TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

REPASSE PÚBLICO AO TERCEIRO SETOR. TERMO DE FOMENTO. SANTA CASA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRATIVO DE QUANTITATIVOS E CUSTOS UNITÁRIOS. FALTA DE CLÁUSULAS NO TERMO DE FOMENTO. FRAGILIDADE DO PLANO DE TRABLAHO. INFORMAÇÕES INCOMPLETAS NO SITE DA TRANSPARÊNCIA. REGULAR COM RESSALVA. 

RELATÓRIO  

Em exame procedimentos de inexigibilidade de chamamento público, bem como o Termo de Fomento nº 12, de 24/02/2025, no valor de R$ 1.650.000,00 celebrado entre a Prefeitura Municipal de Salto Grande e o Hospital e Maternidade São Sebastião - Santa Casa de Misericórdia de Salto Grande.  

A instrução (evento nº 23.14) aponta que alguns documentos requisitados à Origem não foram entregues, quais sejam, estudo técnico preliminar do órgão concessor para realização da delegação, contendo a estimativa de custos global e unitário e a comprovação da vantagem da execução do serviço pela entidade; eventuais impugnações; ata de eleição do quadro de dirigente da organização da sociedade civil (OSC) e respectivos CPFs. A municipalidade alegou não ter recebido os documentos da entidade. 

Apesar da celebração do Termo de Fomento ter sido realizada por inexigibilidade, o fato não exclui as obrigações da fase de planejamento, como o demonstrativo de custos para definição das metas e do orçamento. Conforme declarações da Origem, apesar de ter havido estimativa prévia sobre os recursos humanos, materiais permanentes e serviços necessários à execução do objeto, não há memória de cálculo (evento 23.5). 

No Plano de Trabalho há descrição por categorias como custos com pessoal, serviços médicos, materiais e insumos. Contudo, trata-se de documento elaborado exclusivamente pela entidade, sem validação técnica da Administração e sem demonstração de que tais valores foram analisados, confrontados com parâmetros de mercado ou comparados com séries históricas. 

O Termo de Fomento não contempla todas as cláusulas essenciais exigidas pela Lei 13.019/2014, ou foram formuladas de forma genérica, como forma de monitoramento e avaliação; prerrogativa do município assumir ou transferir a execução em caso de paralisação; o livre acesso dos agentes da administração pública, do controle interno e do Tribunal de Contas; tentativa de solução administrativa prévia antes do foro judicial. 

As metas previstas no Plano de Trabalho foram realizadas de forma frágil, com limitações quanto à mensurabilidade, não definindo volume de produção, indicadores de qualidade ou padrões de atendimento. Há o Plano Operativo Convênio SUS-SP elaborado pela entidade, contendo o item IV metas físicas atendimento contratado pelo SUS-SP com uma tabela que discrimina os valores dos grupamentos – por exemplo “diagnóstico m laboratório clínico”, “consultas, atendimentos e acompanhamentos “, em termos de quantidades a serem realizadas e o respectivo valor.  Apesar de aparentar a estrutura de um possível custo unitário por meta, trata-se de contratualização do SUS-SP. 

Em toda contratação pública, incluindo parcerias sem chamamento, a Administração tem o dever de justificar que o valor é compatível com o de mercado e/ou com a execução direta. A falta de estimativa prévia de custos com memória de cálculo e do custo unitário das metas pela Administração, impede a verificação da economicidade da parceria. 

A estimativa dos custos unitários antes da celebração do ajuste permitiria ainda a Administração se pronunciar sobre o mérito da proposta, a viabilidade da sua execução, a verificação do cronograma de desembolso, dentre outros. 

Não há ainda rubrica prevendo eventual rateio de custos indiretos a serem pagos com os recursos do repasse.  

Não constam documentos e informações acerca da parceria no portal da transparência da entidade. Da mesma forma, no portal da transparência do Município, não contaram valores pagos mensalmente à OSC, relação de prestadores de serviços contratados e respectivos valores, demonstrações contábeis da entidade beneficiária, remuneração individualizada de dirigentes custeados com recursos públicos, bem como execução das metas (produção SUS x metas pactuadas). 

Expedida notificação (evento 29.1), a entidade beneficiária manifestou-se no evento nº 88.1, alegando, em síntese, que, ainda que de forma não muito detalhada, a Santa Casa demonstrou a composição do valor a ser repassado, tendo como base os valores repassados e aplicados no exercício anterior. Foi realizado um estudo sobre execução direta, porém ficaria inviável montar um hospital e pronto socorro com toda a estrutura física, optando a municipalidade pela celebração do termo de fomento. A Santa Casa é o único serviço de saúde existente no município. Possui o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social na Área da Saúde (CEBAS), concedido pelo Ministério da Saúde para prestação de serviços na área da saúde. 

Quanto às cláusulas faltantes no termo de fomento, são itens que não têm o condão de prejudicar a sua execução, e que serão objeto de aprimoramento. Em relação às metas quantitativas, por se tratar de atendimento do tipo porta-aberta, que deve garantir a assistência na totalidade da demanda espontânea, oferecendo atendimento para urgências, emergências, internações e ambulatório, o estudo da demanda regional serve como base para definição dos quantitativos necessários para atendimento, não como métrica para definição de metas. Mensalmente, dentro dos relatórios assistenciais enviados, o volume de atendimento é registrado, e quando se percebe divergência entre o estimado e o realizado, são iniciadas tratativas para readequação. O atingimento das metas será atestado na prestação de contas. 

A municipalidade apresentou justificativas no evento 92.1. Alegou que a Santa Casa de Misericórdia é a única entidade hospitalar instalada no município, tratando-se de serviço essencial e de nítido interesse público, cuja competição revela-se inviável. A definição do valor do repasse tomou por base parâmetros e séries históricas sólidas, notadamente a média dos valores repassados e efetivamente aplicados no exercício anterior para a mesma finalidade. O plano operativo da entidade discriminou os quantitativos e valores financeiros vinculados aos procedimentos ambulatoriais e de internação sob a tabela SUS-SP. A economicidade e vantagem da parceria apresentam-se a partir de estudo técnico preliminar sobre a execução direta pela Administração, a qual necessitaria erguer, estruturar e equipar um pronto socorro integral na rede própria. 

O ente repassador demonstrou ter envidado os esforços necessários, notificando os patronos da Santa Casa para apresentarem os documentos complementares, que foram entregues a esta Corte e encartados, saneando as falhas. 

A seguir, o processado foi restituído pelo D. Ministério Público de Contas, certificado nos termos do artigo 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, publicado no DOE em 08/02/14 (evento nº 100.1). 

É o relatório. 

DECISÃO 

Trata-se de concessão de repasse ao terceiro setor na área da saúde, com natureza de termo de fomento, precedido de inexigibilidade de chamamento público. 

A instrução indicou falhas no planejamento, como ausência de demonstrativo da composição dos custos unitários e quantitativos dos serviços contemplados. Apontou ainda falta de cláusulas previstas na legislação, como, por exemplo, forma de monitoramento e avaliação; prerrogativa do Município de assumir ou transferir a execução em caso de paralisação; o livre acesso dos agentes da administração pública, do controle interno e do Tribunal de Contas; tentativa de solução administrativa prévia antes do foro judicial. 

 A defesa informou que a definição do valor do repasse foi realizada com base na média dos atendimentos realizados em exercício anterior, bem como utilizou a tabela SUS-SP para composição dos custos unitários. 

Em que pesem as justificativas, tais informações devem ser demonstradas no curso do processo de concessão do repasse, com o fim de cumprimento dos princípios da economicidade, da eficiência e da transparência necessários nos ajustes públicos. E assim, o demonstrativo com estudos sobre os quantitativos de atendimento e preços unitários deve compor o procedimento de ajuste de repasse, inclusive para definição das metas de atendimento no plano de trabalho e do cronograma de desembolso. A análise de tais elementos é ainda requisito previsto no artigo 35, III da Lei 13.019/2014. 

Quanto às informações faltantes nos portais da transparência, as defesas mantiveram-se silentes. 

Pondero que a Santa Casa é a única entidade de saúde existente no município, ante a relevância dos serviços prestados. 

Assim, recomendo à Origem que passe a adotar o efetivo cumprimento do disposto nos artigos 35 e 42 da Lei 13.019/2014, bem como as exigências da Lei 13.709/2018 (LGPD), em observância aos princípios da economicidade, publicidade e transparência. 

Dessa forma, com supedâneo no artigo 73, § 4º da Constituição Federal, e no artigo 57, inciso VI do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVA a concessão do repasse em apreço, nos termos do artigo 33, II da LCE 709/93, sem prejuízo das recomendações acima. Quito os responsáveis, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 02/2021, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. 

 Publique-se por extrato. 

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado. 

Após, ao arquivo. 

cbf

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULAR COM RESSALVA a concessão do repasse em apreço, nos termos do artigo 33, II da LCE 709/93, sem prejuízo das recomendações acima. Quito os responsáveis, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 02/2021, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. Publique-se.