GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os autos da prestação de contas de auxílio da Prefeitura Municipal de Penápolis à Irmandade Santa Casa de Misericórdia, em 2020, no valor total de R$ 4.339.571,91, no TC-24525.989.20, e R$ 400.000,00, no TC-24499.989.20.

TC-24525.989.20

O relatório final da Auditoria apontou (evento 91.14):

• junto ao Órgão Concessor:

a) ausência de formalização de ajuste;

b) valores objeto de pagamento sem o prévio empenho (valor total pago ultrapassa em R$ 163.571,91 o valor total empenhado), cifras que também não se harmonizam com o valor total autorizado pelas leis mencionadas alhures (valor total pago ultrapassa em R$ 153.302,55 o valor total autorizado), conforme se abstrai do Razão Credor/Ficha Financeira (DOC. 04) e ilustrado nos quadros abaixo (mensal e anual): [...]

c) empenhamento18 da despesa efetuada de forma fracionada durante todo o período, informação essa corroborada no Razão Credor/Ficha Financeira (DOC. 04), que demonstra que o empenhamento ocorreu mês a mês durante o exercício, descumprindo as disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64;

d) não elaboração de Plano de Trabalho19 , como declarado pela Origem à esta e. Corte de Contas por intermédio do SisRTS (DOC. 06) 20 , o que deixou de ser entregue mesmo após requisitado (DOC. 07 – pág. 01);

e) não atendimento pleno das requisições da fiscalização21 , vez que além da falta do Plano de Trabalho citado no tópico anterior, também não foram entregues:

I. a declaração contida no item 7 da requisição, conforme inciso V do art. 194 das Instruções nº 01/202022, como denota o arquivo “DOC. 07”, pág. 14;

II. os documentos e comprovantes pertinentes que demonstrariam o atendimento dos itens 10, 11 e 12 (relativos, respectivamente, aos artigos 195, 196, e 19723 das Instruções nº 01/2020) como demonstra o arquivo “DOC. 07”, págs. 14 a 22;

III. o Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas, conforme modelo contido no Anexo RP-14, vez que o documento entregue através do sistema SisRTS em 30/6/2021 é idêntico ao documento juntado no arquivo “DOC. 04”, não se tratando, portando, do DIRD, sem apresentar justificativas sobre o impasse;

f) envio do Parecer (DOC 08) comportando apenas a assinatura da Presidente da Comissão, Sra. Marlene Tozatti, nomeada através da Portaria nº 225 de 21/6/2021 (DOC. 09), sem justificativa para a falta de assinatura dos demais membros.

• na demonstração documental do repasse e dos gastos efetuados pela entidade beneficiária:

a) não comprovação documental de que os recursos foram devidamente aplicados nos termos das Leis Municipais nº 2.375 de 23/5/19, nº 2.411 de 1º/11/19 e nº 2.348 de 22/2/2019, considerando que, embora a municipalidade tenha enviado a conciliação bancária e extratos bancários de 2020 (DOC. 10), o Parecer apresentado (DOC. 08) deixa claro a impossibilidade de demonstrar a legalidade e regularidade das contas, seja pela omissão de documento ou pela sua apresentação irregular e intempestiva; Ainda, no mesmo Parecer são explicitadas as ações judiciais ingressadas pela Administração em face da Irmandade e da AHBB, no intuito de exigir a prestação de contas, comunicando que não foram apresentados os documentos necessários e pertinentes. Somado a isso, é oportuno rememorar que constam nos Eventos 114.1 a 114.3 do TC-024433.989.20 informações explicitando que o Município ingressou Ação de Improbidade Administrativa24 requerendo dos responsáveis a devolução de numerários aos cofres públicos25.

b) endossando o cenário mencionado, a fiscalização efetuou pesquisas utilizando o CNPJ nº 53.894.218/0001-01 pertencente a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Penápolis no intuito de aferir a consultar a existência de débitos tributários junto à União; todavia, não foi possível comprovar a regularidade, além de identificar a existência de débitos trabalhistas e de diversos processos trabalhistas impetrados em face da mesma Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Penápolis, conforme Certidão nº 3131826/2021 26 (DOC. 11).

Notificados os responsáveis (evento 95), a Prefeitura alegou que a Santa Casa está sob intervenção desde fevereiro/2021 e os gestores foram afastados das suas funções. A entidade AHBB já estava no comando da Santa Casa quando ocorreu a intervenção e retirou documentos da Santa Casa, conforme inclusive mencionado pela Prefeitura. Já havia até ação de improbidade no TJSP.

Alegou que não tem como apresentar documentos e propôs que eles sejam cobrados da AHBB (evento 109).

O DIPE opinou pela irregularidade da matéria com devolução do valor total repassado (evento 129).

A AHBB sustentou que a pandemia foi mais severa em 2020, razão pela qual não seria possível exigir o mesmo rigor formal aplicado em outros exercícios. Afirmou, ainda, que não era responsável pela formalização dos ajustes, tampouco pela elaboração de relatórios anuais, comissões ou pareceres conclusivos. Segundo sua alegação, a realização do empenho competia à Prefeitura, bem como os valores repassados a maior.

As intercorrências relacionadas ao controle de ponto dos médicos teriam ocorrido em razão do contexto pandêmico. Argumentou também que os serviços de assessoria eram necessários, pois a entidade atua na gestão hospitalar. Por fim, informou que teria contribuído para a regularização da situação da Santa Casa (evento 262).

A sra. Renata Vidal respondeu (evento 278):

• durante a intervenção municipal, a responsabilidade pela administração da Santa Casa era do Município de Penápolis;
• a partir de maio de 2020, a gestão teria passado à AHBB, sob direção de Antônio Carlos Pinotti Affonso;
• não há documento que comprove nomeação de Renata Cristina Vidal como responsável pela gestão no período questionado.

O sr. Jean Carlos do Nascimento, responsável à época pela entidade (evento 297).

• O peticionário afirma que não possui documentos nem informações para prestar contas, porque não atuou na aplicação dos recursos.
• Sustenta que não houve malversação, desvio de finalidade, locupletamento ou prejuízo ao erário.
• Alega que os serviços de saúde foram prestados normalmente, sem interrupção.
• Defende que eventual devolução de valores representaria enriquecimento sem causa do Município, que se beneficiou dos serviços da Santa Casa.
• Informa que, em 08/12/2020, constou em ata como presidente do Conselho Diretor, mas esclarece que, na verdade, era vice-presidente.
• Afirma que se afastou das atividades por ter contraído COVID-19.
• Diz que a gestão da Santa Casa já havia sido transferida para a AHBB, que seria a responsável pela administração e pela aplicação dos recursos.
• Menciona que, com a intervenção do Município em 15/04/2021, os membros da diretoria e a própria AHBB foram afastados.
• Argumenta que, a partir dessa intervenção, a responsabilidade pela gestão passou ao Município de Penápolis.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

TC-24433.989.20

O relatório final da Auditoria apontou (evento 124.14):

• junto ao Órgão Concessor:

a) ausência de formalização de ajuste;

b) empenhamento12 da despesa efetuada de forma fracionada durante todo o período, informação essa corroborada no Razão Credor/Ficha Financeira (DOC. 04), que demonstra que o primeiro empenhamento ocorreu em 13/1/2020 e o último em 5/8/2020, descumprindo as disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/64;

c) não elaboração de Plano de Trabalho13 , como declarado pela Origem à esta e. Corte de Contas por intermédio do SisRTS (DOC. 05) 14 , o que deixou de ser entregue mesmo após requisitado (DOC. 06 – pág. 01);

d) não atendimento pleno das requisições da fiscalização15 , vez que além da falta do Plano de Trabalho citado no tópico anterior, também não foram entregues:

I. a declaração contida no item 7 da requisição, conforme inciso V do art. 194 das Instruções nº 01/202016, como denota o arquivo “DOC. 06”, pág. 15;

II. os documentos e comprovantes pertinentes que demonstrariam o atendimento dos itens 10, 11 e 12 (relativos, respectivamente, aos artigos 195, 196, e 19717 das Instruções nº 01/2020) como demonstra o arquivo “DOC. 06”, págs. 15 a 22;

III. o Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas, conforme modelo contido no Anexo RP-14, vez que o documento entregue através do sistema SisRTS em 30/6/2021 é idêntico ao documento juntado no arquivo “DOC. 04”, não se tratando, portando, do DIRD, sem apresentar justificativas sobre o impasse;

e) envio do Parecer (DOC 07) comportando apenas a assinatura da Presidente da Comissão, Sra. Marlene Tozatti, nomeada através da Portaria nº 225 de 21/6/2021 (DOC. 08), sem justificativa para a falta de assinatura dos demais membros.

• na demonstração documental do repasse e dos gastos efetuados pela entidade beneficiária:

a) não comprovação documental de que os recursos foram devidamente aplicados nos termos da Lei Autorizadora nº 2.051 de 16/4/15 (quitação de FGTS), considerando ainda que o não pagamento foi afirmado pelo próprio Município, culminando no ingresso de Ação de Improbidade Administrativa18 requerendo dos responsáveis a devolução19 do numerário aos cofres públicos, como detalhado nos Eventos 114.1 a 114.3. Somado a isso, ainda que a municipalidade tenha enviado a conciliação bancária e extratos bancários de 2020 (DOC. 09), o parecer apresentado (DOC. 07) deixa claro a impossibilidade de demonstrar a legalidade e regularidade das contas, seja pela omissão de documento ou pela sua apresentação irregular e intempestiva. No mesmo parecer são explicitadas as ações judiciais ingressadas pela Administração em face da Irmandade e da AHBB, no intuito de exigir a prestação de contas, comunicando que não foram apresentados os documentos necessários e pertinentes.

b) endossando o cenário mencionado, a fiscalização efetuou pesquisas utilizando o CNPJ nº 53.894.218/0001-01 pertencente a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Penápolis no intuito de aferir a situação de regularidade do FGTS e de débitos tributários da União, todavia, não foi possível comprovar a regularidade em ambos os casos, além de identificar a existência de débitos trabalhistas (DOC. 10, págs. 01 a 04).

Notificados os responsáveis (evento 131), a Santa Casa alegou que não possui mais acesso aos documentos, visto estar sob intervenção desde abril/2021 e que a AHBB, na gestão da entidade entre 24.06.2019 e 15.04.2021, sofre processo de improbidade administrativa relativamente ao exercício de 2020, aqui avaliado (evento 141).

O DIPE opinou pela irregularidade da matéria com devolução do valor total repassado (evento 160).

Novamente notificados os responsáveis (evento 253), a sra. Renata Vidal respondeu (evento 293):

• durante a intervenção municipal, a responsabilidade pela administração da Santa Casa era do Município de Penápolis;
• a partir de maio de 2020, a gestão teria passado à AHBB, sob direção de Antônio Carlos Pinotti Affonso;
• não há documento que comprove nomeação de Renata Cristina Vidal como responsável pela gestão no período questionado.

O sr. Jean Carlos do Nascimento, responsável à época pela entidade, alegou (evento 312):

• O peticionário afirma que não possui documentos nem informações para prestar contas, porque não atuou na aplicação dos recursos.
• Sustenta que não houve malversação, desvio de finalidade, locupletamento ou prejuízo ao erário.
• Alega que os serviços de saúde foram prestados normalmente, sem interrupção.
• Defende que eventual devolução de valores representaria enriquecimento sem causa do Município, que se beneficiou dos serviços da Santa Casa.
• Informa que, em 08/12/2020, constou em ata como presidente do Conselho Diretor, mas esclarece que, na verdade, era vice-presidente.
• Afirma que se afastou das atividades por ter contraído COVID-19.
• Diz que a gestão da Santa Casa já havia sido transferida para a AHBB, que seria a responsável pela administração e pela aplicação dos recursos.
• Menciona que, com a intervenção do Município em 15/04/2021, os membros da diretoria e a própria AHBB foram afastados.
• Argumenta que, a partir dessa intervenção, a responsabilidade pela gestão passou ao Município de Penápolis.

A AHBB sustentou que a pandemia foi mais severa em 2020, razão pela qual não seria possível exigir o mesmo rigor formal aplicado em outros exercícios. Afirmou, ainda, que não era responsável pela formalização dos ajustes, tampouco pela elaboração de relatórios anuais, comissões ou pareceres conclusivos. Segundo sua alegação, a realização do empenho competia à Prefeitura, bem como os valores repassados a maior.

As intercorrências relacionadas ao controle de ponto dos médicos teriam ocorrido em razão do contexto pandêmico. Argumentou também que os serviços de assessoria eram necessários, pois a entidade atua na gestão hospitalar. Por fim, informou que teria contribuído para a regularização da situação da Santa Casa (evento 280).

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

De início, extraio dos autos que a Santa Casa operacionalizou as atividades da entidade até junho/2019, pois, a partir de então, a entidade Associação Hospitalar Beneficente do Brasil – AHBB foi contratada para a gestão do hospital (evento 278.3).

TC-24525.989.20

DO QUE SE PODE RELEVAR

Embora inexistisse instrumento jurídico formal disciplinando a parceria, os repasses encontravam amparo legal e possuíam destinatário determinado, qual seja, a Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Penápolis. Cumpre ressaltar ainda que os atos em análise foram praticados com a expressa autorização e anuência dos respectivos ordenadores de despesa responsáveis.

DO QUE ESTÁ IRREGULAR

A Auditoria apontou a ausência de diversos documentos, dentre os quais o Plano de Trabalho, a declaração de compatibilização e adequação das transferências ao orçamento, ao impacto orçamentário-financeiro e à Lei Orçamentária Anual, nos termos dos artigos 15, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como o DIRD.

Foram também objeto de apontamento pagamentos realizados sem o correspondente prévio empenho, em montante que excedeu em R$ 163.571,91 o valor total empenhado. Além disso, verificou-se que o total dos pagamentos efetuados superou em R$ 153.302,55 o valor autorizado. Constatou-se, ainda, o empenhamento fracionado de despesas ao longo de todo o período analisado, em afronta às disposições contidas no artigo 60 e seguintes da Lei nº 4.320/1964.

A Auditoria observou também que o Parecer da Comissão foi subscrito exclusivamente por sua Presidente, Sra. Marlene Tozatti, sem qualquer justificativa para a ausência das assinaturas dos demais membros. Além disso, de acordo com o mesmo Parecer, não houve comprovação da regular e adequada aplicação dos recursos públicos recebidos. Nesse sentido, o documento consignou expressamente a inexistência de prestação de contas satisfatória, circunstância que, inclusive, motivou o ajuizamento de ações judiciais destinadas tanto à obtenção da devida prestação de contas quanto à apuração da efetiva destinação dos valores repassados (evento 91.8).

Cumpre registrar que o dever de prestar contas, previsto no artigo 70 da Constituição Federal e no artigo 32 da Constituição do Estado de São Paulo, constitui obrigação inerente à condição de gestor de recursos ou bens públicos. Trata-se de instrumento fundamental para assegurar a transparência, a fiscalização e o controle da gestão fiscal, em consonância com as diretrizes estabelecidas pelo artigo 48 da Lei Complementar nº 101/2000.

Assim, embora se reconheça o contexto excepcional decorrente da pandemia da Covid-19 no exercício de 2020, as irregularidades apontadas revelam-se graves e não foram elididas nem pelo Município nem pela entidade beneficiária. A própria Prefeitura reconheceu não ter recebido a prestação de contas da entidade, circunstância que reforça a impossibilidade de aferição da correta aplicação dos recursos públicos transferidos. Diante desse cenário, impõe-se o reconhecimento da irregularidade da matéria.

TC-24433.989.20

Em relação ao TC-24433.989.20, trata-se de repasse no valor de R$ 400.000,00 destinado à transferência de recursos financeiros à Santa Casa para o pagamento de parcelamento de dívida constituída junto à União, decorrente de atrasos no recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

A Auditoria consignou que, apesar da finalidade declarada para o repasse, foram identificados débitos trabalhistas em nome da entidade, circunstância que impede aferir, com a segurança necessária, a efetiva destinação dos recursos à recomposição das obrigações relativas ao FGTS. Consta, ainda, a existência de ação de improbidade administrativa envolvendo a matéria, o que reforça a necessidade de rigorosa demonstração da aplicação dos valores transferidos.

Ademais, conforme destacado pela Auditoria, não foi formalizado instrumento jurídico contendo cláusulas essenciais relativas ao objeto pactuado, prazo de execução, responsabilidades das partes, critérios e periodicidade da prestação de contas, metas e indicadores de resultado, mecanismos de acompanhamento e fiscalização, entre outros elementos indispensáveis à adequada gestão e controle dos recursos públicos. Também não foram apresentados relatórios ou documentos equivalentes aptos a demonstrar a efetiva execução do pagamento.

Embora o objeto do repasse estivesse relacionado à quitação de obrigações trabalhistas previdenciárias, cumpre observar que o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) admite a utilização de recursos da parceria para o custeio de encargos trabalhistas, inclusive FGTS, desde que tais despesas estejam vinculadas à execução da parceria, previstas no plano de trabalho e devidamente comprovadas:

Art. 46. Poderão ser pagas, entre outras despesas, com recursos vinculados à parceria: 

I - remuneração da equipe encarregada da execução do plano de trabalho, inclusive de pessoal próprio da organização da sociedade civil, durante a vigência da parceria, compreendendo as despesas com pagamentos de impostos, contribuições sociais, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, férias, décimo terceiro salário, salários proporcionais, verbas rescisórias e demais encargos sociais e trabalhistas; (Lei nº 13.019/2014)

No caso em exame, os recursos não se destinaram ao custeio de encargos vinculados à execução da parceria, mas sim ao pagamento de débitos acumulados em razão de atrasos no recolhimento do FGTS pela própria administração da entidade. Trata-se, portanto, de obrigação originada por falha de gestão da beneficiária, cuja assunção pelo Poder Público não se mostra compatível com os princípios da moralidade, eficiência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos.

Desse modo, as falhas constatadas não se restringem à natureza da despesa financiada, mas alcançam aspectos fundamentais de planejamento, formalização, acompanhamento e comprovação da execução dos recursos, comprometendo a demonstração do interesse público envolvido e a verificação da regularidade da transferência realizada, o que torna a matéria irregular.

Impõe-se, porém, considerar o quanto decidido na deliberação SEI nº 0018205/2023-46 (publicada em 08.01.2024) deste Tribunal, temos:

Art. 4º - Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 6°, conforme cada caso.

Art. 6° - O prazo de prescrição será contado:

I - [...]

II - [...]

III - [...]

IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados pelos setores competentes do Tribunal e; [...] (SEI nº 0018205/2023-46)

À luz do quanto deliberado no SEI nº 0018205/2023-46 (publicado em 08.01.2024), verifica-se que, para fins exclusivos do exercício, por esta Corte, das pretensões punitiva e de ressarcimento a serem constituídas no âmbito desta prestação de contas, resta obstada a fixação de condenação ressarcitória nesta sede, por força da prescrição reconhecida.

Cumpre registrar, com especial destaque, que, embora neste momento não se determine a devolução de valores, caso a Prefeitura já tenha promovido a regular constituição de valor em juízo, trata‑se de crédito plenamente devido, certo e exigível, cuja cobrança não sofre qualquer abalo, suspensão ou limitação em decorrência da presente decisão. Assim, fica expressamente consignado que este pronunciamento judicial não constitui impedimento, obstáculo ou óbice de qualquer natureza à sua integral satisfação.

Repita-se, o reconhecimento da prescrição na sede do Tribunal de Contas não alcança nem interfere na cobrança de valores já glosados e regularmente constituídos pelo ente convenente no âmbito administrativo, inclusive aqueles inscritos em dívida ativa, os quais se submetem a regime jurídico próprio e podem ser perseguidos pelas vias administrativa e judicial competentes, conforme a legislação aplicável. Assim, essa decisão não representa extinção, inexigibilidade ou perdão de eventuais créditos do Município decorrentes das glosas e do saldo residual.

Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal JULGO IRREGULARES as prestações de contas aqui tratadas, nos valores de R$ 4.339.571,91, relativos ao TC-24525.989.20, e R$ 400.000,00, relativos ao TC-24499.989.20. Deixo de condenar a beneficiária à devolução desse valor, em razão da prescrição reconhecida para os fins desta Corte, nos termos do SEI nº 0018205/2023-46, sem prejuízo da cobrança, pela Prefeitura Municipal de Penápolis, dos valores glosados/saldo residual já constituídos e/ou inscritos em dívida ativa, observadas as normas próprias. Informe-se ainda que, nos termos da Resolução n. 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a.  Vista no prazo recursal.

b.  Juntar ou certificar.

c.  Oficiar à Câmara Municipal e à Prefeitura, nos termos dos incisos XV e XXVII, do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

AMFS-07

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO IRREGULARES as prestações de contas aqui tratadas, nos valores de R$ 4.339.571,91, relativos ao TC-24525.989.20, e R$ 400.000,00, relativos ao TC-24499.989.20. Deixo de condenar a beneficiária à devolução desse valor, em razão da prescrição reconhecida para os fins desta Corte, nos termos do SEI nº 0018205/2023-46, sem prejuízo da cobrança, pela Prefeitura Municipal de Penápolis, dos valores glosados/saldo residual já constituídos e/ou inscritos em dívida ativa, observadas as normas próprias. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS-07