GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Trata-se da Concorrência nº 60/2022-DLC e do Contrato nº 019901/2023-DLC, celebrados pela Prefeitura Municipal de Guarulhos com a empresa Teorema Engenharia e Construções Ltda., tendo por objeto a construção da sede da UBS Água Azul. Ainda em análise, nesta oportunidade, a execução contratual objeto de acompanhamento específico no TC-014762.989.23-4.

O valor estimado da contratação foi de R$ 1.866.605,82, enquanto o contrato foi celebrado pelo valor de R$ 1.463.333,03, representando redução de aproximadamente 21,6% em relação ao orçamento estimativo.

Três empresas acorreram à disputa. A Itália Engenharia e Construções Ltda. foi inabilitada por não atendimento ao item 5.3.1 do edital, em razão de divergência entre o capital social constante da Certidão de Registro de Pessoa Jurídica e aquele indicado no contrato social. A Tecnofor Engenharia Ltda., por sua vez, foi inicialmente habilitada, mas teve sua proposta posteriormente desclassificada em razão de inconsistências verificadas na planilha apresentada, envolvendo divergência de quantitativo, BDI, ausência de item e duplicidade de itens.

Restou vencedora, assim, a Teorema Engenharia e Construções Ltda.

DF-2 (EV. 26 do TC-14227.989.23) apontou, contudo, irregularidade no item 5.3.2 do edital, destinado à qualificação técnico-operacional, por ter exigido atestados ou certidões de desempenho anterior relativos a obras ou serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior ao objeto sem especificar as parcelas de maior relevância e valor significativo da contratação. Segundo consta, a generalidade da exigência poderia comprometer a clareza e a objetividade do certame, em afronta ao artigo 30, §1º, inciso I, e aos princípios previstos no artigo 3º da Lei nº 8.666/93.

As partes foram regularmente notificadas para apresentação de justificativas, conforme consta no evento 33 do TC-14227.989.23.

Em sede de justificativas (evento 36 do TC-14227.989.23), o Município de Guarulhos sustentou que a previsão editalícia de comprovação de capacidade técnica mediante execução de obras ou serviços similares ou superiores ao objeto, sem indicação específica das parcelas de maior relevância e valor significativo, teve por finalidade ampliar a competitividade e favorecer a economicidade, considerando tratar-se de obra comum, sem itens de elevada especificidade ou vulto que justificassem maiores restrições à participação.

Argumentou que o art. 30, § 1º, I, da Lei nº 8.666/93 limita às parcelas de maior relevância e valor significativo a comprovação da capacidade técnico-profissional, justamente para evitar exigências excessivas e ampliar o universo de participantes.

Acrescentou que não houve impugnação do edital quanto à exigência de capacidade técnica operacional, nem prova de efetivo comprometimento da licitação em razão da formulação genérica adotada. Defendeu, ainda, que a Lei nº 8.666/93 não imporia, para a capacidade técnico-operacional, a delimitação por parcelas de maior relevância, invocando o art. 30, II, e, ao final, requereu o afastamento das falhas apontadas e o julgamento de regularidade da matéria.

No que tange ao Acompanhamento da Execução Contratual, tratado no TC-014762.989.23-4, a Fiscalização realizou quatro visitas (eventos 12, 31, 86 e 127), sendo a 1ª em 08/08/2023 (evento 12.12), a 2ª visita em 07/02/2024 (evento 31.19), a 3ª em 29/07/2024 (evento 86.11) e a 4ª em 07/02/2025. Nessa última, verificou-se que a obra da UBS Água Azul estava 100% medida, atingindo o valor integral contratado de R$ 1.463.333,03, embora a medição final, de R$ 94.731,37, estivesse inscrita em Restos a Pagar. Registrou-se, ainda, que o prazo original de execução se encerrou em 09/06/2024, sem a formalização de termo aditivo para sua prorrogação.

A obra teve recebimento provisório em 06/01/2025, mas, na visita, a unidade ainda permanecia fechada, com pendências construtivas e necessidade de mobiliário, rede lógica, condicionadores de ar e outros equipamentos para seu funcionamento. Permaneceram dois apontamentos principais: (i) divergência entre os motivos apresentados pela contratada e pela Administração para a paralisação da obra; e (ii) ausência de formalização de termo aditivo, apesar da continuidade dos serviços após o término do prazo contratual. Quanto ao atraso, a Fiscalização considerou que, apesar das falhas, o contexto pouco influenciou na conclusão do objeto, que foi executado pelos preços originalmente contratados, sem prejuízo de que futuras paralisações sejam devidamente motivadas e que a Administração formalize adequadamente eventuais alterações do prazo de execução.

Após assinaturas de prazo (eventos 34 e 130), bem como alerta para correção das impropriedades apuradas (evento 89), vieram as justificativas e documentos (eventos 52, 116 e 154), onde  o Município de Guarulhos sustentou, em síntese, que acompanhou a execução das obras e adotou providências para sanar as ocorrências verificadas. Reconheceu o atraso na execução, informando que a contratada foi notificada e que esta comunicou a aquisição dos materiais faltantes, com vistas à retomada e otimização dos serviços.

Posteriormente, diante dos apontamentos relativos à divergência entre os motivos apresentados para a paralisação, ao atraso da obra e à ausência de termo aditivo, a Municipalidade esclareceu que houve erro na elaboração do documento referente à paralisação, que foi corrigido; após a contratada comunicar o recebimento dos materiais necessários, foi expedida Ordem de Reinício; não tendo sido necessária a formalização de termo aditivo, por entender que não houve execução de serviços após o término do prazo contratual, registrando, à época, cronograma atualizado com previsão de conclusão em outubro de 2024.
 

Em nova manifestação, o Município detalhou que ocorreram duas paralisações: a primeira, requerida pela contratada em 1º/03/2024, em razão da falta de materiais no mercado e da necessidade de execução de rede coletora de esgoto primário, com reinício em 1º/06/2024; e a segunda, requerida em 1º/08/2024, diante da necessidade de implantação de sistema fossa-sumidouro pela inexistência de rede de esgoto no local, com retomada em 07/11/2024. Alegou que, consideradas as suspensões, o prazo de execução de dez meses somente se encerrou em janeiro de 2025, razão pela qual reputou desnecessária a celebração de termo aditivo para prorrogação do prazo.
 

Por fim, invocou o artigo 22 da LINDB, defendendo que devem ser consideradas as dificuldades concretamente enfrentadas pelo gestor, e requereu o acolhimento das justificativas, com o reconhecimento da legalidade da avença ou, subsidiariamente, a expedição de recomendações.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

A matéria comporta juízo de regularidade, sem prejuízo de recomendações à Origem.

A questão central reside na ausência de indicação, no item 5.3.2[1] do edital, das parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto para fins de comprovação da capacidade técnico-operacional.

As Súmulas nº 23 e 24 deste Tribunal distinguem as exigências relativas à qualificação técnica: a primeira disciplina a capacidade técnico-profissional, com indicação das parcelas de maior relevância para comprovação mediante acervo técnico; a segunda trata da capacidade técnico-operacional, admitindo a exigência de atestados de execução de serviços similares e de quantitativos mínimos, desde que fixados em patamares razoáveis. Não se extrai da Súmula nº 24, contudo, imposição expressa de que o edital necessariamente estabeleça parcelas de maior relevância para a demonstração da aptidão operacional.

A propósito, matéria análoga foi apreciada no TC-009610.989.24-6, relativo à Concorrência promovida pela Prefeitura Municipal de Guarulhos, julgada pela 2ª Câmara, em sessão de 10 de setembro de 2024, sob relatoria do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo, oportunidade em que o Relator assentou que a fixação de parcelas de maior relevância para a demonstração da capacidade técnico-operacional, sob a égide da então aplicável Lei n° 8666/93, estava inserida na esfera de discricionariedade da Administração, assim como a estipulação de quantitativos mínimos, observados os limites admitidos pela jurisprudência deste Tribunal, nos seguintes termos:

“Entendo que, na dicção do artigo 30, inciso II, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, a fixação de parcelas de maior relevância para fins de prova de aptidão técnico-operacional se encontra na esfera discricionária do gestor, não lhe sendo obrigatória tal definição.”

Naquela oportunidade, prosseguiu consignando que a mesma discricionariedade alcançava a fixação de quantitativos para demonstração da capacidade técnico-operacional, desde que limitada aos parâmetros admitidos pela Súmula nº 24 desta Corte, isto é, entre 50% e 60% da execução pretendida, ou outro percentual devidamente justificado.
 

No exame específico da mesma cláusula editalícia, reputou regular a exigência formulada de maneira ampla, sem delimitação de número mínimo de atestados, reconhecendo sua compatibilidade com a Súmula nº 30 deste Tribunal:

“No caso, não vislumbro máculas na redação do item 5.3.2 do edital, porquanto a exigência de capacidade técnico-operacional em atividade similar foi ampla, sequer delimitando um número mínimo de atestados a serem fornecidos.”

Considerou, ainda, legítima a exigência genérica de experiência em atividade similar, invocando, nesse sentido, entendimento firmado pelo Tribunal Pleno, em sessão de 1º de dezembro de 2021, no exame prévio de edital objeto dos TC-021634.989.21-4 e TC-021694.989.21-1, sob relatoria do Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, do qual extraiu o seguinte excerto:

“Diversamente, não se vislumbra irregularidade ou restritividade na genérica previsão de apresentação de atestados destinados à prova de qualificação operacional, afigurando-se desnecessária a inserção de parcelas de maior relevância para essa finalidade.” (g.n.)

Cabe observar, ainda, que nos presentes autos nenhuma licitante foi inabilitada em decorrência da exigência de qualificação técnico-operacional prevista no item 5.3.2. 

Assim, a orientação extraída do precedente milita em favor da relevação do apontamento: se, sob o regime da Lei nº 8.666/93, a ausência de indicação das parcelas de maior relevância não configurava, por si só, irregularidade, e se a exigência genérica de experiência similar era admitida pela jurisprudência desta Corte, maior razão há para afastar consequência invalidante quando, como aqui, não houve utilização posterior da cláusula para impor requisito técnico não previamente delimitado, tampouco inabilitação de concorrentes ou demonstração de prejuízo concreto à competitividade.

No que tange ao ajuste, celebrado por R$ 1.463.333,03, aproximadamente 21,6% abaixo do orçamento estimativo de R$ 1.866.605,82, verifico que, após quatro acompanhamentos, a obra foi integralmente concluída, sem acréscimo do preço originalmente pactuado. Nesse contexto, os atrasos, a paralisação e a ausência de tempestiva formalização da alteração do prazo podem ser relevados nas circunstâncias concretamente verificadas, notadamente por se tratar de contrato por escopo, cuja obrigação se exaure com a entrega do resultado contratado, não implicando o mero transcurso do prazo, por si só, a extinção automática do ajuste.

Tal compreensão, contudo, não afasta o dever de adequada formalização e controle dos prazos contratuais, tampouco eventual responsabilização pelo atraso quando imputável à contratada. No caso, considerando que a obra foi concluída, recebeu termo de recebimento provisório em 06/01/2025 e  permaneceu dentro do valor inicialmente contratado, a falha não se mostra suficiente para comprometer o ajuste, sem prejuízo de recomendar à Origem que, doravante, formalize e motive adequadamente as alterações dos prazos de execução, mantenha atualizado o respectivo cronograma físico-financeiro e apure as causas de eventuais atrasos, adotando, quando cabíveis, as providências administrativas e sancionatórias pertinentes, prática endossada pela agora aplicável Lei nº 14.133/2021, em seu art. 111[2].

Ante o exposto, à vista dos elementos constantes dos autos, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES a Concorrência nº 60/2022-DLC e o Contrato nº 019901/2023-DLC. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual examinada no TC-014762.989.23-4, relevando, nas circunstâncias específicas do caso, bem como as intercorrências verificadas durante a execução.

Sem embargo, recomendo à Prefeitura Municipal de Guarulhos que, em futuros procedimentos: a) formule as exigências de qualificação técnica de maneira clara, objetiva e proporcional ao objeto, revise os seus “editais-padrão”, estabelecendo, quando tecnicamente necessário, as parcelas relevantes e os respectivos parâmetros de comprovação, dando especial atenção ao artigo 67, §§ 1° e 2° da Lei n° 14.133/21; b) motive e formalize adequadamente eventuais paralisações de obras e serviços, fazendo constar dos autos, de maneira uniforme e inequívoca, as razões que lhes deram causa; c) formalize tempestivamente as alterações dos prazos de execução contratual, mediante o instrumento jurídico adequado, mantendo atualizado o correspondente cronograma físico-financeiro.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar;

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS., 26 de Agosto de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS
                        CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

AMFS/10

EXTRATO: :  Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES a Concorrência nº 60/2022-DLC e o Contrato nº 019901/2023-DLC. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução Contratual examinada no TC-014762.989.23-4, relevando, nas circunstâncias específicas do caso, bem como as intercorrências verificadas durante a execução. Sem embargo, recomendo à Prefeitura Municipal de Guarulhos que, em futuros procedimentos: a) formule as exigências de qualificação técnica de maneira clara, objetiva e proporcional ao objeto, revise os seus “editais-padrão”, estabelecendo, quando tecnicamente necessário, as parcelas relevantes e os respectivos parâmetros de comprovação, dando especial atenção ao artigo 67, §§ 1° e 2° da Lei n° 14.133/21; b) motive e formalize adequadamente eventuais paralisações de obras e serviços, fazendo constar dos autos, de maneira uniforme e inequívoca, as razões que lhes deram causa; c) formalize tempestivamente as alterações dos prazos de execução contratual, mediante o instrumento jurídico adequado, mantendo atualizado o correspondente cronograma físico-financeiro. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 26 de Agosto de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS
                       CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR

AMFS/10