GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame a Concorrência Eletrônica nº 10/2024 e o Contrato nº 46/2024, no valor de R$ 429.000,00, firmado entre a Prefeitura Municipal de Pacaembu e a Construtora e Incorporadora Ouro Verde Ltda., tendo como objeto a execução de obra de reforma da Praça “Padre Giuseppe Ângelo Bertolli”.

Também em análise o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-00004831.989.25), o 1º Termo Aditivo, de 29/04/2025 (TC-00012241.989.25), o 2º Termo Aditivo, de 06/06/2025 (TC-00012242.989.25), o 3º Termo Aditivo, de 01/09/2025 (TC-00017283.989.25) e o 4º Termo Aditivo, de 11/09/2025 (TC-00018999.989.25).

Licitação e contrato (TC-00004686.989.25)

A auditoria, quando da análise da licitação e do contrato, apontou as seguintes falhas que entendeu comprometerem a regularidade do procedimento licitatório e do ajuste (evento 24.8):

PERSPECTIVA A: ANÁLISE DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

a) O objeto do certame licitatório foi adjudicado pela Agente de Contratação, contrariando o art. 71, inciso IV, da Lei nº 14.133/2024 e o item 12.1 do edital, que estabeleceram que a adjudicação do objeto licitado é de competência exclusiva da Autoridade Superior do órgão.

A.1. DEFINIÇÃO DO OBJETO

a) A contratação não consta no plano de contratações anual da Origem, tendo em vista que ele não foi elaborado para o exercício de 2024, deixando de seguir o orientado no Comunicado SDG nº 12/2023, o que pode impactar na eficiência, efetividade e eficácia dos respectivos ajustes, conforme parágrafo único do art. 11 da Lei nº 14.133/2021, afrontando o princípio do planejamento, disposto no art. 5º da citada lei;

b) O projeto elaborado inicialmente apresenta falha, tendo em vista que apenas após o início da execução das obras foram detectadas divergências entre o projeto incialmente elaborado e as quantidades orçadas para sua execução, e que o projeto poderá sofrer adequações em seu layout, com supressão na quantidade de itens, para se adequar ao valor inicialmente contratado. Ante o exposto, concluímos que o projeto não foi elaborado plenamente em conformidade com o art. 6º, inciso XXV, da Lei nº 14.133/2021, pois seus elementos não foram necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir, dimensionar e avaliar o custo da obra e do prazo de sua execução;

c) O Projeto Básico não contempla de forma explícita as exigências contidas nos itens 1, 2 e 3 do art. 25 da Lei Estadual nº 12.907, de 15 de abril de 2008, de forma a assegurar o acesso de pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida (art. 45, inciso VI, da Lei nº 14.133/2021);

d) O instrumento convocatório não estabeleceu, de forma clara e objetiva, os critérios de medição para os itens de serviços que compõem o orçamento da obra;

e) O cronograma físico-financeiro da obra não está desmembrado em etapas de execução, pois contempla apenas uma única etapa/período que abrange toda execução da obra, cujo período é de 720 dias, incompatível com o prazo da vigência contratual (oito meses = 240 dias) e com o prazo de execução (seis meses = 180 dias), definidos na cláusula “sétima” do Termo de Contrato.

A.3. CONDIÇÕES DE ACESSO / PARTICIPAÇÃO

a) O item 10.1.3, alínea “b” do edital exigiu certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurídica. Tal exigência extrapola o rol taxativo constante do artigo 69 da Lei nº 14.133/2021, e decisões desta E. Corte de Contas em sede de Exame Prévio de Edital (TC-013058.989.24-5, TC-023613.989.23-5, 019245.989.24-9 e TC-018445.989.24-7);

b) Apesar de não vedar a participação de empresas consorciadas, o edital não estabeleceu regras que viabilizassem a participação de empresas nessas condições, (art. 15 da Lei nº 14.133/2021). Propomos que seja recomendado à origem que nos próximos editais estabeleça regras para participação de empresas nessa condição, quando não vedada de forma justificada a participação de empresas consorciadas.

A.5. PREÇO

a) A data-base de agosto/2023, da qual os preços do orçamento estimativo da obra foram referenciados, revela significativa defasagem, tendo em vista que o aviso de licitação do edital foi publicado em 14/09/2024, considerando que a defasagem máxima considerada razoável por esta E. Corte de Contas é de seis meses entre a data-base dos preços de referência do orçamento e a data da publicação do edital e que a Administração deve adotar os preços da versão mais recente da tabela referencial disponível à época da divulgação do edital, conforme manifestação exarada no TC-011758.989.24-8. Verificamos a existência de boletins referenciais de custos da CDHU posteriores, os quais poderiam ser utilizados para atualizar o orçamento estimativo até a publicação do edital;

b) Apesar da aparente defasagem do orçamento estimativo, a cláusula “sexta” do Termo de Contrato estabelece que os preços permanecerão fixos e irreajustáveis, o que pode comprometer a exequibilidade do ajuste. Não houve previsão no edital, nem no contrato, de critérios de data base e reajustamento de preços, em desacordo com os artigos 92, inciso V e § 3º da Lei nº 14.133/2021;

c) Não foi observado o § 5º do artigo 59 da Lei nº 14.133/2021, tendo em vista que não foi exigida nem prestada a garantia adicional equivalente à diferença entre o valor correspondente a 85% do valor orçado pela Administração e o valor da proposta, que correspondeu a 82,77% do valor orçado pela Administração.

PERSPECTIVA B: ANÁLISE DO CONTRATO

a) Como mencionado na análise do edital, o contrato também não estabeleceu, de forma clara e objetiva, os critérios de medição para os itens de serviços que compõem o orçamento da obra, bem como o início e a conclusão das etapas, tendo em vista que o cronograma físico financeiro da obra não está desmembrado em etapas de execução, inviabilizando a aferição da meta estabelecida com o andamento da obra da durante sua execução;

b) O contrato não prevê prazo para resposta ao pedido de reestabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, em desacordo com o artigo 92, inciso XI.

Face ao Despacho incluído no evento 51 foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Construtora e Incorporadora Ouro Verde Ltda. juntou no evento 76 alegações e documentação comprobatória, porém referentes aos termos aditivos e à execução do objeto, matérias que deverão ser relacionadas nos respectivos processos dependentes.

Foi apresentada manifestação técnica subscrita pelo Engenheiro Civil Wagner Borbolam Ribeiro, CREA/SP nº 5070398788, responsável pela assessoria de engenharia contratada pelo Município, com o propósito de prestar esclarecimentos acerca dos apontamentos formulados na instrução (evento 79.2).

No que interessa especificamente ao presente processo, a manifestação procura contextualizar a origem e a tramitação das peças técnicas que subsidiaram a Concorrência Eletrônica nº 10/2024.

Segundo o responsável técnico, os projetos, planilha orçamentária, memoriais de cálculo e memoriais descritivos foram inicialmente elaborados por profissional contratada pela Igreja Católica local, Engenheira Civil Sarah Morais de Abreu, CREA/SP nº 5070163252/SP, para viabilizar a obtenção de recursos estaduais destinados à reforma da Praça “Padre Giuseppe Ângelo Bertolli”.

A manifestação informa que, após a elaboração das peças técnicas, o Município encaminhou a documentação à Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Estado de São Paulo, onde teria sido submetida à análise de técnicos estaduais, inclusive com a realização de diligências e solicitações de correções. Ao final dessa tramitação, as peças técnicas teriam sido aprovadas pelo Governo do Estado. O documento reproduz, inclusive, a análise técnica estadual que registra a aprovação do projeto e indica valor autorizado de R$ 500.000,00 e valor da obra de R$ 518.314,91.

A partir dessa aprovação, segundo o informativo, foi autorizada a abertura do procedimento licitatório destinado à contratação de empresa especializada para execução da reforma. O procedimento resultou na Concorrência Eletrônica nº 10/2024, Processo Licitatório nº 89/2024, da qual se originou o Contrato nº 46/2024, celebrado com a Construtora e Incorporadora Ouro Verde Ltda.

O responsável técnico esclarece, ainda, que, após a conclusão do certame pelo Município, todo o processo licitatório foi novamente encaminhado à Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Estado de São Paulo para análise e aprovação, condição necessária, segundo relata, para que o convênio ingressasse na fila de pagamento estadual e a obra pudesse ser iniciada.

A manifestação registra que a análise estadual do processo licitatório somente foi concluída em 3 de fevereiro de 2025, circunstância atribuída, em parte, aos prazos decorrentes do período eleitoral de 2024. O documento informa, ainda, que os recursos do convênio somente foram repassados ao Município em 25 de abril de 2025.

Esses elementos são apresentados pelo responsável técnico para demonstrar que o projeto que serviu de base à licitação não teria sido elaborado exclusivamente no âmbito da Prefeitura, mas decorreria de projeto desenvolvido por profissional contratada pela comunidade religiosa, posteriormente submetido à apreciação e aprovado pelo órgão técnico estadual competente.

A manifestação também procura explicar as alterações posteriormente verificadas na execução da obra. Relata que, após a contratação, houve mudança na liderança da comunidade religiosa responsável pela utilização da praça, ocasião em que foram apresentadas solicitações de modificação do projeto já aprovado e contratado. Segundo o responsável técnico, a Administração teria buscado preservar, tanto quanto possível, o projeto originalmente licitado, tendo promovido apenas ajustes pontuais no espaçamento das divisórias dos canteiros para evitar a supressão de árvores nativas existentes no local.

Sobre isto, o informativo sustenta que as adequações posteriormente realizadas decorreram da necessidade de compatibilizar o projeto aprovado com as condições efetivamente verificadas no local, ressaltando que a Administração teria optado por não promover alterações mais amplas no layout inicialmente contratado, justamente para evitar custos adicionais ao Município.

No tocante especificamente ao apontamento acerca da acessibilidade, o responsável técnico sustenta que a obra possui elementos destinados ao atendimento das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, mencionando piso tátil direcional e rampas laterais com inclinação suave para acesso ao interior da igreja.

Quanto aos critérios de medição, a manifestação afirma que o projeto aprovado pelo Governo do Estado teria utilizado referências da CDHU, cujos serviços possuem critérios próprios de medição, que teriam sido empregados na execução da obra.

Ao final, o responsável técnico sustenta que a obra foi concluída, destacando que as alterações realizadas decorreram de circunstâncias relacionadas ao local e à necessidade de compatibilização do projeto, sem prejuízo aos cofres municipais. Registra, ainda, que, em sua avaliação, a execução preservou as características essenciais do objeto originalmente licitado.

A Prefeitura apresentou os seguintes esclarecimentos no evento 80:

Sustentou, em síntese, que a atuação do Prefeito se restringiu às atribuições próprias de autoridade superior, notadamente homologação do certame, assinatura do contrato e autorizações administrativas, sempre amparadas em manifestações técnicas.

A defesa ressaltou que o planejamento, o acompanhamento e a execução técnica da obra foram atribuídos a profissionais habilitados, inclusive mediante contratação de empresa especializada de assessoria de engenharia, tendo sido formalmente designados gestor e fiscal técnico do contrato.

Também afirmou que o projeto original havia sido elaborado por engenheira contratada pela Paróquia local para viabilização do convênio estadual e posteriormente submetido à análise da Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Estado de São Paulo, que teria realizado diligências e aprovado o projeto antes da celebração do convênio e da licitação.

Ao final, o Município sustentou a inexistência de ingerência técnica do Prefeito e requereu que eventual responsabilidade fosse analisada segundo a efetiva atribuição de cada agente, defendendo, ainda, que as falhas remanescentes fossem objeto de recomendações, com o consequente julgamento pela regularidade do contrato e dos termos aditivos.

1º Termo Aditivo (TC-00012241.989.25)

O 1º termo de aditamento, assinado em 01/05/2025, teve como finalidade a retificação do layout projetado, em conformidade com a justificativa técnica da Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo.

A equipe de auditoria entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometem o termo aditivo examinado (evento 15.3):

a) Termo aditivo com o objetivo de readequar o layout projetado à planilha orçamentária, contudo, houve supressões de serviços construtivos sem a elaboração das planilhas que demonstrassem as quantidades e preços atualizados com especificação dos quantitativos acrescidos e suprimidos, bem como dos eventuais novos serviços incluídos, nos termos do art. 104, inciso IV, das Instruções TCESP nº 01/2024, prejudicando a transparência da alteração contratual realizada;

b) Apesar da falha de projeto identificada, não houve apuração de responsabilidade e adoção das providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados à Administração (art. 124, § 1º, da Lei nº 14.133/2021);

c) De acordo a informação prestada pela Origem, não houve prejuízo financeiro na adequação do layout do projeto. Contudo, isso deveria estar minuciosamente demonstrado nos autos, com a evidenciação das quantidades e preços atualizados com especificação dos quantitativos e valores suprimidos e acrescidos, bem como dos eventuais novos serviços incluídos, se for o caso, o que não ocorreu.

Face ao despacho incluído no evento 37,  foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A defesa da Construtora e Incorporadora Ouro Verde Ltda. foi juntada no evento 76 do processo principal TC-00004686.989.25.

A empresa sustentou que as modificações decorreram de circunstâncias técnicas verificadas no local da obra, mencionando divergências entre as plantas e a situação real da praça, infraestrutura subterrânea não mapeada, necessidade de adequações de acessibilidade e deterioração de elementos construtivos somente constatada após o início das demolições.

Defendeu, assim, a legalidade das alterações promovidas e afirmou que os ajustes não teriam modificado a essência do objeto, tendo sido acompanhados de justificativas técnicas, memoriais revisados, planilhas orçamentárias atualizadas e ARTs.

A manifestação técnica juntada pelo responsável técnico da prefeitura no evento 59, bem como as justificativas a anexadas no evento 60 dos autos, são as mesmas já reproduzidas anteriormente no relatório do TC-00004686.989.25, pelo que deixo de relacioná-las novamente.

2º Termo Aditivo (TC-00012242.989.25)

O 2º termo aditivo, firmado em 18/06/2025, teve como finalidade a prorrogação do prazo de execução e da vigência contratual para 25/09/2025.

A equipe de fiscalização verificou as seguintes irregularidades (evento 15.4):

a) O cronograma físico-financeiro atualizado da obra (art. 104, inciso II, das Instruções TCESP nº 01, de 22 de maio de 2024) foi elaborado apenas após a sua requisição pela Fiscalização;

b) O referido cronograma físico-financeiro elaborado contempla apenas uma parte dos serviços e não abrange de forma clara e objetiva o novo prazo de execução estabelecido neste Termo Aditivo em exame.

Face ao Despacho incluído no evento 37,  foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A defesa da Construtora e Incorporadora Ouro Verde Ltda. foi juntada no evento 76 do processo principal TC-00004686.989.25.

A empresa sustentou que as modificações decorreram de circunstâncias técnicas verificadas no local da obra, mencionando divergências entre as plantas e a situação real da praça, infraestrutura subterrânea não mapeada, necessidade de adequações de acessibilidade e deterioração de elementos construtivos somente constatada após o início das demolições.

Defendeu, assim, a legalidade das alterações promovidas e afirmou que os ajustes não teriam modificado a essência do objeto, tendo sido acompanhados de justificativas técnicas, memoriais revisados, planilhas orçamentárias atualizadas e ARTs.

A manifestação técnica do responsável técnico da prefeitura e a defesa juntadas nos eventos 59 e 60 são as mesmas já mencionadas no aditivo anterior (eventos 59 e 60 do TC-00012242.989.25), por isso, deixo de citá-las novamente.

3º Termo Aditivo (TC-00017283.989.25)

O 3º termo aditivo, de 03/09/2025, teve como finalidade o acréscimo quantitativo no valor de R$ 6.225,26 (seis mil duzentos e vinte e cinco reais e vinte e seis centavos), em conformidade com a Planilha Orçamentária e a justificativa apresentada pela Secretaria de Planejamento e Urbanismo.

A auditoria entendeu que o apontamento de irregularidade abaixo compromete o termo aditivo examinado (evento 22.4):

a) Os ajustes e readequações ao layout do projeto e suas melhorias, inclusive no projeto elétrico e de iluminação, já deveriam ter sido implementadas na fase preparatória do procedimento licitatório, antes da publicação do edital.

Face ao Despacho incluído no evento 25,  foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A manifestação técnica do responsável técnico da prefeitura e a defesa da prefeitura juntadas nos eventos 48 e 49 são as mesmas juntadas e mencionadas no 1º aditivo (eventos 59 e 60 do TC-00012241.989.25), por isso, deixo de citá-las novamente.

A contratada apresentou defesa no evento 60 alegando o que segue:

Sustenta que o aditamento teve por finalidade o acréscimo de quantitativos, conforme a Planilha Orçamentária e a justificativa técnica elaborada pela Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo. A empresa informa, ainda, que foram anexados o Termo de Aditivo devidamente formalizado e a planilha orçamentária atualizada.

Segundo a contratada, durante a execução do contrato verificou-se que a iluminação prevista no projeto original não era suficiente para atender aos níveis adequados de luminosidade da praça, o que teria comprometido a funcionalidade, a segurança e o uso adequado do espaço público. Em razão disso, tornou-se necessária a instalação complementar de postes e luminárias, em pontos tecnicamente identificados como essenciais.

A empresa afirma que o aditamento não alterou a natureza do objeto originalmente contratado, tendo ocorrido apenas adequação quantitativa para o atendimento pleno da finalidade pública. Sustenta também que as intervenções realizadas eram compatíveis, complementares e indispensáveis à execução do projeto inicial.

Quanto ao amparo legal e administrativo, a contratada sustenta que o acréscimo contratual encontrou respaldo na legislação aplicável aos contratos administrativos, observou os limites legais para acréscimos contratuais e os princípios da legalidade, eficiência, economicidade, motivação e supremacia do interesse público.

4º Termo Aditivo (TC-00018999.989.25)

O 4º termo aditivo, de 11/09/2025, teve como finalidade a supressão quantitativa no valor de R$ 9.995,39 (nove mil novecentos e noventa e cinco reais e trinta e nove centavos), em conformidade com a planilha orçamentária e justificativa apresentada pela Secretaria de Planejamento e Urbanismo.

A auditoria observou as seguintes irregularidades (evento 18.5):

a. A formalização do presente Termo de Aditamento se deu de forma inadequada, pois a sua motivação foi a inexecução de um item pela Contratada, ao invés de a Prefeitura ter adotado tempestivamente as medidas pertinentes junto à empresa para que a execução dos serviços fosse realizada de acordo com as especificações do projeto, tendo em vista que apenas na conclusão da obra concordou em suprimir o item não realizado;

b. Considerando que a aplicação do lastro de pedra britada sob o piso intertravado constou do projeto inicial, s.m.j., a sua supressão pode comprometer e/ou reduzir a sua durabilidade pois serve de base para o pavimento;

c. Mesmo com a formalização do Termo de Aditamento em tela, no qual a supressão dos serviços não executados foi ratificada entre as partes, a Gestora declarou que está em andamento um processo de apuração administrativa do item não executado;

d. O Parecer Jurídico sobre o Termo de Aditamento em exame não abordou a motivação que fundamentou a supressão ao ajuste (não execução de item pela empresa contratada).

Face ao Despacho incluído no evento 21,  foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A manifestação técnica do responsável técnico da prefeitura e a defesa da prefeitura juntadas nos eventos 38 e 39 são as mesmas juntadas e mencionadas no 1º aditivo (eventos 59 e 60 do TC-00012241.989.25), por isso, deixo de citá-las novamente.

A contratada juntou no evento 55 parecer técnico de engenharia, informando o seguinte:

Afirma que a supressão encontra fundamento nos arts. 124, inciso I, alínea “b”, e 125 da Lei nº 14.133/2021, que autorizariam a alteração unilateral do contrato para modificação do valor decorrente de diminuição quantitativa do objeto e estabeleceriam a obrigação de o contratado aceitar as supressões realizadas nas mesmas condições contratuais. Afirma, assim, que a formalização do 4º Termo de Aditamento para supressão de serviço não executado constitui medida legalmente prevista e legítima.

Quanto à motivação administrativa e ao princípio da legalidade, afirma que a Administração deve observar os princípios da legalidade, eficiência, interesse público, planejamento e motivação, mencionando também o art. 50 da Lei nº 9.784/1999. No caso concreto, sustenta que a supressão foi devidamente motivada por justificativa técnica da Secretaria competente, houve adequação da planilha orçamentária e a decisão administrativa foi fundamentada em elementos técnicos e jurídicos.

Sobre a natureza técnica do serviço não executado, a empresa afirma que a aplicação do lastro de pedra britada sob o piso intertravado possui natureza técnica e estrutural e constitui elemento não visível após a conclusão da obra, razão pela qual sua verificação dependeria do acompanhamento técnico durante a execução e da fiscalização especializada. Invoca, nesse contexto, o art. 117 da Lei nº 14.133/2021, atribuindo à fiscalização técnica a aferição da execução e a constatação da não execução do item.

A defesa também sustenta que a atuação da fiscalização técnica encontra respaldo nos arts. 117, § 1º, e 120 da Lei nº 14.133/2021, afirmando que o fiscal deve registrar as ocorrências relacionadas à execução e que o contratado responde pelos encargos decorrentes da execução do contrato, inclusive pela qualidade técnica dos serviços executados. Acrescenta que, por se tratar de elemento encoberto, a verificação do lastro de brita depende do acompanhamento técnico durante a execução.

No tocante à vedação ao pagamento por serviço não executado, a empresa afirma que a Administração Pública está juridicamente impedida de efetuar pagamento por serviços não executados, em observância aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade, além do art. 63 da Lei nº 4.320/1964. Sustenta, portanto, que, não havendo execução do serviço, inexiste fato gerador para liquidação e pagamento, de modo que a supressão do item contratual constituiu medida obrigatória para resguardar o erário.

A defesa invoca ainda a proteção ao erário e o princípio da supremacia do interesse público, afirmando que a decisão administrativa de suprimir o serviço não executado estaria em consonância com esses princípios e com o dever de autotutela administrativa, mencionando a Súmula 473 do STF. Sustenta que a correção da planilha e a formalização do aditamento demonstrariam atuação diligente e preventiva contra eventual dano ao erário.

Quanto à instauração de processo administrativo, a empresa afirma que a apuração dos fatos observa o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, nos termos do art. 5º da Constituição Federal, acrescentando que o art. 155 da Lei nº 14.133/2021 prevê a responsabilização do contratado em caso de inexecução parcial do contrato, quando comprovada.

Acompanhamento da execução contratual (TC-00004831.989.25)

A auditoria realizou 2 visitas de acompanhamento da execução do contrato.

A 1ª visita, realizada em 08/04/2025, verificou as seguintes falhas relativas ao cumprimento do objeto contratual (evento 15.8):

1. O Projeto Básico não contempla explicitamente as exigências contidas nos artigos 15 a 36 da Lei Estadual n. 12.907, de 15 de abril de 2008, de forma a assegurar o acesso de pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida;

2. A contratação não estabeleceu, de forma clara e objetiva, quais são os critérios de medição para os itens de serviços que compõem o orçamento da obra, tendo em vista que o Cronograma Físico-Financeiro da obra (evento 1.17 do TC-004686.989.25-2) não está desmembrado em etapas de execução, contempla apenas uma única etapa/período que abrange toda execução da obra, cujo período é de 720 dias, incompatível com o prazo da vigência contratual (oito meses = 240 dias) e com o prazo de execução (seis meses = 180 dias);

3. Diante do exposto no item anterior, não foi possível aferir com exatidão a compatibilidade do andamento da obra com o Cronograma Físico-Financeiro, tendo em vista que ele não está dividido em etapas;

4. De acordo com os serviços executados que constam nos registros da 1ª medição, de 18/03/2025, que corresponderam a 13,71% do total da obra (doc. 1), e dos serviços realizados até a data desta 1ª visita (08/04/2025) que estão demonstrados no Relatório Fotográfico (doc. 5), verificamos que além dos serviços que constaram na 1ª medição foram construídas apenas as alvenarias (muretas) em blocos cerâmicos das passarelas laterais da praça (item 1.4.4 da Planilha Orçamentária – evento 1.40, fl. 15 do TC-004686.989.25-2). Dessa forma, tendo em vista que a ordem de início dos serviços foi expedida em 04/12/2024 (evento 1.71 do TC-004686.989.25-2) e o prazo para conclusão dos serviços é até 04/06/2025, concluímos que o percentual de execução se mostra aquém do mínimo necessário para o efetivo cumprimento do prazo final estabelecido para a conclusão da obra e que a ausência de medidas urgentes pela Administração Pública poderá ensejar em inadequada e injustificada formalização de Termo Aditivo;

5. Ausência de registro próprio nos termos do artigo 117, § 1º da Lei nº 14.133/2021, inviabilizando a análise pela Fiscalização dos fatos que eventualmente ensejaram o atraso na obra.

Na 2ª e última visita, realizada em 11/11/2025, a auditoria registrou as seguintes falhas (evento 39.50):

a. O Fiscal do contrato não é servidor efetivo dos quadros permanentes da Prefeitura, em inobservância à preferência indicada no art. 7º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 e nem foi formalmente designado, contrariando o artigo 117, caput, da mesma lei;

b. O Fiscal do contrato não assinou o Termo de Ciência e de Notificação, em infringência ao inciso III do art. 2º das Instruções nº 01/2024 deste Tribunal;

c. Apesar dos registros próprios de acompanhamento da obra apresentados, há indícios da existência de um lapso no acompanhamento e na fiscalização da obra, tendo em vista que a inexecução de um item pela Contratada (serviço de aplicação de lastro de pedra britada, que deveria ter sido aplicado antes do assentamento das lajotas de concreto na pavimentação do piso) foi comunicada pelo Fiscal do contrato apenas após o término da obra;

d. A supressão do lastro de pedra britada sob o piso intertravado, s.m.j., pode comprometer e/ou reduzir a sua durabilidade, pois constou do projeto inicial e isso, ao nosso ver, deve ser acompanhado pela Prefeitura, conforme disposto no artigo 618 do Código Civil e § 6º do artigo 140 da Lei Federal nº 14.133/2021;

e. Apesar de que, visualmente, não identificamos imperfeições relevantes ou serviços mal executados, exceto em relação à não aplicação do lastro de pedra britada sob as placas de concreto (bloquetes), que não é visível sob a superfície dos pavimentos, a obra foi realizada de acordo com o projeto do novo layout, formalizado por meio do 1º Termo de Aditamento ao Contrato (TC-012241.989.25-0), o qual propomos a sua irregularidade, visto que, segundo nosso entendimento, o que originou a mudança do layout da obra deveria ter sido previsto na etapa de planejamento da mesma, além disso, não houve naquela ocasião a demonstração minuciosa de todas as supressões e inclusões;

f. O Projeto Básico não contemplou explicitamente as exigências contidas nos artigos 15 a 36 da Lei Estadual nº 12.907, de 15 de abril de 2008, de forma a assegurar o acesso de pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida. Apesar da existência de elementos que favorecem a acessibilidade, em vistoria à obra, verificamos que o piso tátil se limita às calçadas e não se estendem pelas rampas laterais que dão acesso ao prédio e a escadaria frontal não possui corrimão (apontamento de visita anterior não corrigido);

g. A contratação não estabeleceu, de forma clara e objetiva, quais são os critérios de medição para os itens de serviços que compõem o orçamento da obra, tendo em vista que o Cronograma Físico-Financeiro da obra não está desmembrado em etapas de execução e contempla apenas uma única etapa/período que abrange toda execução da obra (apontamento de visita anterior não corrigido);

h. Embora ainda não transcorrido o prazo de 45 dias úteis da conclusão do contrato, foi declarado pela Gestora do contrato que a Prefeitura não disponibiliza em seu sítio eletrônico e em seu portal da transparência os quadros de quantitativos executados e os preços praticados na contratação, descumprindo ao que prevê o artigo 94, § 3º, da Lei Federal nº 14.133/2021;

i. Apesar do prazo de 90 dias, definido no artigo 134, inciso I, alínea “b”, do Decreto Municipal nº 4.695/2023, ainda não ter sido transcorrido, de acordo com declaração fornecida pela Origem, a não expedição do Termo de Recebimento Definitivo se deu em razão de um processo administrativo de apuração em andamento.

Face ao despacho incluído no evento 42 foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

Foram anexados aos autos, tanto pelo responsável técnico da prefeitura quanto pela da prefeitura, as mesmas justificativas e arquivos (eventos 59 e 60) já juntados nos relatórios dos termos aditivos, pelo que deixo de transcrevê-las novamente.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

As ocorrências registradas pela equipe de auditoria são numerosas e alcançam diferentes etapas da contratação. Não obstante, tendo em vista os esclarecimentos da defesa e a repercussão concreta sobre o ajuste, entendo que a matéria pode ser julgada regular com as devidas ressalvas.

Da licitação e do contrato

Planejamento

A principal questão que decorre da instrução diz respeito à suficiência do planejamento da obra, especialmente do projeto básico e de sua compatibilização com o orçamento e com o cronograma de execução.

A equipe de auditoria constatou que somente após o início dos serviços foram identificadas divergências entre o projeto inicialmente elaborado e os quantitativos constantes da planilha orçamentária, tendo sido cogitada a necessidade de adequações do layout e de supressões de itens para compatibilização com o valor contratado. 

Também foi constatado que o Projeto Básico não contemplava expressamente as exigências relacionadas à acessibilidade, embora o objeto envolvesse a reforma de área externa de edifício de uso coletivo.

Segundo a defesa da prefeitura, os projetos, memoriais e planilhas foram elaborados por engenheira civil contratada pela Paróquia local para viabilização do convênio estadual e submetidos à análise da Secretaria de Governo e Relações Institucionais do Estado de São Paulo, que realizou diligências e aprovou as peças técnicas antes da celebração do convênio e da abertura da licitação.

Entretanto, tal circunstância não afasta a necessidade de que o Município, ao lançar a licitação, dispusesse de projeto adequado ao objeto que pretendia contratar. Com efeito, a posterior necessidade de compatibilização entre projeto e planilha não decorreu apenas de aspectos referentes à etapa de execução. O próprio relatório do 1º Termo Aditivo registra que foram identificadas divergências entre as quantidades orçadas e o projeto já na documentação que subsidiava a contratação.

Por isso, considero procedente o apontamento quanto à deficiência do planejamento. Todavia, não se comprovou que a deficiência do projeto tenha conduzido a pagamento indevido, contratação superfaturada ou dano ao erário. Tampouco houve alteração da essência do objeto. O que me permite relevar, excepcionalmente, a falha, com recomendação à Prefeitura para que, em futuras contratações de obras, somente promova a licitação quando houver adequada compatibilização entre projeto, memoriais, quantitativos, orçamento e cronograma, de modo a evitar que questões previsíveis sejam transferidas para a fase de execução.

Acerca da não elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA), embora o Município, por possuir população inferior a 20 mil habitantes, esteja dispensado de sua elaboração nos termos do artigo 176 da Lei nº 14.133/2021, não se pode desconsiderar a relevância desse instrumento para a concretização dos princípios do planejamento e da eficiência, conforme destacado no Comunicado SDG nº 34/23. Com efeito, o PCA constitui importante mecanismo de organização e racionalização das contratações, permitindo a identificação antecipada das necessidades da Administração, a compatibilização das futuras contratações com o planejamento e a programação orçamentária e o adequado dimensionamento das soluções a serem licitadas.

No caso concreto, essa relevância assume especial importância diante das deficiências identificadas na fase preparatória, notadamente as inconsistências entre o projeto e os quantitativos orçados, a necessidade de posterior readequação do layout, a insuficiência do planejamento quanto à iluminação e a deficiência do cronograma físico-financeiro, ocorrências que acabaram se projetando para a execução e para os termos aditivos. Embora não seja possível atribuir exclusivamente à ausência do PCA a origem dessas falhas, sua inexistência pode ter contribuído para a fragilidade do planejamento global da contratação.

A jurisprudência desta Corte, contudo, tem relevado a ausência do PCA quando não demonstrado prejuízo ao erário ou ao certame, a exemplo dos processos TC-015998.989.24, TC-007094.989.25, TC-021317.989.24 e TC-001617.989.25.

Assim, sem desconsiderar a importância do instrumento e a possível relação entre sua ausência e as fragilidades observadas no planejamento, relevo a ocorrência, alçando-a ao campo das recomendações, para que a Origem, ainda que dispensada de sua elaboração pela Lei nº 14.133/2021, avalie sua adoção como instrumento permanente de planejamento e coordenação das contratações públicas.

Adjudicação do certame

Quanto à adjudicação pela Agente de Contratação, a falha existiu, mas não houve demonstração de qualquer repercussão sobre a competição, o julgamento ou a escolha da vencedora. A homologação foi praticada pela autoridade competente (evento 1.45). Assim, a impropriedade comporta recomendação para estrita observância das competências estabelecidas na Lei nº 14.133/2021 e no edital.

Certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial e participação dos consórcios

A exigência de certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, por sua vez, extrapolou o rol do artigo 69 da Lei nº 14.133/2021. A própria jurisprudência desta Casa citada no relatório de instrução aponta nesse sentido.

Ainda assim, não houve notícia de impugnação do edital ou de inabilitação de licitante em razão da cláusula, e o certame alcançou resultado competitivo, contando com a participação de 5 licitantes. Não identifico, portanto, repercussão concreta suficiente para invalidar a licitação, sem prejuízo da recomendação para que a Origem se atenha aos documentos de habilitação admitidos pela legislação.

Também é pertinente a recomendação para que sejam disciplinadas, no instrumento convocatório, as condições de participação de consórcios, quando essa possibilidade for admitida.

Orçamento estimativo

No tocante ao orçamento estimativo, observou-se que a referência utilizada correspondia a boletim CDHU com data-base de agosto de 2023, embora o edital somente tenha sido publicado em setembro de 2024, existindo tabelas posteriores que poderiam ter sido utilizadas.

A crítica é procedente. O orçamento deve refletir, tanto quanto possível, as condições vigentes quando da contratação. A deficiência, entretanto, não se converteu em evidência de sobrepreço. Ao contrário, a proposta vencedora foi inferior ao valor estimado.

Cláusula de reajuste e garantia adicional

De igual modo, a cláusula contratual que fixou preços sem adequada disciplina de data-base e reajustamento não observou integralmente o artigo 92, V, da Lei nº 14.133/2021, devendo a falha ser corrigida nos próximos ajustes.

No que tange à ausência da garantia adicional prevista no artigo 59, § 5º, da Lei nº 14.133/2021, a proposta vencedora correspondeu a 82,77% do orçamento da Administração, enquadrando-se, portanto, na hipótese legal de exigência da garantia, não cabendo discricionariedade quanto a esta obrigação.

Contudo, a análise da repercussão concreta da falha revela que a obra foi concluída, não houve notícia de inadimplemento contratual que exigisse a cobertura da garantia e não se demonstrou prejuízo financeiro ao Município.

Critérios de medição e cronograma físico-financeiro

A auditoria identificou que o cronograma físico-financeiro (evento 1.17) não estava desmembrado em etapas de execução e contemplava um único período de 720 dias, embora o Contrato nº 46/2024 estabelecesse vigência de 8 meses (240 dias) e prazo de execução de 6 meses (180 dias). 

No caso concreto, a inconsistência inicial acabou sendo reproduzida quando da prorrogação do prazo pelo 2º Termo de Aditamento. Embora o aditivo tenha sido formalizado sem acréscimo de valor, constatou-se que o cronograma atualizado somente foi elaborado após requisição da equipe de auditoria. Além disso, o documento abrangia apenas parte dos serviços (instalações elétricas, pintura externa e serviços finais) e mantinha um período de 180 dias, sem indicar de forma clara como se relacionava com o novo prazo de execução, que fora acrescido em 90 dias.

Também merece destaque que a Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 82, incisos VI e VII, associa expressamente a sistemática de medição e pagamento à execução das etapas do cronograma físico-financeiro, justamente para que, nos contratos de obras sob regime de preço global, a remuneração não fique dissociada do cumprimento das metas previstas. 

Por essa razão, a falha verificada merece reprimenda, porém, diante da constatação de que a deficiência não ocasionou pagamento antecipado, pagamento por serviço não executado, superfaturamento ou qualquer outro prejuízo financeiro ao Município, relevo a impropriedade. 

1º Termo Aditivo

O 1º Termo, sem alteração de valor, promoveu a retificação do layout projetado.

Verificou-se que a alteração resultou em redução de serviços construtivos de alvenaria, principalmente das muretas de contenção dos aterramentos das floreiras e escadaria (item 1.4 da planilha orçamentária da proposta - evento 1.43, fl. 01/02, do TC-004686.989.25-2), e que não foram apresentadas planilhas detalhadas para demonstrar quantitativos e valores suprimidos e acrescidos.

A contratada sustentou que a alteração decorreu de ajustes técnicos constatados durante a execução e que não modificou a essência do objeto, enquanto a prefeitura apontou divergências entre as condições físicas do local e o projeto.

A justificativa, contudo, não supera inteiramente o apontamento, pois parte das inconsistências estava relacionada à compatibilização entre o próprio projeto e a planilha de custos utilizados na licitação.

Não obstante, o aditivo não implicou aumento do valor contratual, e não restou demonstrado dano ao erário.

2º Termo Aditivo

O 2º Termo prorrogou o prazo de execução e a vigência contratual, sem acréscimo de valor.

A instrução não questionou a prorrogação em si, mas a forma como foi documentado o novo cronograma físico-financeiro: elaborado apenas após solicitação da auditoria, abrangendo somente parcela dos serviços (instalações elétricas, pintura externa e serviços finais) e sem indicar claramente o período correspondente à prorrogação de 90 dias.

Considero que a prorrogação não se mostra, por si, irregular, mas a deficiência do cronograma deve ser censurada, sobretudo porque reproduz a fragilidade já encontrada no ajuste inicial.

3º Termo Aditivo

O 3º Termo, firmado ao final da execução, acrescentou quatro postes de iluminação, no valor de R$ 6.225,26, equivalente a 1,45% do valor inicial.

Ainda que a defesa da contratada sustente que a iluminação originalmente prevista não era suficiente e que o acréscimo constituiu adequação quantitativa necessária para garantir funcionalidade e segurança, sem alteração da essência do objeto, tal justificativa não afasta a deficiência do projeto inicial.

No entanto, no caso concreto, a falha pode ser ponderada por não possuir materialidade suficiente para comprometer o termo, sob a advertência da necessidade de aperfeiçoamento do projeto em casos futuros.

4º Termo Aditivo

O 4º Termo de Aditamento promoveu a supressão de R$ 9.995,39, correspondente ao serviço de aplicação de lastro de pedra britada previsto na planilha orçamentária original.

A equipe de auditoria considerou inadequada a formalização do ajuste, uma vez que a supressão somente foi promovida após a conclusão da obra, quando já constatada a inexecução do serviço. Assinalou, ainda, que o parecer jurídico não examinou especificamente essa circunstância e que permanecia em andamento apuração administrativa acerca da não execução do item.

A informação da defesa de que o serviço não foi executado e tampouco remunerado afasta apenas a ocorrência de pagamento indevido e, consequentemente, de prejuízo financeiro ao erário sob esse aspecto.

Já quanto à solução técnica adotada (piso intertravado sem lastro de pedra britada), embora a manifestação juntada no evento 59.2 sustente a adequação da pavimentação sem o lastro originalmente previsto, não há, nos autos, elementos suficientes para afastar os possíveis reflexos da supressão sobre a durabilidade e o desempenho do pavimento. Contudo, esta divergência técnica não se mostra apta, por si só, a demonstrar dano efetivo, sobretudo porque a obra foi concluída e entregue.

Permanece, portanto, como principal impropriedade a deficiência no acompanhamento da execução, pois a não realização de serviço previsto contratualmente deveria ter sido identificada e objeto das providências cabíveis durante o curso da obra, e não apenas ao seu término.

Consideradas, entretanto, a supressão formalizada, a ausência de pagamento pelo item não executado e a efetiva entrega do objeto, relevo, excepcionalmente, a ocorrência, sem prejuízo de recomendação à Origem para que, nas futuras contratações, promova o acompanhamento tempestivo da execução e formalize de imediato eventuais desconformidades verificadas.

Acompanhamento da execução contratual 

No acompanhamento realizado após a conclusão dos serviços, a auditoria constatou que houve recebimento provisório, que a Administração mantinha controle relacionado à garantia quinquenal e que o objeto entregue vinha sendo utilizado para a finalidade para a qual foi construído.

Entretanto, identificou duas falhas na entrega: a acessibilidade não integralmente assegurada e a não aplicação do lastro de pedra britada. Também consignou que, diante das falhas visíveis, não haviam sido adotadas providências de regularização até a data da visita.

No que se refere à acessibilidade, foi reconhecido que foram instaladas rampas de acesso e piso tátil nas calçadas. A deficiência remanescente consistiu na ausência de continuidade do piso tátil pelas rampas laterais de acesso ao prédio e na ausência de corrimão na escadaria frontal.

Não se trata, portanto, de obra desprovida de qualquer solução de acessibilidade, mas de atendimento incompleto das exigências contratuais.

Neste sentido, recomendo à Origem que promova avaliação técnica e, sendo necessária, realize a adequação das condições de acessibilidade apontadas.

Quanto ao lastro, a ocorrência é a mesma que motivou o 4º Termo Aditivo. O relatório de acompanhamento registra que o fiscal da obra somente comunicou formalmente a não execução após a conclusão dos serviços.

Não obstante, o resultado material da contratação não pode ser desconsiderado: o objeto foi concluído, entregue e está em uso, não havendo notícia de pagamento pelo item não executado ou de prejuízo financeiro ao erário.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 10/2024, o Contrato nº 46/2024 (TC-00004686.989.25), o 1º Termo Aditivo, de 29/04/2025 (TC-00012241.989.25), o 2º Termo Aditivo, de 06/06/2025 (TC-00012242.989.25), o 3º Termo Aditivo, de 01/09/2025 (TC-00017283.989.25) e o 4º Termo Aditivo, de 11/09/2025 (TC-00018999.989.25). CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-00004831.989.25).

Sem embargo, recomendo à Origem que: i) em futuras contratações de obras, somente promova a licitação quando houver adequada compatibilização entre projeto, memoriais, quantitativos, orçamento e cronograma, de modo a evitar que questões previsíveis sejam transferidas para a fase de execução; ii) avalie a adoção do Plano Anual de Contratações como instrumento permanente de planejamento e coordenação das contratações públicas; iii) discipline, no instrumento convocatório, as condições de participação de consórcios, quando essa possibilidade for admitida; iv) promova o acompanhamento tempestivo da execução contratual e formalize de imediato eventuais desconformidades verificadas; v) realize a adequação das condições de acessibilidade apontadas.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar;

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Eletrônica nº 10/2024, o Contrato nº 46/2024 (TC-00004686.989.25), o 1º Termo Aditivo, de 29/04/2025 (TC-00012241.989.25), o 2º Termo Aditivo, de 06/06/2025 (TC-00012242.989.25), o 3º Termo Aditivo, de 01/09/2025 (TC-00017283.989.25) e o 4º Termo Aditivo, de 11/09/2025 (TC-00018999.989.25). CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-00004831.989.25). Sem embargo, recomendo à Origem que: i) em futuras contratações de obras, somente promova a licitação quando houver adequada compatibilização entre projeto, memoriais, quantitativos, orçamento e cronograma, de modo a evitar que questões previsíveis sejam transferidas para a fase de execução; ii) avalie a adoção do Plano Anual de Contratações como instrumento permanente de planejamento e coordenação das contratações públicas; iii) discipline, no instrumento convocatório, as condições de participação de consórcios, quando essa possibilidade for admitida; iv) promova o acompanhamento tempestivo da execução contratual e formalize de imediato eventuais desconformidades verificadas; v) realize a adequação das condições de acessibilidade apontadas. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09