TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA MONTEIRO (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame, ato de complementação de pensão mensal efetivados no exercício de 2021, pela PREFEITURA MUNICIPAL DE VALINHOS, constantes da planilha SisCAA, de Pedro Antonio Paulani.

A instrução, procedida pela Fiscalização da UR-03, asseverou que o ato analisado não se encontra em condições de ser apreciado e considerado legal para fins de registro, conforme relatório:

1) Natureza Jurídica da Complementação de Benefício Previdenciário

As complementações de aposentadoria e pensão por morte no âmbito municipal foram instituídas pela Lei Municipal nº 3.117/1997, que alterou o Estatuto dos Servidores Municipais para assegurar o pagamento da diferença entre o vencimento ou remuneração dos funcionários e os proventos da aposentadoria pagos pelo Regime Geral da Previdência Social (RGPS) da União (Arquivo 03).

Em seguida houve a edição da Lei Municipal nº 3.187/1998 que estendeu a complementação de aposentadoria aos servidores estáveis, com fundamento no artigo 19, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Federal e previu o benefício de complementação de pensão, na forma do então vigente artigo 40, § 5º, da Constituição Federal (Arquivo 04)

Artigo 40, § 5º - O benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, observado o disposto no parágrafo anterior.

Posteriormente, o artigo 1º, §§ 1º a 5º, da Lei Municipal nº4.878/2013 proibiu a concessão de novas complementações de aposentadoria, manteve o pagamento das complementações já concedidas e permitiu a concessão de novas complementações de pensão decorrentes do falecimento de ex-servidores que já gozavam do benefício de complementação de aposentadoria (Arquivo 05).

A complementação permite que servidores vinculados ao RGPS e seus dependentes requeiram aposentadoria por tempo de contribuição junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e recebam a diferença entre os vencimentos do cargo efetivo e o valor dos proventos ou pensão pagos pela autarquia federal. Apesar de não serem previstas expressamente na Constituição Federal, as complementações poderiam ser instituídas, conforme o artigo 195, § 5º, da Carta Magna.

Entretanto, a discussão sobre a natureza jurídica dessas complementações não é pacífica. Embora a complementação seja associada às aposentadorias e pensões garantidas pelo artigo 40 da Constituição Federal, ela apresenta características de benefício assistencial, decorrente da ausência de um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) no município.

O ordenamento jurídico pátrio prevê três regimes de previdência:

a) o regime geral da previdência social (INSS) obrigatório para os trabalhadores da iniciativa privada, aos servidores dos entes públicos que não tenham regimes públicos próprios e aos empregados públicos;

b) o regime de previdência destinado aos servidores titulares de cargos efetivos dos entes políticos; e

c) o regime de previdência privada complementar facultativo, dividido em duas subespécies: a) as operadas por entidades abertas da previdência complementar (com fins lucrativos); e b) as operadas por entidades fechadas de previdência complementar sem fins lucrativos (fundos de pensão).

O estabelecimento de um sistema de complementação municipal não se enquadra nas hipóteses constitucionais de sistemas previdenciários, logo não são benefícios com característica formal ou materialmente previdenciária.

Ainda assim, a complementação de benefícios previdenciários se insere no âmbito da Seguridade Social, tendo em vista que o instituto objetiva atender a riscos centrais desse sistema, como a idade avançada, a incapacidade e a morte.

Portanto, por terem característica assistencial, uma vez criada no âmbito do Ente Federativo, a complementação deve se subordinar às exigências constitucionais do instituto, em especial a existência de fonte de custeio total

Para além da discussão sobre a natureza jurídica da complementação, seja previdenciária ou assistencial, a obrigatoriedade sobre o estabelecimento de um sistema complementar aos regimes existentes é recorrente na jurisprudência pátria.

Exemplificativamente, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina interpreta que é obrigação do Ente Federativo instituir um sistema previdenciário complementar, a fim de garantir que o servidor aposentado pelo INSS, ou seu dependente em caso de pensão, recebam remuneração compatível ao tempo na ativa, quando cabível a paridade e integralidade:

O município que não tenha criado regime previdenciário complementar de natureza fechada tem o dever de complementar com recursos de seu orçamento os proventos dos servidores públicos estatutários ocupantes de cargos efetivos, pagando a diferença apurada entre o montante que o servidor percebia na ativa e o valor dos proventos recebidos do Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS, considerando-se regular a despesa efetuada pelo município (CON-06/00378659)

Por outro lado, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo -TJSP decidiu pela impossibilidade jurídica de obrigar o município a custear a complementação de benefícios previdenciários, considerando tal decisão uma prerrogativa discricionária do ente federativo:

No que tange à inércia da Administração municipal em criar um regime jurídico próprio de previdência social ou mesmo um sistema de complementação de aposentadoria de seus servidores, tal conduta omissiva não é apta a que se reconheça violação aos direitos da apelante e nem mesmo qualquer consequência pecuniária. Isto porque não há obrigação constitucional ou legal neste sentido, de forma que se trata de decisão discricionária, sujeitas a critérios de oportunidade e conveniência do Município, sua instituição ou não. (Processo nº 1000189-12.2015.8.26.0300)

Este Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem interpretado que a complementação de proventos de aposentadoria deveria ser sustentada por uma fonte de custeio prévia, conforme o princípio da sustentabilidade financeira do RPPS:

“Com efeito, houve a efetiva concessão de benefício de complementação dos proventos de aposentadoria, em detrimento da prévia contributividade. A premissa básica é a sustentabilidade financeira do RPPS em cada nível federativo, consagrando a regra de que “não há benefício sem o prévio custeio”. Para que o mesmo pudesse ser legitimamente concedido à servidora aposentada pelo INSS seria necessário o prévio custeio da benesse em virtude do caráter contributivo da previdência social, seja no âmbito do RPPS oudo RGPS. (TC-022355.989.18, Auditor Substituto de Conselheiro Márcio Martins de Camargo)

No caso, ainda que a concessão da complementação de aposentadoria em comento tenha legislação específica ainda em vigor, sem ter sido afrontada, até o momento, por eventuais ações direta de inconstitucionalidade, falta-lhe o principal, vale dizer, a correspondente fonte de custeio, não sendo permitido ao Poder Público, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, arcar com despesas dessa natureza utilizando-se de seus recursos orçamentários. (TC-014923.989.23. Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo)

De todo modo, após a inclusão do artigo 37, § 15º, na Constituição Federal pela Emenda Constitucional (EC) nº 103, de 2019, novas concessões do benefício foram vedadas, exceto no caso de existência de Previdência Complementar. Este dispositivo tem sido utilizado para negar o registro de novos benefícios nesta Corte de Contas, conforme os TCs-023185.989.20 e 018609.989.22.

2) Declaração de Inconstitucionalidade

Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, a criação de benefícios da Seguridade Social exige a indicação da fonte de custeio total, conforme o artigo 195, incisos I e II, da Carta Magna.

As Leis Municipais nº 3.117/1997 e 3187/1998 não indicaram a fonte de custeio das complementações de aposentadoria e pensão por morte.

Apenas com a Lei Municipal nº 4.878/2013 foram estabelecidas contribuições sociais sobre o benefício concedido. Independentemente de se considerar a complementação um benefício previdenciário ou assistencial, é obrigatório que possua fonte de custeio, em consonância com o Princípio da Precedência da Fonte de Custeio, previsto no artigo 195, § 5º, da Constituição Federal.

Por esse motivo, o instituto municipal de complementações de aposentadoria e de pensão por morte de Valinhos foi declarado inconstitucional na análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2133155-46.2015.8.26.0000, proposta pelo Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo, pelo TJ-SP, em primeira instância (Arquivo 06).

Em suma, o Órgão Especial daquela corte decidiu que a Lei Municipal nº 3.117/1997 e o subsequente artigo 1º, §§ 1º a 5º da Lei Municipal nº 4.878/2013, que estabeleceram a complementação de aposentadoria e pensão aos servidores municipais e dependentes, atentam contra o artigo 195, §5º da Constituição Federal, relativo ao Princípio da Precedência da Fonte de Custeio.

Foi estabelecido efeito ex nunc ao Acórdão, prevendo as seguintes medidas (pág. 11 do Arquivo 06):
1) Impedimento de concessão de complementação de aposentadoria aos servidores que passarem a inatividade
2) Impedimento de concessão de complementação de pensão aos dependentes, caso o falecimento do servidor ocorresse após a decisão da Corte
3) Permitida a manutenção do pagamento de benefícios de complementação já concedidos.
3) Reversão do acórdão no Supremo Tribunal Federal

Posteriormente, foi interposto Recurso Extraordinário, com os seguintes pedidos, pelo Prefeito Municipal de Valinhos:
1) Reformar, integralmente, o acórdão proferido pelo egrégio Tribunal de Justiça paulista, e, assim, declarar a constitucionalidade material dos §§ 1º, 2º, 3º, 4º, e 5º do art. 1º da Lei n. 4.878, de 11 de julho de 2013,
do Município de Valinhos (SP); ou
2) Sucessivamente, por segurança jurídica, reformar, parcialmente, o venerando acórdão vergastado, alterando a modulação dos efeitos de declaração de inconstitucionalidade, de modo que, vedadas novas concessões de complementação de aposentadorias ou pensões, os órgãos municipais continuassem os pagamentos aos seus respectivos servidores inativos ou pensionistas, assegurando-se aos interessados que já recebiam tais valores por ocasião da propositura desta ação:
2.1) a continuidade do recebimento das complementações de aposentadorias ou pensões, com a incidência de 11% sobre o valor que exceder o teto dos benefícios do INSS, conforme previsto na legislação Municipal, nos moldes até então praticados; ou,alternativamente:
2.2) a continuidade do recebimento das complementações de aposentadorias ou pensões até o valor-limite do teto de benefícios pagos pelo INSS, visando à prossecução da seguridade social, sem qualquer desconto”

A relatora, Ministra Carmem Lúcia, interpretou que a Lei Municipal nº 4.878/2013 não criou, majorou ou estendeu benefício previdenciário, apenas manteve casos que continuarão a ser contemplados, mesmo depois da extinção do benefício estipulado pelo diploma (Arquivo 07).

O Procurador Geral do Estado de São Paulo interpôs agravo regimental contra a decisão monocrática, o qual não foi provido (Arquivo 08).

4) Inconstitucionalidade após a Emenda nº 103/2019

Com o advento dos efeitos da Emenda Constitucional nº 103, em 13 de novembro de 2019, foi vedada a concessão de novas complementações de aposentadoria ou de pensão por morte (adição do artigo 37, § 15, da Constituição Federal).

§ 15. É vedada a complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social."

Os §§ 14 a 16 do artigo 40, por sua vez, preconizam:

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de
cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16.

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 oferecerá plano de benefícios somente na modalidade contribuição definida, observará o disposto no art. 202 e será efetivado por intermédio de entidade fechada de previdência complementar ou de entidade aberta de previdência complementar.

§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos § § 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.

Em resumo, a interpretação constitucional indica que a concessão de nova complementação de aposentadoria ou pensão depende de um dos seguintes requisitos:
1. Instituição de Regime de Previdência Complementar;
2. Lei que promova a extinção de Regime Próprio de Previdência Social (RPPS);
3. Concessões anteriores a data de entrada em vigor da EC nº 103/2019 (esse quesito decorre do artigo 7º da Emenda Constitucional).A concessão, em análise, não atende a nenhuma das hipóteses acima.

O Regime de Previdência Complementar municipal foi oferecido apenas a servidores ativos, não incluindo aposentados e pensionistas, conforme estabelecido no artigo 2º da Lei Municipal nº 6.172/2021 (Arquivo 11).  A concessão da complementação da pensão não decorre da extinção de Regime Próprio, uma vez que o instituidor estava vinculado ao RGPS. A concessão não decorre de direito reconhecido antes da entrada em vigor da EC nº 103/2019.

O fato de o ex-servidor ter desfrutado de complementação de aposentadoria antes do óbito não implica a obrigatoriedade de pagamento de complementação de Pensão por Morte aos beneficiários. A Pensão por Morte é um novo benefício, fundamentado em bases legais diferentes e não relacionado ao benefício previdenciário anterior. Tal entendimento é consoante ao da Súmula nº 340 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a qual estabelece que a lei aplicável à concessão da pensão previdenciária é aquela vigente na data do óbito do segurado.

Ademais, o artigo 7º da EC nº 103/2019 preservou o direito adquirido apenas aos beneficiários que, antes da sua entrada em vigor, já recebiam as complementações de aposentadorias ou de pensões. Ao expressamente ressalvar as complementações de “pensões concedidas até a data de entrada em vigor dessa Emenda Constitucional”, a vedação do artigo 37, § 15 da Constituição Federal é aplicável aos complementos de pensão requeridos posteriormente à vigência da emenda, ainda que o instituidor do benefício recebesse a complementação da aposentadoria quando em vida.

Importa notar, que a coisa julgada formada pela decisão do STF, declarando a constitucionalidade do sistema de complementações municipal não indica ser causa suficiente para impedir os efeitos da novidade legislativa da Emenda Constitucional nº 103/2019. Com efeito, essa emenda não previu regime de transição para aqueles com expectativa de direito até 13/11/2019 e a decisão do STF não tem o efeito de tornar o regime de complementações imune à inovação constitucional.

Nesse assunto, a jurisprudência da Corte Suprema é pela perda de eficácia de decisão judicial com trânsito em julgado em razão da alteração dos pressupostos fático-jurídicos provenientes de novo regime jurídico, por exemplo:

“2. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido de não haver violação da garantia constitucional da coisa julgada, tampouco da segurança jurídica ou da proteção à confiança, quando a determinação do TCU, respeitando o comando judicial, estiver fundamentada na alteração do substrato fático-jurídico em que proferido o decisum (tais como alteração do regime jurídico do vínculo ou reestruturação da carreira), uma vez que não há direito adquirido aregime jurídico. Precedentes. 3. Agravo não provido” (MS n. 24.569, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 1º.8.2017). “Agravo regimental em recurso extraordinário. Administrativo e Processual Civil. (…) 3. Processo em fase de execução. Ofensa à coisa julgada. Superveniência de novo regime jurídico. Perda da eficácia vinculante. Alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos. Inexistência de ofensa à coisa julgada. 4. Ausência de argumentos suficientes a infirmar a decisão recorrida. 5. Agravo regimental a que se nega provimento“ (RE n. 789.533-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 2.3.2015).

Portanto, observado que o regime jurídico da complementação de aposentadorias e de pensões por morte sofreu alteração por emenda constitucional, vedando novas concessões após 13/11/2019, opina-se pela ilegalidade e negativa de registro do benefício em tela.

Portanto, o dependente do ex-servidor possuía mera expectativa de obter direito ao benefício, devendo tal direito regular-se pela legislação vigente na data do implemento dos requisitos necessários à sua concessão e a emenda não previu regime de transição para aqueles com expectativa de direito até 13/11/2019.

5) Revogação de Benefício

Registra-se que, a partir de 01/08/2022, todas as concessões de complementação de pensão por morte, deferidas após 13/11/2019, foram revogadas pela Prefeitura Municipal (Arquivo 10).

Umas das beneficiárias que recebia a complementação, impetrou o Mandado de Segurança nº 1006522-50.2022.8.26.0650 no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), questionando a decisão de cancelamento do benefício, fundamentando-se na ausência de intimação acerca da decisão do ente público de rejeitar sua defesa e manter a revogação.

Na decisão relativa ao Mandado de Segurança, a Corte Bandeirante determinou o restabelecimento do pagamento da aposentadoria à impetrante, condenando o Município de Valinhos ao pagamento das parcelas atrasadas, a partir da data da impetração do mandado (Arquivo 12).

Em sede de apelação, a Prefeitura Municipal teve seu recurso negado. A 11ª Câmara de Direito Público do TJSP entendeu que a complementação de pensão deriva da complementação de aposentadoria concedida ao esposo da apelada em 1990, sendo, portanto, um direito adquirido, não afetado pelas alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 103/2019 (Arquivo 13).

Até o encerramento deste relatório, o recurso de apelação ainda não havia transitado em julgado. Em 15/08/2024, foi interposto recurso extraordinário contra a decisão do TJSP, já admitido e remetido ao Supremo Tribunal Federal para apreciação (referente à Apelação nº 1006522-50.2022.8.26.0650).

Destaca-se que o efeito da decisão final nesse julgamento é inter partes e só terá impactos no caso ora em análise, ou em casos semelhantes, com o ingresso individual de novas ações discutindo a matéria ou por novo ato de concessão por iniciativa da administração pública local.

Após a regular notificação dos interessados, foram apresentadas as justificativas de defesa: 

A previsão de complementação de aposentadorias/pensões foi normatizada pelas Leis Municipais 3117/97 e 3187/98 até a criação do Regime Próprio da Previdência Social administrado pelo Instituto de Previdência Municipal, através da Lei 4.877 de 11 de julho de 2.013. Na oportunidade foi promulgada a Lei 4878/2013, que dispunha sobre as complementações já concedidas pela Administração Municipal.

Previa a Lei 4878/13, em seu art. 1º, §2º que “Aos dependentes dos funcionários municipais que percebem a complementação do município e vierem a falecer, fica garantida a concessão da complementação da pensão por morte paga pelo INSS, respeitados os limites do §7º do artigo 40 da Constituição Federal.”

Contudo, tal legislação, foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo, ADIn nº 2133155-46.2015.8.26.0000.

Alegou-se que o Município não poderia criar regime previdenciário não previsto pela Constituição Federal, em contrariedade ao caput dos seus arts. 40 e 201. Vale dizer que, para viabilizar o pagamento das complementações seria imprescindível o recolhimento de contribuições.

A inconstitucionalidade foi reconhecida, pois não havia fonte de custeio para o pagamento da complementação das aposentadorias e pensões por morte dos servidores públicos.

A partir da prolação da decisão ficaram impedidas “... (a) as instituições de novos benefícios aos servidores ao passarem à inatividade ou aos pensionistas dos falecidos desde então, bem como (b) a continuidade de seu pagamento aqueles que o já recebiam, sem a necessidade de qualquer devolução da vantagem recebida.”

Desta forma, houve a imediata suspensão de qualquer pagamento, seja a título de aposentadoria, ou quanto à complementação, por conta da declaração de inconstitucionalidade dos §§1º ao 5º do artigo 1º da Lei Municipal nº 4878/13, por violação ao artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição Federal.

Contudo, após apresentado Recurso Extraordinário, o pagamento das complementações foi restabelecido, por conta da seguinte decisão:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO 974.654 São Paulo RELATORA: Min. Carmem Lúcia 
Recte: Prefeitura do Município de Valinhos
Adv.(A/S) Procurador Geral do Município de Valinhos
Recdo.: Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL PELA QUAL, VEDADAS FUTURAS COMPLEMENTAÇÕES DE APOSENTADORIAS, SE RESSALVA A CONTINUIDADE DAQUELAS ANTES DEFERIDAS: AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 195, §5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO.”

Citou decisão desta Corte de Contas que reconheceu a regularidade da complementação no TC – 023385.989.24.

Também trouxe à baila Mandado de Segurança n.º 1006522-50.2022.8.26.0650, interposto por Suany da Cruz Mariante, foi discutida a manutenção do pagamento da complementação da pensão por morte, de pensionista de servidores que faleceram. Recurso não provido ao Município de Valinhos.

Citou outras decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo na mesma linha e o entendimento do Ministro Alexandre de Moraes que se manifestou na decisão monocrática proferida em 26.12.20, no âmbito do ARE nº 1300618/SP.

Por fim, ressaltou que não prospera o apontado o aludido erro no cálculo, que pode se verificado na Portaria n.º 16900/202, e se demonstrou que o pagamento seria realizado apenas com a devida comprovação do benefício pago pelo INSS ser inferior à remuneração proporcional dos servidores. Pede que seja considerada regular a presente Complmentação de Pensão.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

É a síntese do relatório.

DECISÃO

A instrução processual trouxe questão de inconstitucionalidade da lei municipal que permitiu a complementação de pensão ora concedida pela Prefeitura Municipal de Valinhos a Pedro Antonio Paulani, no exercício de 2021, considerando, a Auditoria, que a pensão mensal é novo benefício e não se comunica com o fato de que o ex-servidor desfrutou de complementação de aposentadoria antes do óbito, não implicando a obrigatoriedade de pagamento de complementação de Pensão por Morte aos beneficiários. 

Não acompanho o entendimento da Fiscalização nesse contexto, haja vista que, na legislação municipal não há dispositivo para fundamentar base de cálculo de novo benefício em pensão mensal.

A meu ver, s.m.j., há equívoco da inspeção na interpretação dada ao entendimento da Súmula nº 340 do Superior Tribunal de Justiça (STJ). O Enunciado dispõe: A lei aplicável à concessão de pensão previdenciária por morte é aquela vigente na data do óbito do segurado. (SÚMULA 340, terceira seção, julgado em 27/06/2007, DJ 13/08/2007, p. 581).

Não se trata de novo benefício, mas, do cálculo do valor do benefício na forma legal.

Mas, fundamentalmente, meu entendimento deve acolher que o benefício de pensão mensal se deve à determinação judicial de pagamento.

A matéria não é nova nessa Casa e já há a linha de julgados precedentes pelo registro da complementação por força de decisão judicial.

São decisões favoráveis ao registro da espécie de complementação de pensão, semelhante ao presente caso, em que fica reconhecida a legalidade, a exemplo do TC-23396.989.24, cuja publicação no DOE 07/07/25, com trânsito em julgado de 29/07/25, confirmam a correção do ato. Também, para 2021, o processo TC-23399.989.24, com publicação em 25/04/25 e trânsito em julgado em 20/05/25; TC-23.403.989.24, DOE 09/12/24 e trânsito em julgado de 04/02/25.

No TC-23402.989.24, houve decisão pelo CONHECIMENTO e registro do ato, publicada em 16/05/25 e trânsito em julgado de 06/06/25.

Trago à baila o TC-23400.989.24 para o qual foram apreciados os Recursos Ordinários e revertido o juízo de irregularidade da decisão singular, nos processos TC-9333.989.25 e TC-9485.989.25, cujo r. Acórdão foi publicado no DOE em 14/11/25 e trânsito em julgado de 25/11/25, cujo enfrentamento do assunto se fez nos seguintes termos:

No âmbito do Município de Valinhos, as regras sobre complementação de aposentadoria e pensão por morte foram estabelecidas pela Lei Municipal nº 3.117/1997, que modificou o Estatuto dos Servidores Municipais.
Essa norma instituiu o pagamento, pelo próprio município, da diferença entre o valor dos proventos pagos pelo INSS e a remuneração do cargo efetivo do servidor, garantindo ao inativo uma renda equivalente à que receberia se estivesse em atividade.
Na sequência, a Lei Municipal nº 3.187/1998 ampliou esse direito aos servidores estáveis, com base no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal. Além disso, a mesma norma passou a prever expressamente a possibilidade de complementação da pensão por morte, amparada no então vigente art. 40, § 5º, da Constituição, que assegurava à pensão valor correspondente à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, até os limites legais.
Com a publicação da Lei Municipal nº 4.878/2013, o Município alterou o sistema de complementações, proibindo novas concessões de complementação de aposentadoria, mas mantendo o pagamento daquelas já existentes.
Ademais, permitiu a concessão de complementação de pensão por morte, desde que decorrente do falecimento de servidor que já recebia complementação de aposentadoria, ou seja, limitando a extensão do benefício apenas a dependentes de servidores que já gozavam dessa vantagem na inatividade.
Essa legislação foi objeto de análise no Supremo Tribunal Federal, que sob a Relatoria da eminente Ministra Cármen Lúcia, apreciou o Recurso Extraordinário 974.654/SP interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que declarou inconstitucionais os §§ 1º a 5º do art. 1º da Lei Municipal nº 4.878/2013, de Valinhos/SP, por prever complementação de aposentadoria e pensão sem indicar fonte de custeio, em afronta ao art. 195, §5º da Constituição Federal.Na ocasião, a Relatora acompanhou o parecer da Procuradoria Geral da República, reforçou o entendimento da jurisprudência do STF sobre a matéria, e acolheu a tese do recurso para decidir que a Lei Municipal não violou o art. 195, §5º da CF, pois não criou, nem aumentou, nem estendeu benefício novo, se tratando apenas da manutenção de complementações já existentes, o que não exigiria nova fonte de custeio. Assim, constou da ementa da referida decisão:

                RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL PELA QUAL, VEDADAS FUTURAS COMPLEMENTAÇÕES DE APOSENTADORIAS, SE RESSALVA

                   A CONTINUIDADE DAQUELAS ANTES DEFERIDAS: AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 195, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES.

                   RECURSO PROVIDO.

É neste cenário que passaremos a analisar o caso concreto, que cinge-se a apreciação de complementação de pensão em favor das beneficiárias do Sr. Nestor Pisciotta, concedida com fundamento na Portaria nº 16.900/2021.
O relator originário se ateve aos exatos termos desta portaria conforme se extrai da sentença recorrida:

                  “A complementação de pensão em favor das beneficiárias do Sr. Nestor Pisciotta foi concedida com fundamento na Portaria nº16900/2021, na data de 17/12/2020.
                 A data da concessão entra em conflito com o determinado no art. 7º da EC nº 103/2019 que preservou o direito adquirido apenas aos beneficiários que, antes da entrada em vigor da referida emenda, já recebiam as

                 complementações de aposentadoria ou pensão. No caso concerto[sic], a complementação foi concedida em 17/12/2020”.

Ocorre que a matéria havia sido alterada pela Portaria 17.607/2022, disponibilizada no Diário Oficial local em 16 de agosto de 2022, e que teve por objetivo cessar os efeitos da Portaria nº 16.900/2021, verbis: 

...

Porém, posteriormente, a Portaria 17.607/2022 foi questionada pela beneficiária Normanda Aparecida de Souza Pisciotta no Mandado de Segurança 1002406-64.2023.8.26.06505, que teve desfecho favorável à impetrante, determinando o restabelecimento do benefício.
Diante de tal ocorrência, a Secretaria Diretoria-Geral propôs “sem adentrar no mérito da questão, conhecer e registrar as complementações de pensão, uma vez que os efeitos do juízo de ilegalidade estariam prejudicados pela decisão judicial definitiva”.
De fato, a discussão quanto à legalidade do ato concessório de complementação de pensão resta superada diante da existência de decisão judicial definitiva, que determinou à Prefeitura Municipal de Valinhos a manutenção do pagamento da complementação de pensão a uma das beneficiárias.
Ainda que tal decisão não suplante as competências previstas no artigo 33 III, da Constituição Estadual, impõe-se, à luz do disposto no art. 21 da LINDB e dos princípios da razoabilidade, segurança jurídica e economia processual, o reconhecimento de seus reflexos no presente feito, notadamente por se tratar de ato único de concessão cujos fundamentos fáticos e jurídicos são idênticos para ambas as pensionistas.
Nesta esteira, considerando que as duas pensionistas compartilham os mesmos pressupostos fáticos e jurídicos, entendo que, no caso concreto, é possível estender à segunda beneficiária os efeitos práticos da decisão judicial, exclusivamente para fins de registro do ato perante este Tribunal.
Assim, entendo que se revela mais adequado, em cumprimento ao teor da decisão judicial, propor a reforma da sentença estritamente para o fim de conceder registro ao ato, sem adentrar no mérito da legalidade do benefício.
Ressalto, todavia, que o que se reconhece, na verdade, é a impossibilidade prática de exigir da Origem o cumprimento de comando normativo em sentido oposto à determinação judicial definitiva, ainda que, em tese, se trate de matéria de competência desta Corte.
Ante o exposto, considerando os efeitos da decisão judicial aqui incidente, a qual dar-se-á cumprimento nesta oportunidade; considerando o disposto no artigo 8º, bem como as balizas delineadas pelo artigo 492 ambos do Código de Processo Civil, voto pelo provimento dos recursos para reformar a r. sentença originária e conceder registro ao ato de complementação de pensão em favor das beneficiárias do Sr. Nestor Pisciotta.

Ainda, outros processos abrigam decisões na mesma linha,TC-23395.989.24, ano 2019, decisão publicada no DOE 20/01/25, com trânsito em julgado 10/02/25.

Nesse contexto, considerando os precedente do mesmo ano de 2021 pelo registro, sem adentrar a legalidade, e em prestígio ao princípio da segurança jurídica, acompanho a direção deste Tribunal de Contas, e, conforme atribuições conferidas pelo artigo 4°, inciso III, da Lei Complementar n° 979/05, c.c. artigo 57, inciso IX do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO LEGAL o ato concessório de complementação de pensão mensal em exame e determino o consequente registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao cartório para:

a) aguardar o prazo recursal.

b) certificar o trânsito em julgado.

Após, ao DSF-2.1 para o devido registro.

Arquivando-se em seguida.

GCSASM, 21 de Agosto de 2026.

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO LEGAL o ato concessório de complementação de pensão mensal em exame e determino o consequente registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

Publique-se.

GCSASM, 21 de Agosto de 2026.