TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Tratam os autos da prestação de contas dos recursos repassados no exercício de 2019 pela Prefeitura Municipal de Arujá ao Instituto de Atenção à Saúde e Educação — IASE, então denominado Associação das Crianças Excepcionais de Nova Iguaçu — ACENI, em decorrência do Contrato de Gestão nº 2.984/2019 (Edital de Chamamento Público Nº 04/2018[1]), cujo objeto consiste no gerenciamento e na execução das atividades e dos serviços de saúde do Centro de Especialidades Médicas — CS II.

No exercício de 2019, os recursos públicos disponíveis no exercício totalizaram R$ 5.328.449,58, compostos por R$ 5.312.350,71 em repasses municipais, R$ 15.722,80 em rendimentos de aplicações financeiras e R$ 376,07 em outras receitas decorrentes da execução do ajuste, conforme o Demonstrativo Integral das Receitas e Despesas – DIRD examinado pela Fiscalização.

O Parecer Conclusivo expedido pela Prefeitura Municipal de Arujá foi juntado no evento 25.36. Nele, o Prefeito à época, José Luiz Monteiro, registrou que a execução do ajuste no exercício de 2019 transcorreu regularmente, com ressalvas. O documento consignou incorreções fiscais e a necessidade de apresentação de documentos, informando que a entidade beneficiária havia sido notificada e que a Prefeitura permanecia no aguardo dos elementos necessários à instrução da pendência no Processo Administrativo nº 290.601/2019.

O Parecer Conclusivo menciona glosa no importe de R$ 1.518,09 sem, no entanto, individualizar a composição desse valor.

A DF-10 informou que os exames fiscalizatórios foram realizados exclusivamente por análise documental, sem visita in loco, em razão das medidas de isolamento vigentes durante a instrução decorrente da pandemia da Covid-19.

Em seu relatório, a DF-10 aponta as seguintes ocorrências (evento 25.45):

1 – EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO CONTRATO DE GESTÃO

- O relatório da OS não apresentou o comparativo específico entre metas e resultados com base nas metas mensais previstas no Contrato de Gestão e também não apresentou o comparativo para avaliação de metas assistenciais.

- DIRD elaborado em desconformidade com o modelo contido no Anexo RP-08.

- Relatório apresentado pela OS não apresentou comparativo específico das metas assistenciais propostas com os resultados alcançados (vide item 1 deste relatório), descumprindo assim o disposto no inciso IX do Art. 149 das Instruções/TCESP nº 2/2016;

- Ausência de indicação, no corpo dos documentos fiscais originais que comprovam as despesas – inclusive nota fiscal eletrônica – do número do contrato de gestão e identificação do órgão público contratante, infringindo o artigo 148, VI , das IN nº 02/2016.

1.1 - EXECUÇÃO DO CONTRATO DE GESTÃO

O relatório da OS não apresentou o comparativo específico entre metas e resultados com base nas metas mensais previstas no Contrato de Gestão e também não apresentou o comparativo para avaliação de metas assistenciais.

Diversas metas quantitativas ficaram significativamente aquém do previsto, algumas com realização nula ou reduzida;

1.2 - PARECER CONCLUSIVO

O conteúdo do Parecer Conclusivo não está em conformidade com os incisos V, VI VII, VIII, IX, XI, XII, XIII e XIV do artigo 189 da IN 02/16 do TCE-SP.

O Parecer Conclusivo da Origem aprovou as contas com ressalvas, mas deixou de se pronunciar sobre elementos exigidos pelo artigo 189 das Instruções nº 02/2016 desta Corte;

2 – MOVIMENTAÇÕES FINANCEIRAS

2.2 - DESPESAS

Despesas com consultoria (R$ 349.294,00) com indícios de não contraprestação e o objeto social da contratada atualmente não inclui os serviços pagos; 

Celebração de contrato de reforma com objeto indeterminado, em prejuízo aos controles, com comprometimento da impessoalidade e sem comprovação de sua execução (a empresa contratada sequer possui empregados - conforme CAGED) – pagamentos de R$ 79.500,00 até o encerramento do exercício de 2019.

4 – OUTRAS VERIFICAÇÕES

Ausência de divulgação de informações previstas no Comunicado SDG. nº 016/2018.

A página de transparência da Organização Social não disponibilizava integralmente planos de trabalho, transferências, fornecedores, pagamentos, remunerações, saldos, demonstrações e regulamentos.

 Ausência de identificação do número do Contrato de Gestão e do órgão público no corpo dos documentos comprobatórios das despesas.

5 - ATENDIMENTO ÀS INSTRUÇÕES E/OU RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS

 DEMONSTRATIVO INTEGRAL DAS RECEITAS E DESPESAS em desconformidade com o padronizado;

 Relatório apresentado pela OS não apresentou comparativo específico das metas assistenciais propostas com os resultados alcançados (vide item 1 deste relatório), descumprindo assim o disposto no inciso IX do Art. 149 das Instruções/TCESP nº 2/2016;

Descumprimento do artigo 148, VI, das Instruções Normativas nº 02/2016.

Notificados pelo despacho do evento 30.1, os interessados apresentaram justificativas.

O IASE manifestou-se no evento 50.1. Quanto ao descumprimento das metas, alegou que a unidade funcionava de portas abertas e sob demanda livre, de modo que a quantidade de atendimentos dependeria da procura dos usuários e dos encaminhamentos efetuados. Acrescentou que, embora o Contrato de Gestão tivesse sido celebrado em 12/02/2019, a efetiva assunção dos serviços, condicionada à ordem de serviço municipal, somente ocorrera ao final de fevereiro, o que teria prejudicado as metas do primeiro trimestre.

Especificamente quanto a ecocardiograma transtorácico, mapeamento de retina, retinografia colorida, curva tensional, exérese de pterígio, exérese de calázio, cirurgia de catarata e capsulectomia, afirmou que os exames e procedimentos dependiam de encaminhamento prévio por especialistas e de agendamento realizado pela Secretaria Municipal de Saúde por meio do SISREG, sem ingerência da Organização Social. Sustentou, assim, que a produção inferior à estimada decorrera do início da operação, da demanda efetiva e do fluxo de encaminhamentos controlado pelo Município.

Em relação à AP Consultoria, negou a ocorrência de quarteirização. Argumentou que as organizações sociais são entidades privadas dotadas de autonomia para gerir recursos e contratar prestadores; invocou a ADI nº 1.923/DF e a Lei Federal nº 13.429/2017; e afirmou que nem o edital nem o contrato vedavam a contratação de assessorias, prevista, inclusive, no plano de trabalho aprovado. Acrescentou que a contratação não se destinara à mera intermediação de mão de obra, mas à introdução de metodologias e procedimentos especializados para reduzir custos e aprimorar o atendimento.

Sobre a execução dos serviços, alegou que a AP Consultoria prestara assistência técnica à organização da unidade, com elaboração de relatórios gerenciais, aperfeiçoamento de ferramentas de controle, acompanhamento da contratação de prestadores, detalhamento de dados, orientação de colaboradores e formulação de estratégias para o cumprimento das metas. Citou precedentes para sustentar a admissibilidade de assessorias técnicas vinculadas às necessidades da unidade e afirmou que a coordenação das atividades permanecera com profissionais do próprio Instituto.

No tocante à AMA, sustentou que o objeto amplo decorria da variabilidade das necessidades de manutenção do imóvel e que a execução era controlada por relatórios mensais. Afirmou que as intervenções haviam sido efetivamente realizadas e poderiam ser constatadas visualmente na unidade, inclusive pela gestora municipal de saúde, que não teria formulado questionamentos a respeito.

Quanto à identificação das despesas, declarou que os documentos da prestação de contas eram carimbados. Em relação à transparência, limitou-se a informar que o sítio eletrônico da entidade estava em constante atualização. Ao final, requereu o julgamento regular das contas, sem ressalvas.

A Prefeitura Municipal de Arujá apresentou esclarecimentos no evento 72.1, em manifestação conjunta relativa às prestações de contas de 2019 e 2020. No que interessa ao exercício em exame, sustentou que o comparativo entre metas e resultados fora elaborado trimestralmente, e não mensalmente. Considerou a divergência meramente formal, porque a entidade e o Município teriam acompanhado os quantitativos executados sem identificar inconsistências entre os resultados e os demais documentos.

Quanto ao descumprimento das metas, alinhou-se, em essência, às justificativas do IASE anteriormente sintetizadas, especialmente quanto à dependência da demanda dos usuários. Acrescentou que os quantitativos do programa de trabalho eram estimativos e que sua fixação em patamar muito próximo da demanda média poderia tornar insuficiente a estrutura disponível nos períodos de maior procura.

Em relação às desconformidades do Parecer Conclusivo e do DIRD com as Instruções nº 02/2016, defendeu que os documentos haviam cumprido suas finalidades e não continham inconsistências materiais capazes de comprometer o exame das contas, razão pela qual pediu que as ocorrências fossem tratadas mediante recomendações.

No tocante às contratações da AP Consultoria e da AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda., reiterou, em linhas gerais, os fundamentos do IASE acerca da possibilidade de contratação de terceiros e da efetiva prestação dos serviços. Acrescentou que o item 7 do Termo de Referência do Contrato de Gestão nº 2.984/2019 admitia a subcontratação de serviços sem ressalvar atividades relacionadas ao gerenciamento, às finanças ou à prestação de contas.

Especificamente quanto à AP Consultoria, afirmou que os serviços foram acompanhados por profissionais do próprio Instituto, o que demonstraria que a coordenação e a responsabilidade permaneceram com a Organização Social, sem transferência integral da gestão ou delegação de competências municipais.

Em relação à AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda, alegou que os serviços de manutenção predial foram atestados no relatório conclusivo da entidade, no qual se mencionaram, exemplificativamente, a substituição do mobiliário do refeitório e a pintura das vagas do estacionamento. Argumentou que a ausência de empregados registrados na RAIS, isoladamente, não demonstraria a inexecução nem justificaria a glosa.

Quanto à falta de divulgação no sítio eletrônico do IASE, informou que a questão seria apurada junto à entidade. Ponderou, contudo, que os relatórios da prestação de contas estavam disponíveis no Portal da Transparência municipal, na seção “Dados Abertos”, e que qualquer interessado poderia solicitar informações diretamente à Administração.

Por fim, sobre os documentos fiscais sem identificação do ajuste ou do órgão público, esclareceu que a própria Municipalidade registrara a ocorrência e notificara o IASE para corrigi-la. Como não teriam sido constatadas impropriedades materiais nos comprovantes, requereu que a falha fosse relevada ou tratada mediante recomendação. Ao final, sustentou que os apontamentos haviam sido esclarecidos, sem demonstração de dano ao erário, e pediu o julgamento regular das contas de 2019.

Com a manifestação, a Municipalidade juntou, no evento 72.2, o intitulado “Relatório Anual 2020” do Centro de Especialidades Médicas, referente ao período de janeiro a dezembro daquele exercício. O documento reúne dados sobre metas e atendimentos, perfil dos usuários, exames diagnósticos e oftalmológicos, absenteísmo, pesquisa de satisfação, equipes e serviços, manutenção predial e transporte, além de considerações sobre os efeitos da pandemia de Covid-19 no funcionamento da unidade. Embora apresentado nestes autos, seu conteúdo se reporta à execução de 2020.

A Assessoria Técnico-Jurídica — Economia manifestou-se no evento 112.1, em atendimento ao despacho do evento 82 e aos aspectos destacados pelo Ministério Público de Contas no evento 79. Ao identificar o valor examinado em R$ 5.328.073,51, considerou a soma dos R$ 5.312.350,71 de repasses com os R$ 15.722,80 de rendimentos financeiros, sem incluir os R$ 376,07 registrados pela Fiscalização como outras receitas decorrentes da execução do ajuste.

Quanto à ausência de comparação mensal, a ATJ reconheceu que o relatório da Organização Social estava desalinhado com o Contrato de Gestão, pois apresentava os quantitativos trimestralmente. Considerou, contudo, que a divergência de periodicidade não impedira o acompanhamento das metas quantitativas pelo Município, uma vez que a Cláusula Quarta previa avaliações trimestrais pela Comissão de Avaliação. Ressalvou que continuavam ausentes os comparativos necessários à avaliação das metas assistenciais.

No tocante ao DIRD, observou que R$ 215,89 haviam sido indevidamente registrados como recursos públicos não aplicados, quando os extratos bancários indicavam saldo de R$ 1.085.808,80. Verificou, entretanto, que este último montante constava do próprio demonstrativo como “Valor Autorizado para Aplicação no Exercício Seguinte” e, por isso, entendeu que a impropriedade não comprometia as contas.

Em relação às metas do programa de trabalho, a Assessoria registrou as alegações do Instituto sobre a livre demanda, a dependência de encaminhamentos e agendamentos pela Secretaria Municipal de Saúde e o início das atividades ao final de fevereiro, bem como o argumento municipal de que os quantitativos contratados eram estimativos.

A ATJ não acolheu a justificativa relativa ao início tardio, porque o Relatório de Gestão examinado abrangia apenas o período de abril a dezembro de 2019. Assinalou que o descumprimento das metas deveria, em princípio, gerar penalidades e descontos. Ponderou, porém, que o Contrato de Gestão não estabelecia sistemática completa para quantificá-los: a pontuação do Anexo Técnico II não disciplinava a avaliação negativa da qualidade dos serviços nem descontos superiores a 10% dos repasses. Embora a entidade tivesse recebido integralmente, a partir de abril, nove parcelas mensais de R$ 590.261,19, a Assessoria não propôs glosa específica pelo não atingimento das metas, diante da impossibilidade de calcular objetivamente o desconto.

Acerca do Parecer Conclusivo, a Assessoria afastou a alegação de falha meramente formal. Ressaltou que o documento deveria demonstrar o efetivo acompanhamento técnico, operacional e financeiro exercido pela Administração. No caso, além de não contemplar os elementos exigidos pelas Instruções desta Corte, o Município aprovara as contas com ressalvas enquanto aguardava a correção de impropriedades fiscais e a apresentação de documentos pela entidade. Como as pendências foram contestadas pelo Instituto e não havia demonstração de sua posterior regularização, considerou deficiente o Parecer Conclusivo.

Quanto aos R$ 349.294,00 pagos à AP Consultoria, relatou que os três contratos abrangiam gestão de serviços, disponibilização de mão de obra para monitoramento das metas, estruturação e acompanhamento de planos de ação, reuniões com a Secretaria Municipal de Saúde, revisão de processos de trabalho e normas técnicas, gestão financeira, prestação de contas e gestão de compras. Entendeu que tais objetos reproduziam obrigações gerenciais assumidas pelo próprio IASE em seu plano de trabalho, caracterizando quarteirização das atividades para as quais fora selecionado.

Acrescentou que os relatórios encaminhados à Fiscalização não demonstravam desempenho satisfatório, pois a consultoria, embora incumbida de acompanhar as metas, não analisara aquelas que deixaram de ser atingidas nem evidenciara a realização das reuniões previstas com a Secretaria Municipal de Saúde. Considerou que as justificativas não afastavam essas deficiências e reputou irregular a totalidade dos pagamentos à AP Consultoria.

No que se refere aos R$ 79.500,00 pagos à AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda, registrou que o objeto contratual, descrito como “manutenção predial com disponibilização de mão de obra qualificada”, não discriminava suficientemente os serviços. Destacou a ausência de empregados registrados no CAGED e o vínculo societário de Anderson Luiz Santana com a AP Consultoria, circunstâncias que, em sua avaliação, comprometiam a impessoalidade.

A ATJ não considerou suficientes as alegações de que a amplitude do objeto decorria da variabilidade das manutenções e de que os serviços constavam de relatórios mensais. Observou que, apesar dos pagamentos, a Prefeitura indicara concretamente apenas a substituição do mobiliário do refeitório e a pintura das vagas do estacionamento, sem demonstrar serviços compatíveis com a integralidade do montante.

Como reforço, mencionou ocorrências semelhantes envolvendo as mesmas empresas no TC-013272.989.19, relativo à prestação de contas da Prefeitura de Caieiras com a mesma entidade, julgada irregular pela Segunda Câmara, decisão mantida em recurso ordinário no TC-009416.989.21. Naqueles autos, considerou-se que os contratos com a AP Consultoria reproduziam o objeto do contrato de gestão e que os serviços atribuídos à AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda não haviam sido comprovados.

Ao final, a Assessoria Técnico-Jurídica — Economia opinou pela irregularidade da prestação de contas, também em razão da deficiência do Parecer Conclusivo, e propôs a restituição de R$ 428.794,00, soma dos R$ 349.294,00 pagos à AP Consultoria e dos R$ 79.500,00 pagos à AMA.

Em manifestação inicial, no evento 115.1, o Ministério Público de Contas acompanhou as conclusões da Assessoria Técnico-Jurídica — Economia e opinou pela irregularidade parcial da prestação de contas, com restituição de R$ 428.794,00 e aplicação de multas.

Diante dessa conclusão, o despacho do evento 120.1 determinou a notificação pessoal dos responsáveis para que promovessem a recomposição do erário no prazo de 15 dias.

O IASE apresentou novas justificativas no evento 147.1. Preliminarmente, questionou a forma da determinação. Alegou que não lhe fora concedida oportunidade específica para se defender da proposta de débito antes da ordem de restituição. Invocou o artigo 49, inciso XIII, do Regimento Interno, segundo o qual, havendo débito, o responsável deve ser notificado para apresentar defesa ou recolher a importância no prazo de 30 dias, bem como os artigos 197 e 210, inciso III, relativos ao contraditório e à apresentação de documentos e alegações. Requereu que suas razões fossem examinadas antes de qualquer recomposição e sustentou que a devolução de recursos aplicados nos serviços ocasionaria enriquecimento sem causa da Administração.

No mérito, ao retomar os argumentos acerca da demanda e dos encaminhamentos realizados pelas Unidades Básicas de Saúde por meio do SISREG, informou que o Centro de Especialidades Médicas atendera 24.517 usuários entre 02/04 e 31/12/2019, com médias de 2.724 atendimentos mensais e 132 usuários por dia. Afirmou que a contratação do Instituto melhorara a qualidade dos serviços e reiterou que a produção dependia da demanda e dos pacientes encaminhados pela atenção básica.

Quanto à ausência dos comparativos de metas assistenciais, observou que a própria ATJ reconhecera que a periodicidade trimestral não impedira o acompanhamento das metas quantitativas. Para suprir a documentação considerada ausente, apresentou dois relatórios anuais que, segundo alegou, demonstrariam a execução das metas quantitativas e assistenciais, defendendo que a impropriedade se restringia à forma de apresentação.

Em relação às metas não atingidas, reiterou seu caráter estimativo e atribuiu parte dos resultados ao absenteísmo. Informou que, a partir de julho de 2019, passara a controlar as ausências e registrara 15.075 atendimentos médicos e 2.968 faltas, as quais, segundo o cálculo apresentado pela própria entidade, corresponderiam a 19,7% dos atendimentos. Relatou medidas como exposição de banners, confirmação das agendas com antecedência de 24 a 48 horas, envio de mensagens, solicitação de divulgação no sítio eletrônico da Prefeitura e discussão do tema no Conselho Municipal de Saúde. Segundo o Instituto, as faltas diminuíram de 623, em agosto, para 435, em dezembro, redução aproximada de 30%.

O Instituto também contestou a conclusão de inexistência de sistemática de penalidades. Sustentou que, conforme a avaliação da Comissão de Acompanhamento, o não atingimento das metas poderia gerar descontos no repasse subsequente, calculados segundo a pontuação prevista no ajuste, e afirmou que a tabela reproduzida na petição demonstrava o mecanismo.

No tocante à AP Consultoria e à AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda, reiterou os fundamentos do evento 50.1 — também retomados pela Prefeitura no evento 72.1 — acerca da autonomia das organizações sociais, da possibilidade de subcontratação e da permanência da coordenação dos serviços sob responsabilidade de seus próprios profissionais.

Acrescentou que empregava mão de obra própria nas atividades finalísticas e que as empresas questionadas teriam fornecido conhecimentos especializados não integrantes de seu know-how, destinados à redução de custos e ao aprimoramento da qualidade. Afirmou que as atividades foram executadas e pagas, reportando-se aos relatórios e demonstrativos anexados. Invocou os julgados proferidos nos processos TC-011749.989.21 e TC-014812.989.18, nos quais esta Corte teria admitido ou excepcionalmente relevado serviços técnicos e administrativos contratados por organizações sociais quando vinculados às necessidades da unidade. Com esses fundamentos, rejeitou a caracterização de quarteirização e sustentou não ser devida a restituição de R$ 428.794,00.

Para corroborar suas alegações, o IASE juntou os seguintes documentos:

• no evento 147.2, o “Relatório de Gestão Anual 2019”, relativo ao período de abril a dezembro, contendo comparativos entre metas e resultados, dados sobre consultas, exames e procedimentos, perfil dos atendimentos, absenteísmo, pesquisa de satisfação, equipes, manutenção predial e transporte;
• no evento 147.3, o “Relatório Gerencial do Centro de Especialidades Médicas — 2019”, com informações sobre estrutura física, recursos humanos, critérios de pontuação e avaliação, indicadores qualitativos e quantitativos e demonstrativos mensais das metas de consultas, exames e procedimentos;
• no evento 147.4, o Relatório Analítico de Despesas — RP-08 relativo à AP, identificada no demonstrativo como AP Engenharia Clínica Ltda., com discriminação de pagamentos e retenções referentes à gestão financeira e controladoria, assessoria técnica e gestão de serviços, no total de R$ 349.294,00;
• no evento 147.5, o Relatório Analítico de Despesas — RP-08 relativo à AMA Construção, Reforma e Terraplanagem Ltda., com registros de pagamentos e retenções por serviços de reforma e adequação predial, no total de R$ 79.500,00; e
• nos eventos 147.6 e 147.7, relatórios da AP Consultoria relativos apenas aos meses de maio, agosto, setembro e novembro de 2019, com descrições de atividades de gestão financeira, prestação de contas, compras, gestão de serviços e assessoria técnica.

Ao final, requereu o julgamento regular da prestação de contas, com o encaminhamento de eventuais impropriedades ao campo das recomendações. Subsidiariamente, pediu novo prazo para justificativas complementares.

A Prefeitura voltou a se manifestar no evento 149.1, limitando-se a reiterar os esclarecimentos apresentados no evento 72.1. Acrescentou que, após o julgamento, caso fosse determinada a restituição de valores pela entidade, adotaria as medidas necessárias à recomposição do erário.

Carmen de Araújo Pellegrino apresentou manifestação no evento 153.1. Sem juntar cópia do procedimento nem indicar o órgão instaurador, o exercício, as despesas ou o valor abrangido, afirmou que o Processo Administrativo nº 329.582/2023, destinado à tomada de contas especial da ACENI, teria atribuído à entidade o dever de recompor o erário, com afastamento da responsabilidade dos gestores. Requereu, assim, sua exclusão de eventual responsabilização e a condenação da Organização Social ao ressarcimento.

À vista das novas justificativas e dos documentos apresentados, o Ministério Público de Contas reexaminou a matéria no evento 176.1. Registrou que o IASE reiterava, em essência, a aplicação dos recursos no atendimento de média complexidade sob livre demanda e a execução dos serviços da AP Consultoria e da AMA sob coordenação de profissionais do próprio Instituto.

Em relação à AP Consultoria, o MPC considerou determinante a previsão contratual de que o objeto deveria ser executado exclusivamente pela entidade contratada. Entendeu que a contratação de mão de obra para a gestão da unidade contrariava o ajuste e não poderia ser admitida como despesa regular, mantendo a glosa integral de R$ 349.294,00.

No tocante à AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda, concluiu que os documentos juntados não demonstravam a capacidade funcional da empresa para disponibilizar a mão de obra qualificada necessária aos serviços de manutenção predial e preservou a glosa de R$ 79.500,00.

Diante da ausência de alteração do quadro, o Ministério Público de Contas manteve a irregularidade da parcela total de R$ 428.794,00 e propôs sua restituição pelo IASE, nos termos do artigo 36 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993. Opinou, ainda, pela aplicação de multas ao gestor com fundamento nos artigos 102 e 104, inciso II, do mesmo diploma.

Esclareceu que a multa prevista no artigo 102, por possuir natureza ressarcitória, deveria ser cobrada e recolhida pelo Município prejudicado, conforme o Tema 642 da repercussão geral, com a redação decorrente do julgamento da ADPF nº 1.011, enquanto a multa do artigo 104, inciso II, seria destinada ao Fundo Especial de Despesa do Tribunal de Contas. Propôs, por fim, o encaminhamento de cópias ao Ministério Público do Estado de São Paulo.

Posteriormente, pelo despacho do evento 180.1, foi concedido aos responsáveis e interessados prazo adicional de 15 dias para conhecimento da instrução e apresentação de justificativas, documentos e contrarrazões.

José Luiz Monteiro apresentou defesa no evento 202.1. Inicialmente, impugnou a proposta de restituição da Assessoria Técnico-Jurídica, sustentando que a quantificação do débito fora prematura e que não estaria suficientemente demonstrada a relação entre R$ 428.794,00 e os fatos considerados irregulares.

Quanto à responsabilidade pessoal, afirmou não ter participado da elaboração da chamada pública, da definição das condições do ajuste, da assinatura ou da execução direta do Contrato de Gestão, atividades que teriam sido conduzidas pela Secretaria Municipal de Saúde. Alegou que sua única atuação relacionada ao processo consistira na aprovação das contas, com fundamento no parecer da Comissão de Avaliação e nas informações do Departamento de Contabilidade.

Defendeu que a imputação de débito exigiria demonstração de conduta dolosa ou culposa e de nexo causal individualizado, não sendo admissível responsabilizá-lo apenas por sua posição hierárquica. Requereu o julgamento regular da prestação de contas ou, subsidiariamente, o afastamento integral de sua responsabilidade.

Novo prazo adicional de 15 dias foi fixado para todos os responsáveis pelo despacho do evento 209.1.

Em razão da redistribuição dos autos, em 20/02/2026, esta Relatoria concedeu nova oportunidade para apresentação de esclarecimentos sobre os apontamentos e os posicionamentos constantes da instrução, conforme os eventos 249.1 e 252.1.

A Prefeitura voltou a se manifestar no evento 255.1. No que interessa a 2019, reiterou, em essência, os fundamentos do evento 72.1. Sustentou que a divergência na periodicidade dos relatórios era formal e que as metas, por possuírem natureza estimativa, deveriam ser avaliadas à luz da razoabilidade, da eficiência e do desempenho global da política pública, de modo que oscilações quantitativas desacompanhadas de prejuízo concreto ou de ineficiência sistêmica não justificariam a irregularidade das contas.

Reafirmou o caráter formal das desconformidades do Parecer Conclusivo e do DIRD, a regularidade das contratações da AP Consultoria e da AMA – Construções, Reforma e Terraplanagem Ltda, a permanência da coordenação dos serviços com o IASE e a existência de transparência suficiente no portal municipal. Quanto aos documentos fiscais, alegou que o Município identificara a impropriedade e notificara a Organização Social para corrigi-la.

A peça também mencionou providências administrativas e jurídicas destinadas à obtenção de documentos da Organização Social no contexto de outros exercícios. Posteriormente, o MPC observou que as notificações juntadas no evento 255.2 se referiam às prestações de contas de 2023 e 2024, e não ao exercício de 2019.

Em parecer conjunto do evento 265.1, o Ministério Público de Contas recordou suas manifestações anteriores e examinou as razões mais recentes do ex-Prefeito José Luiz Monteiro e da Municipalidade.

Quanto a 2019, registrou que as justificativas municipais não inovavam em relação à defesa do evento 72.1 e que os documentos relativos às tentativas de obtenção de informações da Organização Social diziam respeito aos exercícios de 2023 e 2024.

Diante da permanência das ocorrências já analisadas, o Parquet de Contas ratificou integralmente sua posição anterior pela regularidade de parte da prestação de contas de 2019, com restituição ao erário de R$ 428.794,00 e aplicação de multas ao gestor com fundamento nos artigos 102 e 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

É o relatório.

D E C I D O

Tratam os autos da prestação de contas dos recursos repassados, no exercício de 2019, pela Prefeitura Municipal de Arujá ao Instituto de Atenção à Saúde e Educação — IASE, então denominado Associação das Crianças Excepcionais de Nova Iguaçu — ACENI, em decorrência do Contrato de Gestão nº 2.984/2019, originado do Chamamento Público nº 04/2018, cujo objeto consistia no gerenciamento e na execução das atividades e dos serviços de saúde do Centro de Especialidades Médicas — CS II.

De plano, observo que o juízo de irregularidade do Chamamento Público nº 04/2018 e do Contrato de Gestão nº 2.984/2019 não conduz, por acessoriedade, à reprovação automática das presentes contas. O julgamento da execução conserva autonomia e exige o exame das ocorrências efetivamente verificadas no exercício.

A decisão proferida no processo principal constitui, contudo, relevante elemento de contexto, pois reconheceu deficiências estruturais no planejamento e no controle do ajuste, especialmente quanto ao detalhamento dos custos, à aferição da economicidade, aos indicadores de qualidade e à sistemática de descontos e penalidades, aspectos que repercutiram no acompanhamento da execução contratual.

Verifico também que os trabalhos da diligente unidade de fiscalização foram encetados com todas as restrições impostas pelo isolamento sanitário acarretado pela Covid19. A própria Fiscalização registrou que os exames foram exclusivamente documentais e que não houve visita in loco, em razão das medidas de quarentena instituídas após o exercício examinado.

Pois bem.

No tocante às metas assistenciais, a Fiscalização constatou que o relatório anual da Organização Social não apresentou adequadamente o comparativo mensal entre as metas previstas e os resultados alcançados, tampouco o demonstrativo relativo às metas assistenciais. Também foram identificados resultados inferiores aos quantitativos estabelecidos no programa de trabalho.

Quanto à forma de acompanhamento, entretanto, a própria Assessoria Técnico-Jurídica reconheceu que a apresentação trimestral dos dados quantitativos não impediu o monitoramento da execução pela Municipalidade, uma vez que essa periodicidade também estava prevista para a atuação da Comissão de Avaliação. Ademais, os relatórios técnicos posteriormente juntados permitiram complementar as informações relativas às metas assistenciais e aferir os indicadores correspondentes.

A documentação superveniente não afasta, por si só, o fato de que determinadas metas deixaram de ser alcançadas. As justificativas apresentadas, contudo, demonstram que a execução dos serviços estava sujeita à variação da demanda, aos encaminhamentos realizados pela rede municipal e ao absenteísmo dos usuários, tendo a entidade relatado a adoção de medidas destinadas à redução das faltas e ao aprimoramento do atendimento.

Acresce que o próprio Contrato de Gestão não estabeleceu sistemática completa e objetiva para a aplicação de descontos em todas as hipóteses de descumprimento de metas ou de avaliação negativa da qualidade dos serviços, deficiência que fundamentou, entre outras, o julgamento desfavorável do ajuste principal. Nessas condições, embora o desempenho inferior ao pactuado mereça censura, não há parâmetros seguros para quantificar, a posteriori, eventual repercussão financeira e imputar débito com base em cálculo que não foi previamente estabelecido no instrumento contratual. A matéria pode, assim, ser excepcionalmente confinada ao campo das ressalvas, sem prejuízo de recomendação para o aperfeiçoamento da definição, da mensuração e das consequências financeiras associadas às metas.

Passo às despesas questionadas.

Em relação aos três ajustes celebrados com a empresa AP Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda., no montante de R$ 349.294,00, não se pode desconsiderar a generalidade e a excessiva abrangência dos objetos contratados, que compreendiam atividades de gestão de serviços, acompanhamento de metas, revisão de processos de trabalho, gestão financeira, prestação de contas e gestão de compras.

Parte dessas atribuições apresentava sobreposição com funções próprias da Organização Social e de profissionais que já integravam sua estrutura administrativa. Também são relevantes a insuficiente individualização dos produtos entregues, a ausência de demonstração adequada da economicidade e a divergência então existente entre o objeto social da empresa e a natureza dos serviços contratados.

Por outro lado, os autos contêm os instrumentos contratuais, registros de pagamento e relatórios das atividades atribuídas à empresa, além das manifestações da entidade e da Municipalidade acerca do acompanhamento dos serviços. Embora tais elementos não tenham sido apresentados com a precisão e a individualização desejáveis, fornecem suporte mínimo para reconhecer a realização de atividades administrativas e de apoio relacionadas à execução do ajuste.

A manutenção, pela Organização Social, de profissionais responsáveis pela gestão de projetos e pela coordenação de compras indica que a coordenação das atividades não foi integralmente transferida à empresa contratada. A autorização genérica para subcontratação não legitimaria a delegação das funções nucleares assumidas pela Organização Social; no caso concreto, contudo, os elementos disponíveis não permitem afirmar que tenha havido transferência integral da gestão da unidade.

Assim, considerados conjuntamente os relatórios apresentados, os registros das atividades, a estrutura mantida pela entidade e o acompanhamento declarado pela Municipalidade, não se formou conjunto probatório suficientemente seguro para concluir pela inexistência dos serviços ou pela ausência de aplicação pública da integralidade do montante pago. As deficiências na justificativa da contratação, na delimitação dos objetos, na demonstração da economicidade e na comprovação individualizada das entregas impedem o reconhecimento da plena regularidade dessas despesas, mas, nas circunstâncias específicas dos autos, mostram-se passíveis de ressalva, em lugar da glosa integral proposta pelos órgãos técnicos.

Quanto à empresa AMA Construção, Reforma e Terraplanagem Ltda., que recebeu R$ 79.500,00, são igualmente relevantes a descrição genérica do objeto contratual, a remuneração mensal sem correspondência suficientemente individualizada com medições e ordens de serviço e a ausência de empregados registrados no CAGED durante o período examinado.

A inexistência de empregados formalmente registrados constitui elemento de dúvida acerca da capacidade operacional da contratada, mas não demonstra, isoladamente e sem confronto com os demais elementos dos autos, a absoluta inexecução do objeto. O Relatório de Gestão Anual e a manifestação da Municipalidade registram a realização de intervenções de manutenção, entre as quais foram mencionadas a substituição de mobiliário do refeitório e a pintura das vagas de estacionamento, cuja execução também foi confirmada pela Municipalidade.

De outra parte, o vínculo societário existente entre o sócio-administrador da AMA e a AP Consultoria, esta última incumbida de atividades relacionadas à gestão de compras, compromete a aparência de independência da contratação e revela deficiência relevante nos controles de impessoalidade e de prevenção de conflitos de interesses. Não há, todavia, elementos suficientes para afirmar que esse vínculo tenha resultado, no caso concreto, em simulação dos serviços, superfaturamento ou desvio dos recursos.

A documentação apresentada está aquém daquela necessária para a completa demonstração da correspondência entre cada pagamento e as respectivas intervenções, razão pela qual a despesa não pode ser considerada plenamente regular. Entretanto, diante dos registros constantes do Relatório de Gestão e a confirmação municipal e da ausência de prova segura de inexecução integral, mostra-se desproporcional determinar a restituição da totalidade dos valores, podendo a falha ser excepcionalmente relevada sob ressalva.

No que diz respeito às demais ocorrências, o Parecer Conclusivo emitido pela Municipalidade deixou de contemplar diversos conteúdos exigidos pelas Instruções desta Corte e registrou a existência de documentos ainda pendentes de regularização. A documentação posteriormente apresentada possibilitou a análise global da execução físico-financeira, sem, entretanto, sanar a deficiência do controle exercido pela Origem no momento próprio, circunstância que justifica a ressalva e a expedição de recomendação.

A impropriedade do DIRD, por sua vez, decorreu da inadequada classificação e apresentação das informações. O saldo de R$ 1.085.808,80 foi registrado como valor autorizado para aplicação no exercício seguinte e confirmado pelos extratos bancários, não remanescendo diferença financeira sem explicação. Trata-se, portanto, de falha na elaboração do demonstrativo, e não de divergência indicativa de desfalque ou de ocultação de recursos.

A ausência de identificação do Contrato de Gestão e do órgão público em parte dos documentos fiscais, bem como as deficiências na divulgação das informações exigidas, também devem ser censuradas. 

Registro, ainda, que o Processo Administrativo nº 329.582/2023 não apurou débito coincidente com as despesas ora examinadas, pois a glosa de R$ 150.831,50 atribuída à AP Consultoria refere-se a notas fiscais de 2021, enquanto estes autos tratam de R$ 349.294,00 pagos em 2019, e os R$ 30.000,00 imputados à AMA Construção não correspondem aos R$ 79.500,00 aqui apreciados, nem tiveram seu período identificado. Ademais, embora o procedimento tenha considerado aceitáveis despesas de R$ 618.985,25 atribuídas à AP, não individualizou os pagamentos abrangidos. Ausente, portanto, identidade segura de exercício, objeto e valores, aquela apuração não configura reconhecimento de débito relativo aos mesmos pagamentos, permanecendo seus eventuais efeitos sujeitos ao acompanhamento em âmbito próprio.

Em síntese, as ocorrências identificadas são relevantes, todavia, considerados os documentos posteriormente apresentados, os registros da execução dos serviços de saúde, os elementos mínimos de contraprestação das empresas contratadas e a impossibilidade de quantificação objetiva de eventual desconto relacionado às metas, não se formou prova suficientemente segura de inexecução, desvio de finalidade ou prejuízo ao erário que autorize a glosa integral de R$ 428.794,00.

À vista do exposto, e com fundamento nos artigos 33, inciso II, e 35 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a prestação de contas relativa ao exercício de 2019, no que se refere à aplicação do montante de R$ 4.242.856,67, dando quitação aos responsáveis quanto às despesas abrangidas pelo presente julgamento e consignando que a conciliação e a efetiva utilização do saldo financeiro remanescente de R$ 1.085.808,80, autorizado para aplicação no exercício seguinte, serão examinadas na prestação de contas de 2020, objeto do TC-024937.989.20-0.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Arujá e ao IASE, no que lhes couber, que as futuras contratações de apoio administrativo, consultoria e manutenção sejam precedidas de justificativa concreta da necessidade e da economicidade, com objeto preciso, indicação dos profissionais, cronograma, produtos, critérios de aceitação, pesquisa de preços e segregação clara em relação às atribuições nucleares da Organização Social.

Os pagamentos deverão ser condicionados à apresentação de relatórios individualizados, medições, ordens de serviço, produtos de trabalho e atestes que permitam estabelecer nexo direto entre cada desembolso e a correspondente entrega, vedada a utilização de documentos padronizados ou genéricos como única prova da execução.

A Origem deverá ainda aperfeiçoar a definição e o acompanhamento das metas, estabelecer critérios completos e previamente conhecidos para descontos e penalidades, elaborar o DIRD e o Parecer Conclusivo em estrita conformidade com as Instruções desta Corte, identificar o ajuste nos comprovantes fiscais e assegurar a divulgação integral das informações exigidas.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) encaminhar os autos à Fiscalização, para ciência da presente sentença e providências de sua alçada; e

Após, ao arquivo.

São Paulo, 19 de agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos no corpo da sentença, e com fundamento nos artigos 33, inciso II, e 35 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a prestação de contas relativa ao exercício de 2019, no que se refere à aplicação do montante de R$ 4.242.856,67, dando quitação aos responsáveis quanto às despesas abrangidas pelo presente julgamento e consignando que a conciliação e a efetiva utilização do saldo financeiro remanescente de R$ 1.085.808,80, autorizado para aplicação no exercício seguinte, serão examinadas na prestação de contas de 2020, objeto do TC-024937.989.20-0. Recomendo à Prefeitura Municipal de Arujá e ao IASE, no que lhes couber, que as futuras contratações de apoio administrativo, consultoria e manutenção sejam precedidas de justificativa concreta da necessidade e da economicidade, com objeto preciso, indicação dos profissionais, cronograma, produtos, critérios de aceitação, pesquisa de preços e segregação clara em relação às atribuições nucleares da Organização Social. Os pagamentos deverão ser condicionados à apresentação de relatórios individualizados, medições, ordens de serviço, produtos de trabalho e atestes que permitam estabelecer nexo direto entre cada desembolso e a correspondente entrega, vedada a utilização de documentos padronizados ou genéricos como única prova da execução. A Origem deverá ainda aperfeiçoar a definição e o acompanhamento das metas, estabelecer critérios completos e previamente conhecidos para descontos e penalidades, elaborar o DIRD e o Parecer Conclusivo em estrita conformidade com as Instruções desta Corte, identificar o ajuste nos comprovantes fiscais e assegurar a divulgação integral das informações exigidas. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal de Contas. Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp. Publique-se.