TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CORPO DE AUDITORES Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame as contas relativas ao Balanço Geral do exercício de 2024 do Consórcio de Municípios da Região Central - CONCEN, criado sob a forma jurídica de direito público, sendo regido pelas normas e princípios aplicáveis aos entes públicos, bem como por seu Estatuto.

Sua constituição provém de contrato celebrado após a ratificação, por meio de lei e de protocolo de intenções, nos termos dos artigos 3º a 5º da Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005, reunindo 43 (quarenta e três municípios),  relacionados no Relatório de Atividades (evento 14.3), tendo como principais atividades: a) a realização de licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos Municípios consorciados; b) a execução de ações de assistência social e de segurança alimentar e nutricional, atendidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Assistência Social – SUAS e a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; c) proporcionar infraestrutura e desenvolvimento da região, buscando a realização de serviços regionalizados nas mais diversas áreas de atuação; d)  auxiliar e orientar na formação de cursos e treinamentos aos servidores municipais; e) promover e executar ações e desenvolver mecanismos de coleta, transporte, gestão, tratamento, reciclagem, compostagem, seleção e disposição final de resíduos sólidos; f) aquisição e administração de bens e serviços para compartilhamento; g) desenvolver ações e serviços de saúde, obedecidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS; h) promover gestão associada de serviços públicos; i) prestação de serviços públicos em regime de gestão associada; e j) a promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-ambiente.

A Unidade Regional de Araraquara (UR-13), com fundamento nos artigos 70, caput e 71, inciso II, da Constituição Federal de 1988, nos artigos 32, caput e 33, inciso II, da Constituição do Estado de São Paulo de 1989, e no artigo 2°, inciso III da Lei Complementar Estadual n° 709/1993, procedeu a fiscalização contábil, operacional orçamentária, financeira, econômica e patrimonial da entidade, e na parte final do relatório (evento 17.37, fls. 39/41) apontou as seguintes impropriedades:

ITEM A.1.1.1 – MUNICÍPIO DE TABAPUÃ:

- O CONCEN não deliberou em Assembleia, durante todo o exercício de 2024, acerca de medidas adicionais de suspensão de serviços e exclusão do município de Tabapuã, que não assinou o contrato de rateio e não realizou nenhum repasse em 2024 e 2025, mesmo tendo ratificado o protocolo de intenções por meio da Lei Municipal n.º 2.961/2023.

ITEM B.1.1 – RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO:

- Constatadas diversas inconsistências nos registros da previsão das receitas de repasses de rateio e de programas firmados no exercício constantes do Balanço Orçamentário em comparação ao constante nos contratos e no Relatório de Atividades do exercício, demonstrando fragilidades no planejamento das ações e falta de fidedignidade;

- Os repasses devidos pelos municípios consorciados não foram efetuados em sua integralidade;

- O CONCEN não demonstrou o encaminhamento das informações necessárias para a elaboração dos Demonstrativos Fiscais aos Poderes Executivos de cada ente da Federação consorciado, durante o exercício, contrariando o disposto no artigo 12 da Portaria STN nº 274/2016.

ITEM B.1.2 – DÍVIDA ATIVA:

- Apesar da existência de créditos líquidos e certos em favor do Consórcio, não houve a correspondente inscrição dos valores em dívida ativa, em desatendimento ao art. 39 da Lei Federal n.º 4320/64.

ITEM B.3.1 – REGISTROS CONTÁBEIS:

- As Notas Explicativas apresentadas pelo Consórcio limitaram-se a reproduzir os valores já evidenciados nas peças contábeis, contrariando o estabelecido pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP (STN), Parte V, Capítulo 8, item 8.1 e Normas Brasileiras de Contabilidade (CTSP 02, item 29).

ITEM B.3.2 – EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO:

- Planejamento orçamentário superestimado em 229,64% da receita realizada em 260,97% da despesa executada;

- Falta de revisão das metas e índices durante o exercício para adequação à realidade.

ITEM D.1 – SELETIVIDAD/EXECUÇÃO CONTRATUAL:

- Autuação de autos próprios para análise de Contrato em razão de Representações, com conclusão pela irregularidade da matéria.

ITEM D.2 – ADESÕES A ATAS DE REGISTROS DE PREÇOS (CARONA):

- Constatou-se a adesão de diversos órgãos (pertencentes a outros Estados e esferas de governo) a Atas de Registro de Preços gerenciadas pelo CONCEN, prática que afronta a legislação vigente e a jurisprudência consolidada deste Tribunal.

ITEM E.1 – QUADRO DE PESSOAL:

- Falta de fidedignidade das informações relativas ao quadro de pessoal enviadas pela Origem ao Sistema AUDESP – Fase III;

- Os cargos em comissão correspondem a 50% do total de vagas preenchidas.

ITEM F.1.2 – LIVROS E REGISTROS:

- Inconsistências na gestão documental do consórcio, denotando falhas quanto ao registro, escrituração e/ou numeração sequencial dos atos normativos, em violação aos Princípios da Publicidade, Transparência e da Legalidade;

- Falha de consistência e confiabilidade dos demonstrativos contábeis e relatórios auxiliares do Consórcio, comprometendo a fidedignidade das informações apresentadas.

ITEM G.1 – TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO:

- Foram identificadas deficiências de transparência na gestão, especialmente quanto à divulgação de informações, comprometendo o adequado cumprimento das normas aplicáveis ao ente, notadamente a Lei Federal nº 12.527/2011 e Portaria STN nº 274/2016.

ITEM G.3 – ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP:

- Atendimento parcial às instruções e recomendações deste E. Tribunal.

Após notificação, nos termos do artigo 29 da Lei Complementar nº 709/93 - para que o Órgão e o responsável tomassem conhecimento do citado relatório e apresentassem as alegações que entendessem pertinentes (evento 20.1), o Sr. Luiz Antonio Noli – Presidente do CONCEN (responsável no período de 01/01/2024 a 31/12/2024), apresentou, por intermédio de sua representante legal, as justificativas e documentos constantes dos eventos 46.1 a 46.5, consubstanciando, em suma, que:

(Justificativas para o Item A.1.1.1 – MUNICÍPIO DE TABAPUÃ):  Expõe que o CONCEN adotou providências administrativas contínuas e documentadas ao longo de todo o exercício de 2024, com vistas à regularização da situação do ente consorciado, através da realização de diversos contatos telefônicos junto aos setores competentes da Prefeitura, além do envio de comunicações eletrônicas, desde o início, até o encerramento do exercício, sem que houvesse qualquer manifestação ou resposta formal do Município de Tabapuã; que o exercício de 2024 foi marcado por instabilidades excepcionais decorrentes do período eleitoral, com o encerramento de gestão em diversos municípios, mudanças administrativas e de equipes técnicas municipais, impactando na adoção de medidas mais gravosas, e que diante desse contexto e considerando a expectativa de regularização no exercício subsequente, após o encerramento do período eleitoral, o CONCEN optou, de forma motivada, razoável e prudente, por não submeter, naquele momento, à deliberação da Assembleia Geral a aplicação de sanções ao Município, tendo em vista a inexistência de prejuízo ao erário e a ausência de comprometimento da execução das atividades consorciadas; que no exercício de 2025, com a normalização do cenário administrativo, as ações de cobrança foram retomadas e intensificadas pelo Consórcio, culminando na deliberação da Assembleia Geral realizada em 14 de julho de 2025, que aprovou a suspensão do Município de Tabapuã, assim como de outros entes que se encontravam inadimplentes ou sem contrato de rateio formalizado, assim, esgotadas as tentativas de regularização administrativa, o Município de Tabapuã foi formalmente suspenso do Consórcio, conforme ofício nº 044/2025 – CONCEN (Doc. 02),  e após o período de suspensão, persistindo a ausência de regularização, o município foi devidamente excluído do quadro de consorciados, em conformidade com as disposições estatutárias e deliberação da Assembleia Geral.  

(Justificativas para o Item B.1.1 – RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO): Justifica que a previsão inicial das receitas foi elaborada com base no custo global estimado para a execução das atividades consorciadas durante todo o exercício, considerando, para fins de planejamento orçamentário, a participação potencial de todos os Municípios integrantes, conforme autorizado pelo Protocolo de Intenções e pela legislação de regência; não obstante ao longo do exercício, verificou-se que alguns municípios formalizaram contratos de rateio ou de programa apenas no decorrer do exercício, enquanto outros entes, embora integrantes do Consórcio, não chegaram a firmar os instrumentos contratuais, a exemplo do Município de Tabapuã sendo que todas essas circunstâncias impactaram diretamente os valores efetivamente exigíveis e arrecadados, refletindo-se nos registros de valores pendentes ao final do período; que a diferença entre a previsão orçamentária inicial e a efetiva formalização contratual não decorre de erro contábil, ausência de controle ou de fidedignidade dos demonstrativos, mas sim da própria natureza estimativa do orçamento público, consagrado na Lei nº 4.320/64; que a previsão de receitas dos contratos de programa tem por finalidade viabilizar o planejamento das ações e assegurar a execução de programas e projetos consorciados, não se confundindo com obrigação automaticamente exigível dos entes consorciados, a qual somente se aperfeiçoa com a formalização dos respectivos contratos de programa, e nessa  conformidade, as diferenças apontadas refletem ajustes naturais entre planejamento e execução, especialmente em ambiente consorciado, ainda mais sensível em ano eleitoral, período em que os municípios, por razões de prudência administrativa, transição de governo e observância às vedações legais próprias do encerramento de mandato, priorizam a conclusão de ações, contratos e programas próprios, postergando ou redimensionando a formalização de ajustes consorciados, sem qualquer comprometimento da fidedignidade dos registros contábeis ou da regularidade do planejamento; que não houve superestimativa artificial de receitas com impacto negativo na execução orçamentária e as despesas do Consórcio foram executadas de forma compatível com as receitas efetivamente formalizadas e arrecadadas, não se verificando desequilíbrio financeiro, assunção de despesas sem cobertura ou prejuízo à gestão fiscal do Consórcio; que o CONCEN adotará medidas administrativas e contábeis para eliminar qualquer possibilidade de confusão entre receitas de exercícios distintos, mediante a adequada segregação contábil e a correta inscrição, quando cabível, dos créditos constituídos em exercícios anteriores na Dívida Ativa, em estrita observância às normas de contabilidade pública e às orientações deste Egrégio Tribunal.

- Esclarece que o CONCEN efetivamente produziu, consolidou e encaminhou aos entes consorciados as informações relativas às despesas com pessoal e os balancetes de receita e despesa, indispensáveis à elaboração dos demonstrativos fiscais dos seus consorciados, inexistindo qualquer omissão quanto ao conteúdo das informações prestadas; que o apontamento  da Fiscalização (fls. 19 do evento 17.37)  não é  relativo à ausência de encaminhamento, mas sim o envio em momento posterior ao encerramento do exercício, circunstância que não comprometeu a elaboração dos RREO e RGF final dos municípios consorciados; que a obrigação prevista no art. 12 da Portaria STN nº 274/2016 tem por finalidade assegurar que os entes consorciados disponham das informações necessárias ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, finalidade que foi plenamente atendida no caso concreto, inexistindo demonstração de prejuízo à transparência fiscal, à consolidação das contas públicas ou ao controle dos limites legais; que a Fiscalização não apontou qualquer repercussão negativa concreta decorrente da forma ou do momento do encaminhamento das informações, tais como atraso na publicação dos demonstrativos fiscais dos Municípios, extrapolação de limites da LRF ou aplicação de penalidades aos entes consorciados, o que evidencia o caráter meramente formal do apontamento; que o CONCEN aprimorará seus fluxos internos, buscando promover o encaminhamento tempestivo das informações fiscais, de acordo com o entendimento desta Colenda Corte, atendendo ao preconizado pela Portaria STN nº 274/2016.  

(Justificativas para o Item B.1.2 – DÍVIDA ATIVA):  Alega que a ausência de inscrição formal dos créditos em dívida ativa decorreu de lapso no procedimento de escrituração adotado pelo Consórcio, que, até então, não vinha promovendo a inscrição automática dos valores apurados ao final do exercício, considerando que a inadimplência eventualmente verificada dos entes consorciados é, historicamente, sanada e integralmente quitada no início do exercício subsequente, não se caracterizando, na prática, situação de crédito de difícil recuperação; que os valores correspondentes às obrigações inadimplidas encontram-se devidamente apurados, registrados e evidenciados nos demonstrativos contábeis do Consórcio, notadamente nos balanços do exercício de 2024, inexistindo qualquer omissão de informação, ocultação de passivo ou prejuízo à fidedignidade das demonstrações contábeis apresentadas a esta Corte; que não houve prejuízo ao erário, tampouco comprometimento da transparência, da gestão fiscal ou do controle externo, uma vez que os créditos eram líquidos e certos, plenamente identificáveis, acompanhados e passíveis de cobrança administrativa, sendo integralmente quitados no presente exercício de 2025;  que os procedimentos contábeis e administrativos do Consórcio foram devidamente revisados e ajustados, com a adoção de rotinas específicas para a inscrição tempestiva de créditos em dívida ativa, sempre que configurada inadimplência ao final do exercício, em estrita observância ao art. 39 da Lei Federal nº 4.320/1964, às normas do MCASP e às orientações deste Tribunal, garantindo-se, o integral saneamento da falha apontada.

(Justificativas para o Item B.3.1 – REGISTROS CONTÁBEIS): Consigna que a contabilização das operações observou integralmente a Lei nº 4.320/1964 e as orientações do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, o qual dispõe que as Notas Explicativas têm caráter complementar, destinadas a ampliar a compreensão das demonstrações, sem se confundirem com registros contábeis autônomos ou condição de validade das peças principais; que em conformidade com os esclarecimentos da Contabilidade do CONCEN (Doc. 04 - págs. 01 e 02, e Doc. 03 - págs. 03), o valor de R$ 256.260,94 foi corretamente registrado na conta 4.9.9.9.1.00.00 – Variações Patrimoniais Aumentativas Decorrentes de Fatos Geradores Diversos, correspondendo a direitos a receber de repasses dos entes consorciados, reconhecidos segundo os princípios da competência e da prudência, conforme o MCASP, ainda que não integralmente arrecadados no exercício; que a posterior atualização da composição desse montante, que resultou no valor de R$ 280.458,53, decorre de revisão econômica dos créditos, sem impacto no resultado financeiro ou nas demonstrações orçamentárias e financeiras, ajuste que será refletido nas demonstrações do exercício subsequente, não configurando erro contábil, omissão de registro ou distorção relevante na nota explicativa do exercício em exame; que, entretanto,   foram adotadas providências para o aperfeiçoamento do nível de detalhamento das Notas Explicativas para os exercícios seguintes, com a inclusão de quadros analíticos e melhor individualização dos saldos, em consonância com as recomendações do MCASP.

(Justificativas para o Item B.3.2 – EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO): Evidencia que o Plano Orçamentário de 2024 foi elaborado em estrita conformidade com as demandas efetivamente apresentadas pelos Municípios consorciados, consolidadas no âmbito das Câmaras Técnicas do Consórcio, conforme devidamente informado à Fiscalização. As previsões orçamentárias refletiram, portanto, expectativas concretas de execução de programas e ações pactuadas, não se tratando de estimativas genéricas ou dissociadas da realidade institucional do CONCEN; que a principal frustração de receitas e despesas verificada no exercício decorreu, essencialmente, de contratos de programas previstos que não vieram a ser executados pela desmobilização dos municípios consorciados, em razão das peculiaridades do ano eleitoral, período marcado pela priorização do encerramento de projetos próprios, cautela administrativa e redimensionamento de compromissos, circunstâncias alheias à atuação e à governança do Consórcio; que a falta de execução desses programas impactou simultaneamente a receita e a despesa, preservando a coerência do planejamento originalmente aprovado e afastando a caracterização de superestimativa orçamentária, uma vez que não houve previsão artificial ou dissociada das demandas formalmente manifestadas pelos entes consorciados; que a eventual revisão formal das metas e índices não produziu efeitos práticos relevantes, uma vez que a execução da despesa ocorreu estritamente na proporção das receitas efetivamente arrecadadas, inexistindo assunção de obrigações sem lastro financeiro ou distorções na gestão fiscal do CONCEN no exercício de 2024; que o Consórcio aprimorará seus mecanismos de monitoramento orçamentário, avaliando, quando pertinente, a revisão periódica das metas e índices durante o exercício, especialmente em cenários excepcionais, reforçando a governança e a aderência entre planejamento e execução; que a execução da despesa do Consórcio ocorreu estritamente na proporção dos valores efetivamente recebidos, o que assegurou a manutenção do equilíbrio financeiro do CONCEN e evidencia a observância dos princípios da responsabilidade fiscal e da boa gestão dos recursos públicos.

(Justificativas para o Item D.1 – SELETIVIDAD/EXECUÇÃO CONTRATUAL): Alega que o apontamento consignado refere-se à autuação de autos próprios para análise de Licitação e Registro de Preços, em razão de Representações que culminaram, em juízo preliminar pela fiscalização, no encaminhamento pela irregularidade da matéria; que deve ser considerado que a legalidade da licitação, da Ata de Registro de Preços e da execução contratual está sendo amplamente enfrentada e demonstrada nas justificativas regularmente apresentadas pelo Consórcio, nos autos dos processos: TC-8323.989.25-1; TC-14280.989.24-5 – Representação e TC-15861.989.24-2 – Representação; que nas manifestações constantes desses processos, o Consórcio enfrentou de forma minuciosa e técnica todos os pontos das representações, que motivaram a autuação específica, demonstrando, entre outros aspectos, a regularidade da estruturação do edital e da Ata de Registro de Preços, a inexistência de direcionamento, restrição indevida à competitividade ou afronta aos princípios da isonomia, economicidade e eficiência; que não restou evidenciado prejuízo ao erário, dano ao interesse público ou desvio de finalidade na execução do registro de preços, inexistindo qualquer elemento concreto que justifique a manutenção do apontamento sob o prisma da seletividade ou da execução; que a matéria ainda encontra-se em tramitação nos autos próprios, com os devidos esclarecimentos prestados pelo Consórcio.

(Justificativas para o Item D.2 – ADESÕES A ATAS DE REGISTROS DE PREÇOS (CARONA): Destaca que o apontamento comporta necessária releitura técnica e jurídica, à luz do Sistema de Registro de Preços, especialmente em contexto de transição legislativa entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021, bem como dos princípios da legalidade, da boa-fé administrativa, da proporcionalidade e da segurança jurídica, tal como positivados nos artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB; que nos termos do art. 86 da Lei nº 14.133/2021, é expressamente admitida a adesão de órgãos ou entidades não participantes às atas de registro de preços, desde que observadas as condições estabelecidas no instrumento convocatório, os limites legais e os procedimentos administrativos pertinentes, e no caso concreto, as adesões realizadas no exercício examinado observaram os parâmetros legais então vigentes, não ocasionando prejuízo à execução das obrigações assumidas pelo Consórcio, tampouco comprometendo o atendimento das demandas dos entes consorciados;  que conforme dispõe o art. 20 da LINDB, a atuação do controle e da gestão pública deve considerar as consequências práticas da decisão administrativa, vedada a invalidação automática de condutas baseadas em interpretações jurídicas razoáveis, sobretudo quando ausente demonstração de prejuízo ao erário, e no  mesmo sentido, o art. 22 da LINDB impõe que, na interpretação das normas sobre gestão pública, sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais enfrentadas pelo gestor, especialmente em cenários de alteração normativa relevante e de consolidação jurisprudencial ainda em curso; que eventual divergência interpretativa quanto à extensão subjetiva das Atas de Registro de Preços, especialmente em contexto de transição normativa e consolidação jurisprudencial, não se confunde com descumprimento deliberado ou resistência consciente às orientações deste Tribunal; que a atuação administrativa do CONCEN esteve amparada em interpretação jurídica razoável, orientada pelo interesse público, pela busca de eficiência administrativa e pela lógica do federalismo cooperativo, inexistindo qualquer elemento que caracterize má-fé, desvio de finalidade ou desprezo institucional às decisões do controle externo; que a prática apontada não acarretou qualquer dano ao erário, não implicou sobrepreço, superfaturamento ou prejuízo à competitividade do certame, assim como não comprometeu a regular execução das atividades consorciadas, tendo sido preservada a plena disponibilidade das atas aos municípios integrantes do CONCEN; que diante do contexto, não se verifica irregularidade de conduta que autorize a conclusão de deliberada intenção em não dar atendimento ao entendimento desta C. Corte de Contas.

(Justificativas para o Item E.1 – QUADRO DE PESSOAL): Expõe que a divergência apontada decorreu de lapso material no cadastro das informações no sistema AUDESP, relativas aos cargos comissionados de Secretário Executivo e Assistente de Diretoria, que foram equivocadamente informados como cargos efetivos providos por concurso público; que não foi possível efetuar a correção diretamente no sistema e, diante disso, o Consórcio realizou abertura de chamado junto ao "Fale Conosco” deste Egrégio Tribunal, a fim de promover a devida retificação das informações, tratando-se de impropriedade de caráter formal, já identificada e em processo de saneamento (conforme demonstrado às fls. 23 do evento 46.1);

- Que o apontamento relativo ao fato de que os cargos em comissão corresponderiam a 50% do total de vagas preenchidas deve ser analisado à luz do contexto organizacional específico do CONCEN, sob pena de adoção de critério meramente aritmético, dissociado da realidade administrativa da entidade; que o Consórcio está completando 04 (quatro) anos de constituição formal, encontrando-se ainda em fase de estruturação administrativa e consolidação institucional, com um quadro funcional extremamente enxuto, composto por apenas 04 (quatro) servidores, número austero para o porte das atividades desenvolvidas e com a sua condição de ente público de cooperação intermunicipal; que nesse cenário, a aplicação isolada de percentuais abstratos acaba por gerar distorção interpretativa, pois qualquer cargo em comissão existente impacta de forma significativa o cálculo proporcional de vagas preenchidas, sem que isso, por si só, represente afronta aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública; que os cargos em comissão existentes destinam-se exclusivamente ao desempenho de atribuições estratégicas, de coordenação e de assessoramento direto à alta administração, não se confundindo com atividades técnicas, operacionais ou burocráticas permanentes; que não foram constatadas irregularidades dos cargos em comissão pela fiscalização, devendo a análise concentrar-se na natureza das atribuições, na necessidade administrativa, na razoabilidade da estrutura e na ausência de prejuízo ao erário, requisitos plenamente observados pelo Consórcio.

(Justificativas para o Item F.1.2 – LIVROS E REGISTROS): Expõe que o apontamento decorreu de um erro material no procedimento administrativo de numeração e publicação das portarias pela equipe do Consórcio, não havendo falar em violação aos princípios da publicidade, da transparência e da legalidade;  que o CONCEN já adotou medidas corretivas no controle, numeração e publicação das portarias, além da implementação de um novo sistema de consulta dos referidos atos administrativos, disponibilizado no site oficial do órgão (https://www.concen.sp.gov.br/paginas/portal/legislacao/consulta) buscando asseverar a plena observância dos princípios da publicidade, transparência e legalidade, conforme exigido pela legislação. Sobre - as divergências entre os valores da previsão atualizada de receitas constantes do Balanço Orçamentário (evento nº 14.12) e das Notas Explicativas (evento nº 14.18), bem como inconsistência entre tais informações e o Balancete da Receita encaminhado aos Municípios consorciados, além de divergência quanto ao valor do superávit orçamentário consignado na Ata da Assembleia Geral Ordinária -  apresenta os esclarecimentos da Contabilidade do CONCEN (Doc. 04 - págs. 2 e 3; e Doc. 03 - págs. 3 e 4) justificando que o valor de R$ 8.171.185,14, constante das Notas Explicativas como sendo “receita prevista após a atualização”, refere-se, na realidade, à Receita Programada Inicial, valor que consta corretamente tanto no Balanço Orçamentário quanto no Balancete da Receita, assim, o valor correto da Receita Programada Atualizada, conforme evidenciado no Balanço Orçamentário, é de R$8.455.335,06; que a inconsistência decorreu de falha material de descrição nas Notas Explicativas, bem como da ausência, no Balancete da Receita, da coluna específica de “Receita Programada Atualizada”, o que induziu à aparente divergência entre os demonstrativos. Trata-se, portanto, de impropriedade formal e informacional, sem qualquer impacto na execução orçamentária, na arrecadação efetiva ou no resultado do exercício; que já foram adotadas providências pela Contabilidade do CONCEN junto à empresa responsável pelo sistema informatizado de modernização financeira do Consórcio, para que os relatórios passem a evidenciar de forma clara e separada a Receita Programada Inicial e a Receita Programada Atualizada, eliminando a possibilidade de interpretações equivocadas em exercícios futuros; quanto a divergência relativa ao valor do superávit orçamentário consignado na Ata da Assembleia Geral Ordinária (evento nº 14.27), esclarece que, à época da apresentação das demonstrações à Assembleia, o sistema contábil encontrava-se em fase de implantação, não estando ainda integralmente consolidados todos os registros necessários à apuração final do resultado do exercício. Por essa razão, o valor apresentado à Assembleia (R$107.300,32) não refletiu o resultado definitivo, posteriormente apurado e corretamente evidenciado no Balanço Orçamentário qual seja, R$ 301.342,95, sendo que tal divergência não indica erro de execução ou de apuração do resultado, mas decorreu de limitação operacional transitória, superada com a consolidação do sistema contábil e a finalização dos lançamentos pela contabilidade, devidamente justificada.

(Justificativas para o Item G.1 – TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO):  Informa que o CONCEN realizou a reformulação do seu site oficial e Portal da Transparência, incluindo a página de Ouvidoria e página de Acesso à Informação junto às empresas responsáveis pela gestão do site e pelos sistemas informatizados de modernização administrativa do Consórcio  e referente a possibilidade de gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, abertos não proprietários, tais como planilhas e texto (csv, txt, json, xml), de modo a facilitar a análise das informações (receitas e despesas, no mínimo, o novo Portal da Transparência do CONCEN passou a possibilitar a gravação de relatórios em formatos eletrônicos e abertos (conforme demonstram as planilhas inseridas às fls. 30/31 do evento 46.1);  sobre a   informação do endereço e telefone desatualizados na página do e-SIC, demonstra que todas os informes de contato encontram-se devidamente atualizadas no rodapé do site oficial, na página da Ouvidoria e no Portal da Transparência, na página de Acesso à Informação (conforme fls. 32/33 do evento 46.1); que a divulgação dos Balancetes de Receita e Despesa dos exercícios anteriores (2023 e 2022), bem como, os Balancetes de Receita e Despesa do exercício corrente encontram-se disponibilizados,  no novo Portal da Transparência do CONCEN (conforme demonstram os quadros de fls. 33/34 do evento 46.1);  que os valores de repasses, transferências e recebidos pelo Consórcio, assim como, o registro das despesas, bem com as listas de prestadores de serviços e valores pagos, encontram-se disponíveis no novo Portal da Transparência, com atualização diária, conforme demonstram os quadros reproduzidos ás fls. 35/36 do evento 46.1;  que foi efetuada  a normatização de prazos de resposta, em conformidade com a nova página da Ouvidoria do CONCEN  (prazo para resposta de até 20  dias, prorrogável por 10 dias, mediante justificativa da qual será dada ciência ao requerente), conforme demonstrado às fls. 36 do evento 46.1;  que a página da Lei de Acesso à informação, no Portal da Transparência do CONCEN apresenta os dados estatísticos, relativos aos relatórios estatísticos de atendimentos realizados pelo serviço de Ouvidoria/SIC presencial e eletrônico contendo o número de atendimentos e prazo médio de atendimento dos pedidos (conforme demonstrado às fls. 37 do evento 46.1);  que a disponibilização, em local de fácil acesso, das respostas às perguntas mais frequentes da sociedade, também, apresenta-se  disponibilizada na página da Lei de Acesso à informação, no Portal da Transparência do CONCEN; conforme exposto às fls. 38 do evento 46.1; e, por fim,  que a  divulgação do orçamento em meio eletrônico de acesso ao público, os orçamentos de todos os exercícios encontram-se disponibilizados no novo Portal de Transparência do CONCEN (conforme fls. 39 do evento 46.1).

(Justificativas para o Item G.3 – ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP): Reitera, de uma forma geral, as alegações apresentadas para todos os tópicos anotados no Relatório da Fiscalização.   

Garantido o direito de vista dos autos ao d. MPC, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato nº 006/2014 – PGC, publicado no DOE de 08/02/2014 (conforme evento 49.1).

As contas do CONCEN dos últimos exercícios apresentaram os seguintes julgamentos:

- 2021 (TC – 18471/989/21) – arquivamento sem resolução de mérito, publicado no DOE de 08/02/2023, com trânsito em julgado em 06/03/2023 (consórcio constituído em 2021 sem movimentação contábil e financeira no citado exercício);

- 2022 (TC – 18472/989/22) – regulares com ressalva – publicada no DOE de 07/12/2023, com trânsito em julgado em 05/02/2024;

- 2023 (TC – 2807/989/23) – regulares com ressalva – publicada no DOE de 30/06/2025, com trânsito em julgado em 22/07/205.

É o relatório.

DECISÃO

Preliminarmente esclareço que o Órgão e o responsável (o Consórcio de Municípios da Região Central - CONCEN e o Sr. Luiz Antonio Noli – Presidente do CONCEN), foram devidamente notificados nos termos do artigo 29 da Lei Complementar n° 709/93, com publicação no DOE de 17/09/2025 (evento 25.1), procedimento que pode ser considerado regular nos termos do artigo 90 da mesma norma legal.

Há considerar, também, que ao assinar o Ofício UR-13 n° 197/2025, inserido no evento 17.1, o interessado se deu por notificado para acompanhar todos os atos da tramitação processual exercendo o direito de defesa, com interposição dos recursos cabíveis, bem como, o que mais for de interesse.

No mérito, a análise dos autos revela que as contas do exercício de 2024, do Consórcio de Municípios da Região Central - CONCEN, reúnem condições para receber julgamento pela regularidade.

Com efeito, não houve críticas à Origem e Constituição do Consórcio;  as atividades desenvolvidas no exercício coadunam-se com os objetivos legais do CONCEN; não houve apontamentos relativos ao Item A.1.3 -  Composição e Remuneração dos Dirigentes e dos Conselheiros; o CONCEN  não possui dívidas a título de  precatórios judiciais e não houve requisitórios de baixa monta no exercício (conforme Item B.2.1 do evento 17.37); os encargos sociais  do exercício foram recolhidos regularmente, bem como, foi efetuada  a regularização e quitação de recolhimentos relativos aos exercícios anteriores de 2022 e 2023; a ordem cronológica de pagamentos foi atendida; não houve ato de renúncia de receita (demonstrando observância do disposto no artigo 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF); não foram detectadas despesas irregulares ou desprovidas de interesse público, e  não foram constatados desvios ou malversação do erário; não foram, constatadas irregularidades de instrução formal das contratações; não houve contratação de pessoal por tempo determinado no período em exame; os membros da Assembleia Geral e dos   Conselhos de Administração e Fiscal, não são remunerados em conformidade com o Estatuto, havendo remuneração apenas para os funcionários  lotados na Secretaria Executiva;  e as declarações de bens dos dirigentes foram apresentadas nos termos da Lei n° 8.429/92 (alterada pela Lei n° 14.230/21).

Pertinente ao cenário econômico/financeiro, o Consórcio obteve um superávit orçamentário de R$ 301.342,95 (equivalente a 11,75% da receita corrente).

Os resultados Financeiro, Econômico e Patrimonial foram positivos (respectivamente R$ 513.819,26, R$ 603.593,73 e R$ 4;113.629,22).

Acerca das inconsistências verificadas nos registros da previsão das receitas de repasses de rateio e de programas firmados no exercício, constantes do Balanço Orçamentário em comparação ao constante nos contratos e no Relatório de Atividades do exercício, remeto a apontamento ao campo das ressalvas, ante as justificativas  apresentadas consubstanciando, em síntese, que a previsão inicial das receitas foi elaborada com base no custo global estimado para a execução das atividades consorciadas durante todo o exercício, considerando, para fins de planejamento orçamentário, a participação potencial de todos os Municípios integrantes, conforme autorizado pelo Protocolo de Intenções e pela legislação de regência; que a diferença entre a previsão orçamentária inicial e a efetiva formalização contratual não decorre de erro contábil, ausência de controle ou de fidedignidade dos demonstrativos, mas sim da própria natureza estimativa do orçamento público, consagrado na Lei nº 4.320/64; que ao longo do exercício, verificou-se que alguns municípios formalizaram contratos de rateio ou de programa apenas no decorrer do exercício, enquanto outros entes, embora integrantes do Consórcio, não chegaram a firmar os instrumentos contratuais, a exemplo do Município de Tabapuã sendo que todas essas circunstâncias impactaram diretamente os valores efetivamente exigíveis e arrecadados, refletindo-se nos registros de valores pendentes ao final do período; que não houve superestimativa artificial de receitas com impacto negativo na execução orçamentária e as despesas do Consórcio foram executadas de forma compatível com as receitas efetivamente formalizadas e arrecadadas, não se verificando desequilíbrio financeiro, assunção de despesas sem cobertura ou prejuízo à gestão fiscal do Consórcio; que o CONCEN adotará medidas administrativas e contábeis para eliminar qualquer possibilidade de confusão entre receitas de exercícios distintos, mediante a adequada segregação contábil e a correta inscrição, quando cabível, dos créditos constituídos em exercícios anteriores na Dívida Ativa, em estrita observância às normas de contabilidade pública e às orientações deste Egrégio Tribunal. 

As demais questões suscitadas no tópico foram afastadas pelos outros esclarecimentos apresentados (e reproduzidos no relatório desta sentença). 

No que tange aos apontamentos relativos ao Item B.1.2 – Dívida Ativa (Apesar da inexistência de créditos inscritos em Dívida Ativa, ao final do exercício de 2024, havia consorciados inadimplentes com os repasses financeiros obrigatórios previstos em contrato de rateio). Relevo a impropriedade anotada ante as justificativas apresentadas (e reproduzidas no relatório desta sentença) em suma,  no teor, de que:  a) os valores correspondentes às obrigações inadimplidas encontram-se devidamente apurados, registrados e evidenciados nos demonstrativos contábeis do Consórcio, notadamente nos balanços do exercício de 2024, inexistindo qualquer omissão de informação, ocultação de passivo ou prejuízo à fidedignidade das demonstrações contábeis apresentadas a esta Corte; b) que não houve prejuízo ao erário, tampouco comprometimento da transparência, da gestão fiscal ou do controle externo, uma vez que os créditos eram líquidos e certos, plenamente identificáveis, acompanhados e passíveis de cobrança administrativa, sendo integralmente quitados no presente exercício de 2025; c) que os procedimentos contábeis e administrativos do Consórcio foram devidamente revisados e ajustados, com a adoção de rotinas específicas para a inscrição tempestiva de créditos em dívida ativa, sempre que configurada inadimplência ao final do exercício, em estrita observância ao art. 39 da Lei Federal nº 4.320/1964, às normas do MCASP e às orientações deste Tribunal, garantindo-se, o integral saneamento da falha apontada.

Tenho por descaracterizada a desconformidade anotada relativa  ao Município de Tabapuã, ante os esclarecimentos apresentados,  consubstanciando que o CONCEN  adotou providências administrativas contínuas e documentadas ao longo de todo o exercício de 2024, com vistas à regularização da situação do ente consorciado, sem que houvesse qualquer manifestação ou resposta formal do Município de Tabapuã; que o exercício de 2024 foi marcado por instabilidades excepcionais decorrentes do período eleitoral, com o encerramento de gestão em diversos municípios, mudanças administrativas e de equipes técnicas municipais, que prejudicaram  a adoção de providências regularizadoras; que no exercício de 2025, com a normalização do cenário administrativo, as ações de cobrança foram retomadas e intensificadas pelo Consórcio, culminando na deliberação da Assembleia Geral realizada em 14 de julho de 2025, que aprovou a suspensão do Município de Tabapuã, assim como de outros entes que se encontravam inadimplentes ou sem contrato de rateio formalizado, assim, esgotadas as tentativas de regularização administrativa, o Município de Tabapuã foi formalmente suspenso do Consórcio, conforme ofício nº 044/2025 – CONCEN (Doc. 02),  e após o período de suspensão, persistindo a ausência de regularização, o município foi devidamente excluído do quadro de consorciados, em conformidade com as disposições estatutárias e deliberação da Assembleia Geral. 

Quanto ao Item D.1 – Seletividade/Execução Contratual.  A licitação, da Ata de Registro de Preços, a respectiva a execução contratual e as   Representações relacionadas, já estão tendo tratamento em específicos nesta Casa (TC-8323/989/25-1; TC-14280/989/24-5 e TC-15861/989/24-2) e. s.m.j., não tem influência direta na apreciação das contas ora em exame. 

Concernente ao Item D.2 – Adesões a Atas de Registros de Preços (CARONA). Conforme destacado anteriormente nas contas da entidade do exercício de 2023 (tratados no TC – 2807/989/23):

“E quanto às adesões à futura Ata, a posição desta Corte é sólida no sentido de proibir a adesão à ARP de órgão não participante das respectivas licitações, considerando essa uma forma irregular de “carona”. A situação fere a Súmula TCESP nº 33, que dispõe: “No sistema de registro de preços, é vedada a adesão à ata por órgão ou entidade que não participou da licitação (“carona”), excetuadas as hipóteses admitidas em lei federal.” No citado julgamento esta Casa entendeu que na esteira de reiterados precedentes específicos sobre a matéria, licitações regidas pela Lei n° 10.520/02 não comportam a figura do “carona”, sendo que a incongruência deve ser afastada com a exclusão das disposições editalícias que contenham previsões nesse sentido.

Entendeu, ainda, que sequer o sugerido pelo CONCEN de vedar a adesão à ata apenas a órgão ou entidade jurisdicionados deste Tribunal de Contas do Estado de São Paulo seria capaz de elidir o contrassenso, notando-se a possível intenção de estender os efeitos da Ata para além das fronteiras do Estado de São Paulo.

A defesa do Consórcio nos presentes autos caminhou no mesmo sentido. Alegou que a Súmula nº 33 desta E. Corte de Contas traz em seu conteúdo vedação da adesão à ata por órgão ou ente que não tenha participado da licitação e não da autorização para que se realize a adesão.

Discorreu que o Consórcio não aderiu a qualquer ata, mas tão somente autorizou a adesão de entes federativos de outros Estados da Federação a atas que formalizou, não havendo municípios jurisdicionados deste E. Tribunal de Contas, evidenciando a ausência da irregularidade apontada.

Ainda, combateu que desconhece impedimentos relacionados aos entes aderentes quanto ao interesse no registro de preços promovido, não havendo impropriedade a ser anotada nesse contexto.

Argumentos esses também a se refutar nesta oportunidade.

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E é certo que irregularidades em licitações e em contratações diretas podem contribuir para o comprometimento de contas anuais.

Contudo, no caso vertente penso que é possível conceder nova oportunidade de emenda à origem, remetendo os desacertos ao campo das determinações. Assim o faço de forma excepcional visto se tratar do 2º ano de atividades do CONCEN, constituído em 2021.

Sem embargo, emito severo alerta ao órgão fiscalizado para que observe as decisões emanadas desta Corte tão logo conhecidas, evitando reincidir nas mesmas falhas em próximos certames da espécie sob pena de comprometimento de seus futuros demonstrativos.”

Ante o exposto, e considerando   que o assunto comporta ajuste interno, típico do processo de consolidação de um consórcio público novo, que teve apreciação de apenas duas contas anuais anteriormente, limito-me a reiterar a recomendação para que o CONCEN evite reincidir em falha de mesma natureza em certame vindouro, sob pena de rejeição de seus futuros demonstrativos.

Os desacertos verificados no Item E.1 – Quadro de Pessoal merecem ser afastados ante as alegações apresentados, em suma, no teor de que o Consórcio está completando 04 (quatro) anos de constituição formal, encontrando-se ainda em fase de estruturação administrativa e consolidação institucional, com um quadro funcional extremamente enxuto, composto por apenas 04 (quatro) servidores, número austero para o porte das atividades desenvolvidas e com a sua condição de ente público de cooperação intermunicipal.

Referente ao Item G.1 – Transparência na Gestão do Consórcio. Considero procedentes a defesa e as medidas regularizadoras anunciadas, Não obstante determino que a Fiscalização observe, em futuras inspeções, a adoção e adequação das medidas anunciadas em sede de defesa no sentido de ajuste das falhas.

Os demais apontamentos (relativos aos Itens Livros e Registros e Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações/Determinações) foram eliminados ante alegações e providências anunciadas (conforme as justificativas reproduzidas no relatório desta sentença).

Ante o exposto, considerando os dados constantes do relatório da Fiscalização, e nos termos do que dispõe a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES com ressalvas as contas anuais do exercício de 2024 do Consórcio de Municípios da Região Central - CONCEN, conforme artigo 33, inciso II, da Lei Complementar nº 709/93.

Determino ao responsável que atente às recomendações e ressalvas exaradas no corpo deste decisório.

Alerto que a reincidência no descumprimento de determinação desta Corte poderá ensejar a reprovação de futuras contas e imposição de sanção pecuniária ao responsável nos termos do § 1º, do artigo 33, c.c. o inciso VI do artigo 104, ambos da Lei Orgânica desta Corte.

Quito o responsável, o Sr. Luiz Antonio Noli – Presidente do, Presidente do CONCEN (responsável no período de 01/01/2024 a 21/04/2024), nos termos artigo 35 da Lei Complementar nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado;

Ao final, ao Arquivo.

RLP