TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Contrato de gestão. 12º e 13º Termos Aditivos. Prorrogação de vigência. Novos repasses. Continuidade de serviços de saúde. Deficiência de planejamento. Insuficiência no detalhamento da composição dos custos. Irregularidade.

RELATÓRIO

Tratam os autos do 12º e do 13º Termos Aditivos ao Contrato de Gestão nº 2.984/2019, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Arujá e o Instituto de Atenção à Saúde e Educação – IASE, examinados, respectivamente, nos TC-001322.989.24-5 e TC-010380.989.24-4, tendo o ajuste originário por objeto a operacionalização da gestão e execução das atividades e serviços de saúde no Centro de Especialidades Médicas – CS II.

O Contrato de Gestão nº 2.984/2019 decorreu da Chamada Pública nº 004/2018 e foi celebrado em 12/02/2019, pelo valor inicial de R$ 7.083.134,28, com vigência prevista de 12 meses.

A Chamada Pública nº 004/2018 e o Contrato de Gestão nº 2.984/2019, examinados no TC-023961.989.20-9, bem como os 1º ao 8º Termos Aditivos — TCs 024334.989.20-9, 024335.989.20-8, 024336.989.20-7, 024337.989.20-6, 027217.989.20-1, 012270.989.21-3, 020863.989.21-6 e 022821.989.21-7 — foram julgados irregulares. Em sede de recursos ordinários, nos TCs-018204.989.22-2 e 018344.989.22-3, o Tribunal Pleno deu provimento parcial aos apelos para que os 1º, 2º, 3º e 5º Termos Aditivos fossem apenas conhecidos, mantido o juízo de irregularidade quanto ao ajuste principal e aos demais aditamentos.

Os 9º, 10º e 11º Termos Aditivos, tratados, respectivamente, nos TCs-005818.989.22-0, 020929.989.22-6 e 020033.989.23-7, também foram julgados irregulares, decisões mantidas em grau recursal nos TCs-009331.989.23-6 e 009382.989.23-4, TCs-001670.989.24-3 e 001814.989.24-0 e TCs-015282.989.24-3 e 015574.989.24-0.

É nesse contexto que se inserem os 12º e 13º Termos Aditivos ora submetidos a exame.

1. TC-001322.989.24-5 – 12º Termo Aditivo

O 12º Termo Aditivo, celebrado em 28/12/2023, teve por finalidade prorrogar o Contrato de Gestão nº 2.984/2019 por até 3 meses, ou até a conclusão do Chamamento Público em andamento, o que ocorresse primeiro, com repasses de custeio no valor total de R$ 2.604.093,00, correspondentes a parcelas mensais de R$ 868.031,00.

O instrumento também inseriu na cláusula oitava do contrato previsão relativa à assistência financeira complementar da União destinada ao cumprimento do piso salarial nacional de enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem e parteiras.

A Administração justificou a prorrogação pela necessidade de assegurar a continuidade dos serviços enquanto se encontrava em andamento a Chamada Pública nº 003/2023. Reconheceu que o ajuste originário havia sido definitivamente julgado irregular, mas sustentou que a continuidade temporária da avença constituía a única alternativa para evitar a interrupção das atividades desenvolvidas no Centro de Especialidades Médicas.

A 1ª Diretoria de Fiscalização, no evento 18.1, trouxe os seguintes apontamentos:

Primeiramente, destacamos que o chamamento público nº 003/2023 mencionado nas justificativas (Evento 1.3, fl. 1) para realização de novo contrato para operacionalização da gestão e execução, pela contratada, das atividades e serviços de saúde no Centro de Especialidades Médicas e na UBS Central foi concluído e seu resultado publicado no Diário Oficial do Município em 07/03/2024 (Anexo 4), sendo celebrado o Contrato de Gestão nº 3.737-2024 (anexo 3) com a Organização Social Instituto Alpha de Medicina para Saúde, datado de 01/04/2024.

Isto posto, entendemos que os apontamentos, abaixo listados, comprometem o Termo de Aditamento nº 12 juntado ao Evento 1.7:

a) Julgamento deste Tribunal que considerou irregular o Contrato de Gestão inicial (decisão transitada em julgado em 31/01/2023). Em virtude do caráter acessório do Termo de Aditamento analisado nesta oportunidade, propomos pela irregularidade da matéria em exame.

b) Ausência da demonstração de composição dos custos unitários, em descumprimento à jurisprudência deste Tribunal.

c) As justificativas utilizadas para a prorrogação contratual não restaram devidamente comprovadas (o novo edital foi datado de 27/11/2023, cerca de apenas um mês antes do término do contrato vigente; o julgamento irregular do Contrato de Gestão inicial transitou em julgado quase 10 meses antes da data do novo edital elaborado, tempo este suficiente para que a municipalidade promovesse nova contratação).

Aberto o contraditório, a Prefeitura Municipal de Arujá, no evento 48.1, sustentou que o aditamento foi instruído com justificativas técnicas e econômicas, parecer jurídico, nota de empenho, instrumento formalizado e publicação oficial. Defendeu que a manutenção temporária do ajuste era indispensável diante da essencialidade dos serviços e que a prorrogação se mostrava vantajosa à Administração.

Quanto à formação dos preços, afirmou que a proposta do IASE continha discriminação das despesas com pessoal, materiais, serviços, locações, sistemas, despesas operacionais e serviços de gestão, e que a pesquisa realizada pela Secretaria Municipal de Saúde demonstrava a economicidade do valor praticado. A proposta do IASE indicava valor mensal de R$ 868.031,00, inferior, entre outras, à cotação apresentada pela Santa Casa de São Bernardo do Campo, de R$ 922.785,21.

Sustentou, ainda, que eventual insuficiência de detalhamento dos custos não teria gravidade suficiente para comprometer o termo, invocando precedentes desta Corte nos quais deficiência semelhante foi remetida ao campo das recomendações.

A Organização Social apresentou justificativas no evento 46.1, também defendendo a regularidade do ajuste.

Os autos tramitaram pelo d. Ministério Público de Contas, que pugnou pela irregularidade de ambos os aditivos.

2. TC-010380.989.24-4 – 13º Termo Aditivo

O 13º Termo Aditivo, assinado em 04/04/2024, prorrogou novamente o Contrato de Gestão nº 2.984/2019 por 30 dias, com efeitos retroativos a 01/04/2024, estabelecendo vigência até 30/04/2024 e repasse de R$ 868.031,00.

Foram responsáveis pelo instrumento Leonardo Santos Reis, Secretário Municipal de Saúde e Bem-Estar Animal, e Sérgio Ricardo Peralta, representante legal da entidade.

A prorrogação foi justificada pela necessidade de viabilizar a transição entre o IASE e a nova Organização Social selecionada pela Chamada Pública nº 003/2023, evitando a interrupção dos serviços prestados no Centro de Especialidades Médicas.

A 1ª Diretoria de Fiscalização, no evento 20.1, consignou os seguintes apontamentos:

Informamos que o final da vigência contratual ocorreu em 30/04/2024.

Isto posto, entendemos que os apontamentos, abaixo listados, comprometem o Termo de Aditamento nº 13 (Evento 1.8) examinado:

a) Demora na realização da Chamada Pública nº 003/2023, não propiciando tempo hábil para a realização da transição das atividades de gestão e execução do Contrato de Gestão objeto daquela Chamada para a nova OS selecionada, obrigando à prorrogação do Contrato de Gestão nº 2.984/2019 por mais 30 dias, após a vigência máxima de 60 meses estabelecida na cláusula sexta do referido Contrato, ressaltando ainda que aquele Contrato de Gestão havia sido julgado irregular, já em grau de recurso, com decisão transitada em julgado em 31/01/2023, ou seja, cerca de dez meses antes da divulgação do Edital da Chamada Pública nº 003/2023; situação esta que já fora apontada no Relatório da Fiscalização referente ao Termo de Aditamento anterior, de nº 12 (TC-001322.989.24-5); e,

b) Ausência da composição dos custos em termos de detalhamento de suas rubricas, com os respectivos quantitativos e valores unitários, em descumprimento ao art. 162, inciso III, das Instruções TCESP nº 01/2020, com a redação conferida pela Resolução nº 23/2022, situação reincidente em relação ao ajuste inicial e aos Termos de Aditamento de nº 4, 6, 7 e 10, que envolveram a prorrogação de prazo com pactuação de repasses.

Em razão do julgamento pela irregularidade da matéria inicial, com trânsito em julgado em 31/01/2023, apresentamos ainda proposta de irregularidade do Termo de Aditivo em exame, em observância à aplicação do princípio da acessoriedade.

Aberto o contraditório, o Instituto de Atenção à Saúde e Educação – IASE, no evento 37.1, sustentou que a prorrogação por 30 dias teve caráter excepcional e derradeiro, necessária à transição da gestão sem interrupção dos serviços. Alegou ausência de reajuste, manutenção dos valores anteriormente praticados, existência de detalhamento dos custos no processo administrativo e impossibilidade de aplicação automática do princípio da acessoriedade. Invocou, ainda, precedente desta Corte que admitiu prorrogação excepcional de serviços continuados de saúde diante da essencialidade do atendimento.

A Prefeitura Municipal de Arujá, no evento 79.1, apresentou argumentos semelhantes, acrescentando que a nova Chamada Pública possuía objeto mais amplo, circunstância que teria aumentado a complexidade do planejamento. Informou que o procedimento resultou na celebração do Contrato de Gestão nº 3.737/2024 com o Instituto Alpha de Medicina para Saúde, com Ordem de Serviço de 03/04/2024, e defendeu que eventual deficiência na memória de cálculo fosse tratada no campo das recomendações.

O Ministério Público de Contas manifestou-se pela irregularidade dos 12º e 13º Termos Aditivos e, em seu último parecer, de 14/05/2026, manteve esse entendimento, em razão da acessoriedade em relação ao Contrato de Gestão.

É o relatório.

DECIDO.

Em exame os 12º e 13º Termos Aditivos ao Contrato de Gestão nº 2.984/2019, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Arujá e o Instituto de Atenção à Saúde e Educação – IASE para a operacionalização da gestão e execução das atividades e serviços de saúde no Centro de Especialidades Médicas – CS II.

O ajuste originário e os Termos Aditivos nº 01 a 08 foram inicialmente julgados irregulares. Em sede recursal, os 1º, 2º, 3º e 5º Termos passaram a ser apenas conhecidos, mantida a irregularidade dos demais. Posteriormente, os 9º, 10º e 11º Aditamentos também foram julgados irregulares.

Os instrumentos em apreciação, tratados, respectivamente, nos TC-001322.989.24-5 e TC-010380.989.24-4, tiveram por objeto a prorrogação da vigência da avença, primeiro por até três meses, ou até a conclusão do novo chamamento público, com repasses mensais de R$ 868.031,00, e, posteriormente, por mais 30 dias, com novo repasse no mesmo valor, a fim de assegurar a continuidade dos serviços e viabilizar a transição para a nova organização social selecionada.

A matéria não comporta aprovação.

O histórico do ajuste constitui elemento relevante para a análise, sem que disso decorra aplicação automática do princípio da acessoriedade. A apreciação dos aditamentos deve considerar a natureza e os efeitos concretos de cada instrumento.

Vejamos.

O 12º Termo Aditivo, celebrado em 28/12/2023, prorrogou o ajuste por até três meses, ou até a conclusão do novo Chamamento Público, o que ocorresse primeiro, mantendo repasses mensais de R$ 868.031,00, no total potencial de R$ 2.604.093,00 para o período. Também contemplou previsão relacionada à assistência financeira complementar da União destinada ao cumprimento do piso salarial dos profissionais de enfermagem.

A justificativa apresentada para a extensão apoiou-se, essencialmente, na necessidade de preservar a continuidade dos serviços prestados no Centro de Especialidades Médicas enquanto se ultimava a nova seleção.

A essencialidade dos serviços de saúde justificava a adoção de medida destinada a evitar sua interrupção. A necessidade de continuidade, contudo, deve ser examinada em conjunto com as circunstâncias que levaram à prorrogação.

A Administração já conhecia, desde o início de 2023, a necessidade de promover a substituição do ajuste, mas o edital da Chamada Pública nº 003/2023 somente foi divulgado em 27/11/2023, quando já se aproximava o encerramento da vigência então em curso. A extensão contratual decorreu, assim, também da reduzida antecedência conferida à conclusão do novo procedimento e à transição entre as entidades.

Nesse contexto, embora a manutenção dos serviços justificasse a solução adotada no momento imediatamente anterior ao término da avença, não se mostra afastada a deficiência de planejamento que contribuiu para a necessidade da prorrogação.

Também permanece o apontamento relacionado à composição dos custos.

A defesa apresentou planilhas de despesas e pesquisa de preços, elementos que conferem suporte à aferição da vantajosidade global do ajuste. A Fiscalização, contudo, apontou que não foram suficientemente demonstrados os quantitativos e valores unitários necessários à adequada composição dos custos.

Essa deficiência não implica, por si só, inexecução ou dano ao erário, mas constitui impropriedade relevante na formalização de novo aditamento com repercussão financeira, sobretudo por reproduzir falha já apontada na mesma relação contratual. A pesquisa comparativa de preços, embora relevante, não supre a necessidade de demonstração analítica dos valores que fundamentam os novos repasses.

A conjugação dessas ocorrências compromete a regularidade do 12º Termo Aditivo.

O 13º Termo Aditivo, celebrado em 04/04/2024, prorrogou o ajuste por mais 30 dias, até 30/04/2024, com repasse de R$ 868.031,00. A medida foi justificada pela necessidade de assegurar a continuidade dos serviços e permitir a transição para a nova Organização Social selecionada.

A curta duração da prorrogação, a ausência de reajuste e a efetiva conclusão da nova contratação, quando ponderadas, não bastam para afastar as falhas de planejamento e de composição dos custos que comprometem a regularidade do instrumento.  O que se observa dos autos é que a prorrogação foi necessária porque o procedimento destinado à substituição da entidade não foi concluído com antecedência suficiente, revelando deficiência de planejamento. A superação do prazo de 60 meses, embora excepcionalmente admissível mediante justificativa adequada, deve ser apreciada à luz dessa circunstância.

Também persistiu a insuficiência no detalhamento dos custos. A manutenção do valor anteriormente praticado não afasta a necessidade de demonstração adequada dos elementos econômicos que sustentaram o novo repasse, especialmente porque o aditamento gerou nova obrigação financeira para a Administração.

Não se trata de afirmar inexecução dos serviços ou dano ao erário, mas de reconhecer falhas próprias na formalização do instrumento. Consideradas em conjunto, a deficiência de planejamento e a insuficiente demonstração dos custos comprometem a regularidade do 13º Termo Aditivo.

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o 12º Termo Aditivo ao Contrato de Gestão nº 2.984/2019, celebrado em 28/12/2023 entre a Prefeitura Municipal de Arujá e o Instituto de Atenção à Saúde e Educação – IASE, objeto do TC-001322.989.24-5, e o 13º Termo Aditivo ao mesmo ajuste, celebrado em 04/04/2024 pelas mesmas partes, tratado no TC-010380.989.24-4.

Deixo, contudo, de aplicar multa aos responsáveis e de determinar sua inclusão no rol correspondente, considerando que providências sancionatórias já foram adotadas no julgamento do ajuste principal, não se mostrando necessária nova imposição de igual natureza em razão dos aditamentos ora apreciados.

Excetuo da presente decisão os atos pendentes de apreciação por esta Corte.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada. Decorrido o prazo recursal, ao Arquivo.

EXTRATO:

Diante do exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES o 12º Termo Aditivo ao Contrato de Gestão nº 2.984/2019, celebrado em 28/12/2023 entre a Prefeitura Municipal de Arujá e o Instituto de Atenção à Saúde e Educação – IASE, objeto do TC-001322.989.24-5, e o 13º Termo Aditivo ao mesmo ajuste, celebrado em 04/04/2024 pelas mesmas partes, tratado no TC-010380.989.24-4.

Deixo, contudo, de aplicar multa aos responsáveis e de determinar sua inclusão no rol correspondente, considerando que providências sancionatórias já foram adotadas no julgamento do ajuste principal, não se mostrando necessária nova imposição de igual natureza em razão dos aditamentos ora apreciados.

Excetuo da presente decisão os atos pendentes de apreciação por esta Corte.

Publique-se.