TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Concorrência. Serviços de publicidade. Contrato e termos aditivos. Formação do orçamento estimativo. Acréscimo quantitativo. Falhas no PNCP. Regularidade com ressalvas e recomendações.

RELATÓRIO 

Em exame nesta oportunidade a Concorrência nº 01/2024 e o decorrente Contrato nº 61/2024, tratados no TC-001233.989.25-0, bem como os quatro termos aditivos dele decorrentes, tratados, respectivamente nos processados TC TC-007947.989.25-7, 016259.989.25-9, -021193.989.25-8, e TC-021200.989.25-9. 

O ajuste foi celebrado entre o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS e a empresa CIN Comunicação Integrada Ltda., tendo por objeto a prestação de serviços de publicidade destinados à Autarquia. 

O acompanhamento da execução do Contrato nº 61/2024 tramita em nos autos do TC-001462.989.25-2, ainda em fase de instrução.

Os processados foram redistribuídos a este Relator em função das novas atribuições trazidas pela Resolução n. 12/2025.

1. TC-001233.989.25-0 – Concorrência nº 01/2024 e Contrato nº 61/2024 

O Contrato nº 61/2024 foi celebrado em 10/10/2024, pelo valor de R$ 6.138.472,74, com vigência prevista de 16/10/2024 a 16/10/2025, decorrente da Concorrência nº 01/2024, processada no âmbito do Processo Administrativo nº 1.356/2024.

A licitação foi realizada nos termos da Lei Federal nº 12.232/2010, com adoção do critério de julgamento de técnica e preço e do modo de disputa fechado.

A adjudicação e a homologação ocorreram em 02/10/2024. Não houve impugnações ao edital ou recursos administrativos, tampouco representação ou pedido de exame prévio de edital perante este Tribunal.

A instrução da matéria, a cargo da 9ª Diretoria de Fiscalização (evento n. 33.5) registrou, inicialmente, que a Origem declarou não ter elaborado Plano de Contratações Anual.

No mais, trouxe os seguintes apontamentos de impropriedades:

a) Ausência de detalhamento dos quantitativos e custos unitários que compõem os preços utilizados no orçamento estimativo, em afronta ao inciso IV do art. 18, c.c. §1º do art. 23 da Lei Federal nº 14.133/2021 - . A pesquisa realizada limitou-se a indicar percentuais de descontos e honorários e a Tabela Referencial de Custos Internos do Sindicato das Agências de Propaganda do Estado de São Paulo. A memória de cálculo apresentada posteriormente tomou como referência o valor do Contrato nº 36/2019, celebrado anteriormente entre o SAESA e a mesma empresa, reajustado pelo IGP-M. 

b) Ausência de cláusulas essenciais no contrato, em descumprimento dos incisos VI, XI e XVII do art. 92 da Lei nº 14.133/2021 - ausência de cláusulas relativas à periodicidade das medições, ao prazo para resposta a pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro e à obrigação da contratada de cumprir as exigências legais de reserva de cargos para pessoas com deficiência, reabilitados da Previdência Social e aprendizes. 

Notificados os interessados e responsáveis (evento n. 61.1), o SAESA apresentou justificativas no evento 78.1.

Em suas razões, a Origem sustentou que a contratação se submete primordialmente à Lei nº 12.232/2010, aplicando-se a Lei nº 14.133/2021 de forma complementar. Argumentou que, pelas peculiaridades dos serviços publicitários, não seria possível predeterminar com exatidão todas as ações, quantidades e despesas que surgiriam durante a execução, sendo a remuneração formada por valores de veículos de comunicação, fornecedores especializados e custos internos e honorários da agência, estes referenciados pela Tabela SINAPRO-SP. 

Quanto às cláusulas contratuais ausentes, informou que as omissões foram supridas pelo Termo Aditivo de Alteração objeto do TC-007947.989.25-7. 

A contratada, por seu turno, encarta razões no evento n. 94.1. sustenta que a natureza dos serviços publicitários inviabiliza a prévia definição exata de quantitativos e custos unitários, por dependerem das demandas formuladas pela Administração durante a execução. Defendeu, ainda, o caráter meramente referencial da Tabela SINAPRO-SP, destacando a aplicação de desconto de 61%, e afirmou que o acréscimo contratual decorreu do aumento das demandas institucionais, sem reajuste de preços ou alteração dos parâmetros originalmente pactuados. Ao final, requereu o afastamento dos apontamentos quanto à sua atuação.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas.

2. TC-007947.989.25-7 – 1º Termo Aditivo de Alteração nº 22/2025 

O Termo Aditivo de Alteração nº 22/2025 foi firmado em 11/04/2025, e teve como objetivo modificar as Cláusulas Décima Sexta, Trigésima Quinta e Trigésima Sexta do ajuste. O instrumento não trouxe repercussão financeira.

A alteração foi promovida em razão das falhas identificadas na instrução do contrato originário, passando o instrumento a prever que as medições seriam realizadas mensalmente, levando-se em consideração as campanhas executadas no período; a obrigação de cumprimento das exigências de reserva de cargos previstas em lei para pessoas com deficiência, reabilitados da Previdência Social e aprendizes; e prazo para resposta aos pedidos de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro. 

A Fiscalização, no evento n. 12.3,  consignou que as alterações foram devidamente justificadas e autorizadas e que houve publicação tempestiva do aditamento no PNCP, além de divulgação complementar no sítio eletrônico oficial. Assim, não apontou irregularidades no ajuste.

Notificados os interessados, com publicação no DOE em 01/12/2025, a Origem apresentou justificativas no evento 50.1, reiterando, quanto a esse aditamento, que o instrumento teve justamente por finalidade sanar as omissões detectadas no contrato originário. 

Após nova tramitação, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas, que os devolveu no evento 73.1, seguindo conclusos para sentença. 

3. TC-016259.989.25-9 – 2º Termo Aditivo de Acréscimo nº 46/2025 

O TC-016259.989.25-9 examina o Termo Aditivo do nº 46/2025, firmado em 25/08/2025, pelo qual foram acrescidos R$ 1.198.210,70, correspondentes a 19,52% do valor inicial do Contrato nº 61/2024, elevando o valor de R$ 6.138.472,74 para R$ 7.336.683,44, sem alteração da vigência então prevista até 16/10/2025. 

A conclusão da Fiscalização, constante do evento 18.2, foi a seguinte: 

Isto posto, entendemos que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometem o termo aditivo examinado. 

a) NÃO houve a publicação do presente aditamento no Portal Nacional de Contratações Públicas dentro do prazo legal, nos termos do art. 94 da Lei nº 14.133/2021; 

b) Termo Aditivo de Acréscimo não vinculado ao Edital; 

c) “Tabela Referencial de Custos Internos do Sindicato das Agências de Propaganda do Estado de São Paulo” para o biênio 2025-2026 apresenta variação de custos sobre a tabela anterior (2023-2026) inferior ao percentual acrescido ao contrato; 

d) Orçamento do contrato inicial pode ter sido subestimado para atender planejamento de ações mensais. 

Ressaltamos, ainda, que as ocorrências apontadas pela Fiscalização no exame da licitação e do contrato comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo Aditivo em epígrafe. 

Notificados os interessados, com publicação no DOE em 01/12/2025, o SAESA apresentou justificativas no evento 47.1, acompanhadas de parecer jurídico, documentação relativa ao empenho e à sua posterior anulação e manifestação da área de Comunicação. 

A Origem sustentou que o aditivo não se destinou a reajustar os preços contratados, mas a acrescer recursos para atender ao incremento das demandas de comunicação no período residual do contrato. 

Explicou que a Ordem de Execução de Serviço nº 001/2025 contemplara o planejamento estratégico para o primeiro semestre daquele exercício, tornando necessária nova programação para o período entre julho e outubro de 2025. Segundo a defesa, esse novo planejamento indicou campanhas e ações cujos custos não poderiam ser suportados pelo saldo contratual disponível, motivando a celebração do aditivo, após exame da Procuradoria Geral do Município. 

Sustentou, ainda, que a Tabela SINAPRO constitui mero referencial dos custos internos das agências de publicidade, e não índice de reajuste, sendo o IGP-M o parâmetro contratualmente estabelecido para essa finalidade. O acréscimo teria decorrido do aumento quantitativo e qualitativo das demandas institucionais de comunicação, abrangendo campanhas referentes a saneamento, consumo consciente, controle de perdas, abastecimento e divulgação de informações institucionais. 

Em relação à possível subestimação do orçamento original, alegou que a contratação se baseou nas estimativas históricas e necessidades conhecidas à época, tendo posteriormente surgido novas demandas institucionais e emergenciais próprias da dinâmica dos serviços publicitários. 

A defesa informou, ainda, que o acréscimo teve aplicação apenas no período residual da vigência original, não tendo sido incorporado à prorrogação posterior. Registrou que houve anulação do saldo do empenho nº 424/2025 em 04/12/2025 e devolução da caução complementar, sendo a prorrogação celebrada pelo valor originário de R$ 6.138.472,74. 

Quanto à publicação intempestiva no PNCP, reconheceu a ocorrência, mas sustentou seu caráter formal e a inexistência de prejuízo, diante da divulgação no sítio eletrônico oficial. 

Após nova tramitação, os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas, que os devolveu no evento 70.1, seguindo conclusos para sentença. 

4. TC-021193.989.25-8 – 3º Termo Aditivo de Prorrogação nº 54/2025 

O TC-021193.989.25-8 trata do Termo Aditivo de Prorrogação nº 54/2025, firmado em 10/10/2025, mediante o qual a vigência do Contrato nº 61/2024 foi prorrogada por mais 12 meses, a partir de 16/10/2025, passando seu termo final para 16/10/2026. 

Para o novo período foi estabelecido o valor de R$ 6.138.472,74, correspondente ao valor originário da contratação, sem incorporação do acréscimo promovido pelo termo anterior. 

A Fiscalização, em sua instrução (evento n. 9.1), trouxe as seguintes conclusões:

Informamos que o final da vigência contratual está previsto para 16/10/2026. 

Isto posto, entendemos que o apontamento de irregularidade abaixo listado não compromete o termo aditivo examinado, podendo ser objeto de recomendação. 

a) Publicação do termo na área relativa a Editais ao invés da área específica de Contratos no PNCP. 

Ressaltamos, ainda, que as ocorrências apontadas pela fiscalização no exame da licitação e do contrato comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo Aditivo em exame. 

A Autarquia (evento n. 25) sustentou que o 3º Termo Aditivo não apresentava vício próprio capaz de comprometer sua regularidade, destacando que a impropriedade relativa à publicação em seção inadequada do PNCP foi posteriormente corrigida. Acrescentou que eventual repercussão sobre o ajuste decorreria apenas do princípio da acessoriedade, diante das ocorrências ainda pendentes de julgamento no processo principal, e requereu sua regularidade, com eventual recomendação.

A Contratada (evento n. 47), por sua vez, ressaltou que a publicação ocorreu tempestivamente, tendo a falha se limitado à classificação do ato em seção inadequada do PNCP, posteriormente retificada pelo SAESA. Alegou, ainda, não possuir acesso ou ingerência sobre o cadastramento das informações na plataforma, atribuição que compete ao órgão contratante.

Os autos foram remetidos ao Ministério Público de Contas, que obteve vistas, nos termos regimentais (evento n. 56).

5. TC-021200.989.25-9 – 4º Termo Aditivo de Alteração nº 58/2025 

O instrumento teve por finalidade alterar a Cláusula Quarta do Termo Aditivo de Prorrogação nº 54/2025, para fazer constar o Endosso nº 0000001, relativo à garantia contratual, com vigência das 24 horas de 06/01/2026 às 24 horas de 05/01/2027., sem repercussão financeira.

A equipe técnica de instrução trouxe os seguintes apontamentos no evento n. 9.1. 

Informamos que o final da vigência contratual está previsto para 16/10/2026. 

Isto posto, entendemos que o apontamento de irregularidade abaixo listado não compromete o termo aditivo examinado, podendo ser objeto de recomendação. 

a) Publicação do termo na área relativa a Editais ao invés da área específica de Contratos no PNCP. 

Ressaltamos, ainda, que as ocorrências apontadas pela fiscalização no exame da licitação e do contrato comprometem, pelo princípio da acessoriedade, o Termo Aditivo em exame. 

Após regular notificação, foram apresentadas justificativas nos eventos 25 e 47.  

Os autos foram encaminhados ao Ministério Público de Contas (evento n. 56).

É o relatório. 

DECIDO. 

Examinam-se nesta oportunidade a Concorrência nº 01/2024 e o Contrato nº 61/2024, tratados no TC-001233.989.25-0, bem como seus quatro termos aditivos, objeto dos TCs-007947.989.25-7, 016259.989.25-9, 021193.989.25-8 e 021200.989.25-9, celebrados entre o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS e CIN Comunicação Integrada Ltda., para a prestação de serviços de publicidade por intermédio de agência de propaganda.

O contrato foi firmado pelo valor de R$ 6.138.472,74, com vigência inicial de 16/10/2024 a 16/10/2025, posteriormente prorrogada até 16/10/2026. Os aditivos promoveram alterações contratuais, acréscimo de R$ 1.198.210,70 e prorrogação da vigência, além de ajustes sem repercussão financeira.

O acompanhamento da execução tramita no TC-001462.989.25-2, ainda em fase de instrução, a ser apreciado em oportunidade própria.

A matéria em exame comporta julgamento pela regularidade, com ressalvas.

A instrução não revelou falhas capazes de comprometer o certame, tendo os apontamentos se concentrado na formação do orçamento estimativo e em omissões do instrumento contratual.

Quanto à formação do orçamento estimativo, embora não tenha sido apresentado detalhamento suficiente dos quantitativos e custos unitários, a impropriedade deve ser examinada à luz das peculiaridades próprias das contratações de serviços publicitários.

A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que, nas contratações regidas pela Lei nº 12.232/2010, a natureza criativa e dinâmica do objeto dificulta a prévia definição exata das ações, peças, mídias e respectivos custos, que dependem das necessidades concretamente identificadas ao longo da execução. Nesse contexto, a ausência de orçamento detalhado segundo os moldes aplicáveis a serviços padronizados não conduz, por si só, à irregularidade da contratação.

Isso não afasta o dever de adequado planejamento e de demonstração dos parâmetros utilizados para a formação do valor estimado. No caso, contudo, as peculiaridades do mercado publicitário, a utilização da Tabela Referencial do SINAPRO-SP como parâmetro, os descontos incidentes sobre seus valores e a inexistência de elementos indicativos de sobrepreço, restrição à competitividade ou prejuízo ao erário permitem relevar a falha, sem prejuízo de ressalva e recomendação para o aprimoramento das futuras estimativas.

As omissões contratuais apontadas na instrução foram posteriormente supridas pelo 1º Termo Aditivo, tratado no TC-007947.989.25-7, não se mostrando suficientes para comprometer o ajuste.

Em relação ao 2º Termo Aditivo, objeto do TC-016259.989.25-9, o acréscimo de 19,52% foi justificado pelo aumento das demandas institucionais e permaneceu dentro do limite legal. Embora não tenha sido adequadamente demonstrada a composição do montante acrescido, não há elementos que indiquem reajuste disfarçado, sobrepreço ou incorporação permanente do acréscimo ao contrato, circunstância reforçada pelo fato de a prorrogação subsequente ter retomado o valor originário do ajuste.

As demais falhas, alço-as ao campo das recomendações.

A matéria comporta, assim, desfecho favorável.

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, a Concorrência nº 01/2024 e o Contrato nº 61/2024, examinados no TC-001233.989.25-0, bem como o 1º Termo Aditivo de Alteração nº 22/2025, o 2º Termo Aditivo de Acréscimo nº 46/2025, o 3º Termo Aditivo de Prorrogação nº 54/2025 e o 4º Termo Aditivo de Alteração nº 58/2025, correspondentes, respectivamente, aos TCs-007947.989.25-7, 016259.989.25-9, 021193.989.25-8 e 021200.989.25-9, todos celebrados entre o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS e CIN Comunicação Integrada Ltda.

Deve o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS se atentar às ressalvas e recomendações feitas no corpo deste decisório.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página desta Corte na internet.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.  

EXTRATO: 

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES, COM RESSALVAS, a Concorrência nº 01/2024 e o Contrato nº 61/2024, examinados no TC-001233.989.25-0, bem como o 1º Termo Aditivo de Alteração nº 22/2025, o 2º Termo Aditivo de Acréscimo nº 46/2025, o 3º Termo Aditivo de Prorrogação nº 54/2025 e o 4º Termo Aditivo de Alteração nº 58/2025, correspondentes, respectivamente, aos TCs-007947.989.25-7, 016259.989.25-9, 021193.989.25-8 e 021200.989.25-9, todos celebrados entre o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS e CIN Comunicação Integrada Ltda.

Deve o Sistema de Água, Esgoto e Saneamento Ambiental de São Caetano do Sul – SAESA-SCS se atentar às ressalvas e recomendações feitas no corpo deste decisório.

Excetuo os atos eventualmente pendentes de apreciação por esta Corte.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e os demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, na página desta Corte na internet.

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Publique-se.