbito da instrução processual eletrônica formalizada, cuja conclusão técnica limitou-se, de forma restrita, a apontar as irregularidades aptas a comprometer tão somente o procedimento licitatório e o contrato original examinado.

Esclareço, por oportuno, que embora o ajuste inaugural remonte ao exercício de 2019, o impulso fiscalizatório concentrado por parte deste Tribunal de Contas operou-se no ano de 2024, oportunidade em que os autos relativos à avença originária foram distribuídos e instruídos por meio de manifestação a cargo da equipe técnica da Unidade Regional de Santos (UR-20).

Na referida instrução, a fiscalização da UR-20 opinou pela irregularidade da licitação e do contrato, indicando os seguintes apontamentos de infração (TC-015035.989.24-3 - evento 29.20):

• Inadequação da Pesquisa de Preços Preliminar: Verificou-se que, para a formação do valor estimado da contratação (fixado em R$ 9.130.783,87), a Municipalidade solicitou cotações a três empresas: Demax Construções Paisagismo e Serviços Ltda., Globalservice Serviços Terceirizados Ltda. e Ergoquali Serviços Terceirizados Ltda.. Contudo, em consulta ao cadastro na Jucesp, constatou-se que somente a Globalservice possuía objeto social compatível com a prestação de serviços de limpeza à época do certame, o que desnaturou a pesquisa de mercado e afrontou os Princípios da Economicidade e da Vantajosidade;

• Ausência de Segregação de Custos de Insumos e Mão de Obra: O Edital, em seu Termo de Referência (Anexo II) e na Planilha de Referência Orçamentária, omitiu a necessária separação entre os custos de pessoal e os custos dos produtos saneantes e equipamentos. Os insumos materiais restaram indevidamente diluídos nos valores das propostas, inviabilizando a aferição de sua compatibilidade com os preços de praça e violando o artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93 (vigente à época);

• Exigência Desproporcional de Visita Técnica Obrigatória: A Administração impôs como condição de participação que as licitantes realizassem vistoria prévia em todas as 67 (sessenta e sete) unidades escolares destinatárias dos serviços. A auditoria considerou a cominação excessiva, restritiva à competitividade e violadora dos Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade, haja vista tratar-se de objeto de baixa complexidade;

• Incompatibilidade de Preços Ofertados (Sobrepreço): O confronto analítico revelou que o valor contratado superou os custos de referência oficiais do CadTerc (Volume 15 - Janeiro/2019) em 5 (cinco) das frentes de serviço avaliadas, registrando percentuais a maior que variaram de 8,05% a 56,52%, com destaque para os desvios em salas de atividades (56,02%) e áreas de circulação (56,52%);

• Ausência de Juntada da Ordem de Início dos Serviços: A instrução detectou a falta de encarte formal e de processamento cronológico do documento de autorização fática para a deflagração das atividades, operando em desatendimento ao artigo 83, inciso III, alínea “q”, das Instruções TCESP nº 02/2016.

Para a devida individualização da cadeia de comando da Administração Pública municipal e dos polos de interesse, restaram formalmente identificados e qualificados nos autos os seguintes agentes e o representante privado: o Senhor Válter Suman, na qualidade de Prefeito Municipal à época (mandato correspondente ao período de 1º de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2024); o Senhor Renato Marcelo Pietropaolo, na condição de Secretário de Educação, Esporte e Lazer à época (atuação à frente da pasta setorial no período de janeiro de 2017 a dezembro de 2020) — ambos responsáveis diretos pela autorização do certame, homologação e atos originários da despesa —; e o contratado Vagner Borges Dias, titular da firma individual vencedora.

Regularmente notificados por esta Corte, os defendentes apresentaram suas justificativas de defesa, contrapondo-se aos tópicos da fiscalização na seguinte conformidade fática e processual (TC-015035.989.24-3 - evento 93.1):

• Inadequação da Pesquisa de Preços Preliminar: A Origem e os polos públicos sustentaram que o procedimento atendeu aos ditames do artigo 15 da Lei nº 8.666/93, asseverando que a Edilidade buscou angariar o maior número possível de orçamentos para garantir a competitividade. Defenderam que as firmas consultadas possuíam aptidão técnica e capacidade operacional para executar as demandas pretendidas, independentemente do registro de atividade principal perante a Jucesp;

• Ausência de Segregação de Custos de Insumos e Mão de Obra: Os justificantes alegaram que, no caso concreto de asseio predial escolar, a apresentação de propostas por preço global revelou-se perfeitamente suficiente e adequada para salvaguardar a seleção da melhor oferta, aduzindo que a falta de detalhamento específico entre insumos e pessoal não comprometeu a transparência nem gerou prejuízos ao controle da execução;

• Exigência Desproporcional de Visita Técnica Obrigatória: A defesa justificou que a obrigatoriedade de vistoria prévia foi estabelecida como medida legítima de prudência gerencial, com o escopo de assegurar que os licitantes formulassem propostas consistentes e tivessem pleno conhecimento das condições físicas locais e peculiaridades geográficas de cada uma das 67 escolas municipais;

• Incompatibilidade de Preços Ofertados (Sobrepreço): Os defendentes argumentaram que as tabelas de custos do CadTerc ostentam natureza meramente referencial e não vinculante para a Administração local. Sustentaram que os preços finais avençados amoldavam-se às realidades de mercado e revelaram o melhor custo-benefício para o Município, repelindo a ocorrência de má-fé ou malversação de recursos;

• Ausência de Juntada da Ordem de Início dos Serviços: A manifestação da municipalidade sustentou que o cumprimento físico das obrigações e a efetiva prestação dos serviços de limpeza e higiene em toda a rede de ensino restaram amplamente consolidados no plano real, pleiteando que a falta de encarte do ato autorizatório formal seja relevada ou recebida como inconsistência formal passível de recomendação.

Adicionalmente, cumpre registrar que o Relator original determinou a realização de instrução complementar nos autos. A medida decorreu de graves fatos veiculados na imprensa e informados pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, dando conta de que a empresa contratada era alvo central de operações investigativas conduzidas pelo GAECO (Operação Munditia), sob a acusação de simular concorrências por meio de firmas parceiras e funcionários "laranjas" para fraudar licitações de mão de obra terceirizada em diversas prefeituras paulistas (TC-015035.989.24-3 - evento 102.1).

Em cumprimento, a UR-20 coligiu relatório complementar. Esclareceu a fiscalização que as duas empresas especificamente nominadas na investigação do Parquet (Mova Empreendimentos e Java Comercial) não participaram do certame em exame. Todavia, em rastreio informatizado de vínculos, a auditoria detectou liame societário e identidade de administrador entre outras duas licitantes participantes da mesma Concorrência nº 12/2018: as firmas Asservo Multisserviços Ltda. e Guima-Conseco Construção, Serviços e Comércio Ltda., cujas propostas comerciais classificaram-se em 8º e 12º lugar na disputa (TC-015035.989.24-3 - evento 113.4).

O Ministério Público de Contas teve vista regimental do feito e, nos termos das normas vigentes, restituiu os autos eletrônicos para julgamento de mérito.

Por força de reestruturação determinada pela Resolução nº 12/2025, os autos foram encaminhados à Egrégia Presidência para fins de redistribuição, vindo o feito a ser legalmente atribuído à minha relatoria.

É o relatório.

DECISÃO

Concluída a instrução processual, na qual restaram confrontados os apontamentos de irregularidade ofertados pela equipe de fiscalização com as justificativas e esclarecimentos apresentados pelos responsáveis, considero maduro o feito para o julgamento de mérito, o qual passo a fundamentar.

No exercício da atividade judicante nesta Corte de Contas, cumpre-me o dever de sopesar com prudência e equilíbrio tanto a severidade formal das regras de controle público quanto a inegável complexidade das realidades fáticas enfrentadas pelos gestores na condução de contratos de grande vulto operacional. No entanto, o panorama instrutório consolidado pela Unidade Regional de Santos descortina vícios na Concorrência Pública nº 12/2018, os quais transcendem a categoria de meras imperfeições formais e comprometem os pilares da economicidade e da ampla competitividade.

Em primeiro lugar, no que tange à Inadequação da Pesquisa de Preços Preliminar, resta evidente o desatendimento aos critérios de governança orçamentária por parte da origem. Em consulta formal aos registros cadastrais da Junta Comercial do Estado de São Paulo (Jucesp), referentes ao exercício de 2019 — ano de publicação do edital convocatório —, constatou-se que as firmas Demax Construções Paisagismo e Serviços Ltda. e Ergoquali Serviços Terceirizados Ltda. não ostentavam correspondência técnico-cadastral com o ramo de serviços de asseio, conservação e higienização predial.

Conquanto se pondere que tais sociedades empresárias tivessem atuação fática de campo no mercado de terceirização e facilidades (facilities), a correta definição dos ramos de atividade e a necessária compatibilidade do objeto social são requisitos impositivos e vinculantes para a validação das cotações na fase preparatória interna. Ao admitir como teto estimativo orçamentos emitidos por empresas cujos cadastros legais eram omissos em relação à atividade principal pretendida, a Administração comprometeu a fidedignidade da pesquisa de mercado, eivando o valor de referência do certame.

Essa deficiência metodológica inaugural foi agravada pela total ausência de segregação entre os custos de mão de obra e os insumos materiais domissanitários. Adoto como razão de decidir a jurisprudência pacificada por esta Corte de Contas, com especial destaque para o precedente firmado no âmbito do TC-005105.989.22-2, que julgou irregular ajuste da mesma empresa no Município de Araraquara sob idêntico fundamento (TC-005105.989.22-2 - eventos 78.3 e 84.1).

A equação econômico-financeira que rege a composição de custos laborais (salários, encargos sociais e benefícios de convenções coletivas) é submetida a variáveis e mercados inteiramente distintos daqueles aplicáveis ao comércio de produtos de limpeza e locação de maquinários. A diluição linear de insumos na planilha mãe impede que o órgão fiscalizador e a própria Administração avaliem com fidedignidade a compatibilidade dos preços unitários, inviabilizando, outrossim, a aplicação escorreita de aditamentos, supressões ou glosas técnicas por inexecução parcial. Trata-se de violação ao comando do artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93.

Rememoro, sob o prisma do controle analítico e em estrito respeito à coerência decisória, recente deliberação por mim exarada no âmbito do TC-014900.989.24-5, por meio da qual julguei irregulares o procedimento licitatório e o contrato firmados entre o Município de Sorocaba e a firma Vagner Borges Dias. Naquela oportunidade, este Julgador concluiu por relevar isoladamente o apontamento relativo à inadequação da pesquisa de preços prévia. O acolhimento daquela tese defensiva fundamentou-se na teoria do resultado, visto que a modalidade do Pregão Eletrônico propiciou a participação de 25 empresas em disputa de lances em tempo real, o que corrigiu as distorções orçamentárias iniciais e gerou um deságio superior a 42% frente ao valor estimado, restando demonstrada a economicidade da proposta selecionada.

Diferente panorama se divisa na presente lide do Guarujá, o que obsta a aplicação do mesmo precedente e afasta os argumentos de defesa relativos aos preços contratados.

Em primeiro lugar, o certame sob exame foi processado sob o rito da Concorrência Pública (Lei nº 8.666/93), modalidade na qual as propostas são apresentadas por escrito e em envelopes fechados, sem a disputa de lances sucessivos que permitisse corrigir eventuais distorções do orçamento-base.

Em segundo lugar, a exigência de visita técnica obrigatória a todas as 67 unidades de ensino atuou como potencial fator de restrição à competitividade. Desse modo, a presença de 18 empresas na sessão de abertura não produziu efeito saneador, uma vez que as propostas comerciais apresentadas mantiveram-se alinhadas aos valores estimados pela Administração.

Em terceiro lugar, o confronto analítico promovido pela auditoria demonstrou que o valor contratado superou os custos de referência oficiais em 5 (cinco) itens críticos de um total de 10 (dez) serviços descritos na planilha, atingindo metade do escopo econômico da avença. Os excessos de custo alcançaram os patamares de 56,02% nas salas de atividades e de 56,52% nas áreas de circulação. É necessário fixar que, diferentemente do mercado de tecnologia da informação — onde diferenças orçamentárias face às tabelas são justificáveis por serviços especializados de suporte e customização —, o setor de asseio e limpeza escolar possui indexadores de custo delimitados pelo Estado.

A pactuação de valores superiores às tabelas de referência do CadTerc (Volume 15 - Janeiro/2019), associada a exigências editalícias restritivas e à falta de segregação de custos, contraria os Princípios da Economicidade e da Vantajosidade. O reflexo financeiro dessa desconformidade estendeu-se ao longo do tempo por meio dos termos de aditamento que prorrogaram o contrato, resultando em um gasto acumulado de R$ 40,5 milhões.

Por fim, analiso os achados da instrução complementar vinculados às investigações do Ministério Público. Registre-se que, embora a fiscalização tenha confirmado a não participação das empresas Mova Empreendimentos Comercial e Serviços Eireli e Java Comercial e Serviços Eireli (alvos da Operação Munditia) no certame do Guarujá, o rastreio eletrônico de dados identificou que outras duas empresas concorrentes na licitação, as firmas Asservo Multisserviços Ltda. e Guima-Conseco Construção, Serviços e Comércio Ltda., operavam sob vínculo societário e idêntico administrador. A participação coordenada dessas duas licitantes, cujas propostas se classificaram em 8º e 12º lugares, evidencia fragilidade no ambiente competitivo da Concorrência nº 12/2018.

Ante o exposto, alinhado ao juízo emitido pelo órgão de instrução técnica (UR-20) e sopesando os elementos fáticos e jurídicos que instruem os autos, profiro a seguinte DECISÃO:

JULGO IRREGULARES o procedimento licitatório da Concorrência Pública nº 12/2018 e o decorrente Contrato Administrativo nº 057/2019, com fundamento no artigo 33, inciso III, alínea "b", da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 (Lei Orgânica do TCESP).

APLICO MULTA INDIVIDUAL aos responsáveis, Senhor Válter Suman (Prefeito Municipal à época) e Senhor Renato Marcelo Pietropaolo (Secretário de Educação à época), no valor equivalente a 220 (duzentos e vinte) UFESPs (Unidades Fiscais do Estado de São Paulo) para cada um, com amparo no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

RECOMENDO ao Poder Executivo da Prefeitura Municipal de Guarujá a estrita observância das seguintes diretrizes corretivas em futuros procedimentos licitatórios da mesma espécie:

• Qualificação da Pesquisa de Mercado: Realize o levantamento prévio de preços estimativos consultando única e exclusivamente empresas que possuam atuação hígida no ramo de atividade e objeto social na Jucesp estritamente compatível com o escopo pretendido, blindando a fase interna de distorções orçamentárias;

• Segregação Obrigatória de Planilhas: Atenda rigorosamente ao artigo 7º da Lei de Licitações, exigindo a separação analítica clara entre os custos de mão de obra (salários, encargos, benefícios) daquelas destinadas a insumos, saneantes e locação de equipamentos;

• Moderação nas Exigências de Vistoria: Abstenha-se de impor a obrigatoriedade de visitas técnicas compulsórias e lineares a todas as unidades públicas em prestação terceirizada de baixa complexidade;

• Aderência Obrigatória ao CadTerc: Utilize os Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados (CadTerc) como balizador impositivo de economicidade nas contratações de mão de obra terceirizada do município, justificando formalmente nos autos qualquer eventual flutuação de praça que demande preços superiores aos referenciais constantes na tabela oficial;

• Fortalecimento do Controle e Monitoramento de Vínculos: Implemente rotinas de governança na comissão de licitações voltadas a rastrear e identificar na fase externa potenciais identidades de administradores ou vínculos societários escusos entre as empresas concorrentes no canteiro de lances, zelando pela moralidade e pelo caráter competitivo do certame.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Guarujá, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/93;

À Câmara Municipal de Guarujá, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal;

Ao Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP), para ciência e providências de sua alçada que entender cabíveis.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCS-A, São Paulo, 04 de setembro de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO

CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

acsg

EXTRATO: alinhado ao juízo emitido pelo órgão de instrução técnica (UR-20) e sopesando os elementos fáticos e jurídicos que instruem os autos, profiro a seguinte DECISÃO:

JULGO IRREGULARES o procedimento licitatório da Concorrência Pública nº 12/2018 e o decorrente Contrato Administrativo nº 057/2019, com fundamento no artigo 33, inciso III, alínea "b", da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 (Lei Orgânica do TCESP).

APLICO MULTA INDIVIDUAL aos responsáveis, Senhor Válter Suman (Prefeito Municipal à época) e Senhor Renato Marcelo Pietropaolo (Secretário de Educação à época), no valor equivalente a 220 (duzentos e vinte) UFESPs (Unidades Fiscais do Estado de São Paulo) para cada um, com amparo no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

RECOMENDO ao Poder Executivo da Prefeitura Municipal de Guarujá a estrita observância das seguintes diretrizes corretivas em futuros procedimentos licitatórios da mesma espécie:

• Qualificação da Pesquisa de Mercado: Realize o levantamento prévio de preços estimativos consultando única e exclusivamente empresas que possuam atuação hígida no ramo de atividade e objeto social na Jucesp estritamente compatível com o escopo pretendido, blindando a fase interna de distorções orçamentárias;

• Segregação Obrigatória de Planilhas: Atenda rigorosamente ao artigo 7º da Lei de Licitações, exigindo a separação analítica clara entre os custos de mão de obra (salários, encargos, benefícios) daquelas destinadas a insumos, saneantes e locação de equipamentos;

• Moderação nas Exigências de Vistoria: Abstenha-se de impor a obrigatoriedade de visitas técnicas compulsórias e lineares a todas as unidades públicas em prestação terceirizada de baixa complexidade;

• Aderência Obrigatória ao CadTerc: Utilize os Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados (CadTerc) como balizador impositivo de economicidade nas contratações de mão de obra terceirizada do município, justificando formalmente nos autos qualquer eventual flutuação de praça que demande preços superiores aos referenciais constantes na tabela oficial;

• Fortalecimento do Controle e Monitoramento de Vínculos: Implemente rotinas de governança na comissão de licitações voltadas a rastrear e identificar na fase externa potenciais identidades de administradores ou vínculos societários escusos entre as empresas concorrentes no canteiro de lances, zelando pela moralidade e pelo caráter competitivo do certame.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Guarujá, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar nº 709/93;

À Câmara Municipal de Guarujá, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal;

Ao Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP), para ciência e providências de sua alçada que entender cabíveis..

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCS-A, São Paulo, 04 de setembro de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO

CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

acsg