TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA: LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO. TOMADA DE PREÇOS Nº 01/2019. CONTRATO Nº 40/2019. 1º A 4º TERMOS ADITIVOS. 1º E 2º TERMOS EXCEPCIONAIS DE PRORROGAÇÃO: IRREGULARES. OBJETO: CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA, NO RAMO DA ENGENHARIA, PARA A EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS DE NATUREZA CONTINUADA, DE OPERAÇÃO E DE MANUTENÇÃO DAS UNIDADES INTEGRANTES DO SISTEMA FÍSICO, OPERACIONAL E GERENCIAL DO CGIRS - CENTRO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS DO MUNICÍPIO DE JABOTICABAL.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos de contratação realizada entre a(o) Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Jaboticabal – SAAEJ e a empresa Reusa Conservação Ambiental Ltda., com vistas à contratação de empresa especializada, no ramo da engenharia, para a execução dos serviços de natureza continuada, de operação e de manutenção das unidades integrantes do sistema físico, operacional e gerencial do CGIRS - Centro de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do município de Jaboticabal, envolvendo principalmente: I) implantação, operação e encerramento de aterro sanitário; II) beneficiamento e destinação final de resíduos da construção civil; e III) gerenciamento de resíduos verdes.

Tramitam em conjunto os seguintes processos:

1) TC-5957.989.19 (autos principais): Exame da Tomada de Preços nº 01/2019 e Contrato nº 40/2019;

2) TCs 6089.989.21,21375.989.21, 8245.989.23 e 5287.989.24: 1º a 4 Termos Aditivos ao Contrato, tiveram como objetivo a sucessiva prorrogação da vigência por mais dozes meses e o reajuste dos preços avençados.

4) TCs-24390.989.24 e 20973.989.25: trataram dos Termos de Aditamento Excepcionais que prorrogaram a vigência, individualmente, em mais 180 dias.

Ainda em instrução o TC-6078/98/21, que trata do Acompanhamento da Execução do Ajuste.

1.2 A instrução do procedimento licitatório e do ajuste decorrente, realizada inicialmente pela UR-06, que elaborou minucioso Relatório (evento 23 – TC 5957.989.21), no qual concluiu pela irregularidade da matéria em razão dos seguintes apontamentos:

a) indícios de indevida aglutinação de objetos, em inobservância ao disposto no § 1º do artigo 23 da Lei Federal nº 8.666/93, com consequentes reflexos na comprovação de qualificação técnica – item 4;

b) o edital vedou a participação de empresa suspensa de licitar de forma abrangente quanto à origem de tal punição, não observando a Súmula nº 51 desta Casa – item 15.1;

c) foi exigida a assinatura por técnico contábil na demonstração dos índices econômico-financeiros, extrapolando a previsão do artigo 31, inciso I e §§ 1º e 5º da Lei Federal nº 8.666/93 – item 15.2;

d) impropriedades verificadas no orçamento estimativo que culminaram em prejuízo ao § 2º, inciso II do artigo 7º da Lei Federal nº 8.666/93 e a demonstração da conformidade das propostas com os preços correntes no mercado, consoante inciso IV do artigo 43 do mesmo dispositivo legal – itens 5 e 22.

Propôs, ainda, recomendação para que a Origem observe o modelo previsto nas Instruções desta Corte para o Termo de Ciência e de Notificação vigente na data da assinatura de contratos e aditamentos.

Em face dos apontamentos da unidade técnica, foram proferidos despachos de notificação aos interessados para que apresentassem justificativas de interesse (publicado no DOE de 27/53/2021, evento 30).

O Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Jaboticabal e Alberto Cláudio de Almeida Filho apresentaram justificativas (evento 135).

Anunciou que, ciente do apontamento da fiscalização quanto à indevida aglutinação dos objetos, a Autarquia e seu gestor lançaram mão de expedientes para que, em próximos certames de mesma natureza, não houvesse repetição da falha.

Destacou que primou pela prudência, entendendo que a súmula 51, vedaria, de forma abrangente, a participação de determinadas empresas que trouxessem iminente risco ao fracasso dos contratos administrativos. Outrossim, foram adotadas providências para aprimoramento da técnica licitatória.

Reforçou a adoção da prudência ao exigir a assinatura, por técnico contábil, nas demonstrações dos índices econômico-financeiro das interessadas. Não houve comprometimento da higidez do processo e tampouco alteraria os balanços, de forma a comprometer ou restringir quaisquer participações.

José Carlos de Abreu (evento 165), ex-Presidente do SAAEJ, sustentou não ser possível segregar o objeto da licitação pois não se demonstrava tecnicamente viável e tampouco ambientalmente correta a prática. Os serviços seriam uníssonos e íntimos à gestão e adequação do aterro sanitário do município.

A segregação importaria no aumento de custos e gastos bem como barreiras intransponíveis à justa e perfeita fiscalização tendo em vista a possível ocorrência de disparidade entre as empresas prestadoras dos serviços, quer seja em relação à forma ou ao tempo de execução de todos os serviços licitados, de caráter extremamente técnicos, importando não só em riscos ambientais, à população local e de responsabilidade para a Administração.

Salientou que a vedação da participação de empresa suspensa de licitar de forma abrangente quanto à origem de tal punição teve como finalidade evitar a contratação de empresas com problemas de inexecução, despreparo e inexatidão na execução de serviços desta envergadura.

Avigorou que, dada a natureza do serviço, com a assinatura dos demonstrativos econômico-financeiros por técnico contábil buscou a Autarquia se cercar de toda a segurança necessária à contratação, em especial acerca da possibilidade e boa saúde econômica da empresa a ser contratada, considerado o elevado investimento e dispêndio mensal para a sua execução. Teve como plano de fundo uma saudável contratação e não importou em lesão à competitividade.

Em relação ao preço estimativo noticiou ter buscado se cercar de todas as informações técnicas, econômicas e mercadológicas junto aos servidores designados, os quais seriam técnicos devidamente qualificados para cada área, não havendo àquele momento nenhum apontamento por parte de terceiros, órgãos de fiscalização ou concorrentes acerca do ponto levantado pela Fiscalização.

O Parquet de Contas (evento 172) requereu a prévia oitiva do DIPE.

A Unidade Especializada (evento 217) acolheu a argumentação da defesa no sentido de que a complexidade inerente à gestão de resíduos pode justificar uma abordagem integrada, promovendo sinergia entre as diversas atividades e otimizando a utilização de recursos.

Condenou, entretanto, a vedação à participação de consórcios; a eleição de parcela de maior relevância para os serviços sem a devida fundamentação na planilha orçamentária; a ausência de detalhamento na planilha orçamentária^[01] , impedindo a verificação dos custos unitários; inclusão de serviços cobrados diretamente dos particulares sem consideração na pesquisa prévia; não houve desmembramento dos valores de salários e encargos trabalhistas, nem a indicação do BDI.

Em relação aos Termos de Aditamento s/nº (firmados em 19/09/2020^[02] , 19/09/2021^[03] , 19/09/2022^[04]), 4º TA^[05], o 1º^[06] e 2º^[07] Termos de Aditamento Excepcionais (TCs-6089/989/21, 21375/989/21, 8245/989/23, 5287/989/24, 24390/989/24), foram levantados os seguintes apontamentos:

• justificativas insuficientes para a formalização do aditamento, pois se fundamentaram somente no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93, silenciando sobre o acréscimo de 100% dos quantitativos das obras de implementação da célula 4 e encerramento das células 1, 2 e 3, em inobservância ao art. 65 da Lei nº 8.666/93 (comum aos 4 primeiros TAs);
• ausência de comprovação de que a prorrogação realizada se revestiu de condições e preços mais vantajosos à Administração, nos termos do inciso II do artigo 57 da Lei Federal nº 8.666/93 (comum a todos);
• aplicação de índice de reajuste não previsto no contrato firmado entre as partes^[08] (4º TA e 1º Termo Excepcional de Prorrogação);
• justificativas insuficientes para a formalização do aditamento, porque ausentes caracterização de situação de excepcionalidade para a vigência de 66 meses do ajuste, informação técnica sobre a manutenção de serviços pertinentes a obras e demonstrativo de valor para equipamento em cessão, em prejuízo aos princípios da motivação e transparência (1º Termo Excepcional de Prorrogação);
• justificativas insuficientes para a formalização do aditamento, porque ausentes caracterização de situação de excepcionalidade para a vigência de 72 meses do ajuste, informação técnica sobre a manutenção de serviços pertinentes a obras e demonstrativo de valor para equipamento em cessão, em prejuízo aos princípios da motivação e transparência (2º Termo Excepcional de Prorrogação).

O SAAEJ alegou que o aditamento foi lastreado em parecer jurídico. Entretanto, assinalou que a Autarquia reconhece a necessidade de melhores justificativas em relação a procedimentos desta envergadura.

Defendeu que a complexidade para a deflagração de um novo certame importaria em gastos de elevada monta ao ente público. Assim, desde que mantidas as cláusulas contratuais e apenas as alterações dos reajustes, seria sempre mais vantajosa a prorrogação dos contratos, em detrimento de novos certames.

Ressaltou que, em que pese o aparente descumprimento em relação ao índice de reajuste, neste tipo de objeto, consuetudinariamente tem-se a possibilidade de aplicação dos índices do SINAPI, o que, de toda forma traria maior vantajosidade ao ente público, não causando óbices à contratada e contando com a sua anuência.

Registrou que a alteração do índice pactuado entre as partes não acarretou qualquer aumento de custos ou despesas à autarquia, tampouco qualquer tipo de lesão ao erário. Procurou respeitar, outrossim, a bilateralidade dos contratos e os princípios da legalidade, da moralidade, da eficiência e evitar o enriquecimento da Administração.

Avalizou entendimento da AGU no sentido de que o reajuste não está sujeito à preclusão lógica pois é concedido automaticamente pelo contratante, sem a necessidade de um ato específico por parte do contratado. Diferentemente da repactuação – que exigiria um requerimento e a demonstração do aumento dos custos pelo contratado, assim como a negociação entre as partes – a concessão do reajuste seria automática, com a aplicação do índice previsto no contrato, o que poderia ser feito por mero apostilamento.

Argumentou a regularidade da demonstração da vantajosidade da prorrogação do ajuste por meio da precificação ou pesquisa de mercado realizada por meio da SINAPI. Assim a vantajosidade teria restado cabalmente comprovada, uma vez que os valores firmados estariam em consonância com os de mercado.

Atribuiu aos impedimentos da dotação orçamentária para o exercício de 2024, em razão da LDO, restou obstada a justa e perfeita contratação dos estudos necessários à correta licitação dos serviços objeto do aditivo, o que poderia não só trazer imprecisão às propostas comerciais no âmbito da deflagração de novo certame, bem como a correta execução do termo, eis que altamente técnico e específico. Assim, jamais a Autarquia poderia lançar ao mercado uma licitação sem o devido escopo técnico, jurídico e financeiro para a contratação dos serviços pretendidos.

Assinalou que a suposta ausência de motivação formal para a celebração dos termos aditivo se mostra mera irregularidade processual que não tem o condão de contaminar a matéria. A mera manifestação da autoridade competente requerendo a prorrogação da avença já se mostraria suficiente para fundamentá-la. Essenciais que são, os serviços ostentariam implícita razão de prorrogação, dada a sua imprescindibilidade.

O DIPE entendeu que os sucessivos reajustes (de 15,23%, 28,22%, 12,69%), incidentes sobre a totalidade dos serviços relacionados à implantação da célula 4 do aterro sanitário, encerramento das células 1,2 e 3 e de toda a barreira vegetal é irregular e carece de fundamentação técnica, pois, segundo previsto as obras deveriam ter sido concluídas no período da vigência do ajuste inicial (12 meses). Assim, os reiterados aditamentos de todos os serviços indicariam a execução de outra célula – de mesma proporção da célula 4 –, da realização de encerramento dos aterros de outras áreas semelhantes e de novos plantios de mais 6.000 árvores.

Rechaçou a aplicação do índice de atualização de 5,19% (IPCA-IBGE), acumulado nos últimos 12 meses, enquanto o item 6.1.1 do contrato estabelecia o IGP-DI/FGV como índice de reajuste, o qual, no período, apresentou uma variação negativa de -5,3215%. Destacou que no 1º TA a Fiscalização já tinha alertado que o IGP-DI/FGV apresentava expressiva diferença em relação ao IPCA/IBGE, não se mostrando vantajoso para a Administração. Assim, a troca de índices no 4º TA contradisse o critério adotado no 1º TA^[09] .

Com a vinda dos autos à minha relatoria, em razão da alteração das competências disciplinadas pela Resolução n. 12/2025, assinei novo prazo de 10 (dez) dias para que a Contratante, a Contratada e os interessados apresentassem as justificativas de interesse.

O SAAEJ noticiou que o apontamento referente à superação do quantitativo de alguns itens e à supressão de outros, sem a correspondente formalização de termo aditivo, será objeto de providências de adequação pela Autarquia.

No mais, em apertada síntese, reforçou os argumentos disponibilizados nas fases anteriores da instrução de cada um dos processos.

Defendeu, por fim, que a mera manifestação da autoridade competente requerendo a prorrogação da avença já se mostra suficiente para motivar a celebração do aditivo. Os serviços, essenciais que são, ostentam implícita razão de prorrogação, dada a sua imprescindibilidade. A aplicação do IPC-A deveria ser reconhecida como válida já que seria o que melhor representa a variação da inflação nacional.

O MPC concluiu pela irregularidade da matéria. Destacou que o contrato original, firmado em 20/09/2019, no valor de R$ 2.579.917,19, alcançou R$ 18.203.009,05 após sucessivos aditamentos e prorrogações, com vigência estendida até 29/04/2025, revelando substancial ampliação financeira e temporal, em contraposição aos artigos 57 e 65 da Lei nº 8.666/93. Entendeu remanescentes as falhas referentes à indevida aglutinação de objetos, às impropriedades no orçamento estimativo, às insuficientes justificativas para os aditamentos e, ainda, à substituição do índice de reajuste pactuado sem previsão expressa.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento, a Tomada de Preços nº 01/2019, que deu origem ao Contrato n. 40/2019, firmado entre a Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Jaboticabal – SAAEJ e a empresa Reusa Conservação Ambiental Ltda., objetivando a contratação de empresa especializada, no ramo da engenharia, para a execução dos serviços de natureza continuada, de operação e de manutenção das unidades integrantes do sistema físico, operacional e gerencial do CGIRS - Centro de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos do município de Jaboticabal, envolvendo principalmente: I) implantação, operação e encerramento de aterro sanitário; II) beneficiamento e destinação final de resíduos da construção civil; e III) gerenciamento de resíduos verdes..

Também em exame nesta oportunidade:

• o 1º ao 4º Termos de Aditamento (TCs-6089.989.21,21375.989.21, 8245.989.23 e 5287.989.24), que visaram a prorrogação do ajuste e a concessão de reajuste;
• o 1º e 2º Termo Excepcionais de Aditamento (TCs-24390.989.24 e 20973.989.25), dilatando a vigência, individualmente, por mais 180 dias ou até a conclusão do novo certame.

Preliminarmente consigno que os processados em testilha vieram a mim em razão da alteração da competência dos Conselheiros-Substituto Auditores, conforme mudanças promovidas pela Resolução n. 12/2025.

Consigno, ainda, que os interessados firmaram o Termo de Ciência e Notificação, a partir dos quais se deram por cientificados de que os atos processuais estariam sujeitos a análise e julgamento deste Tribunal, que se processariam por meio eletrônico e mediante divulgação no Diário Oficial do Estado, bem como por notificados para: a) O acompanhamento dos atos do processo até seu julgamento final e consequente publicação; b) Se for o caso e de nosso interesse, nos prazos e nas formas legais e regimentais, exercer o direito de defesa, interpor recursos e o que mais couber.

Embora com procurador regularmente habilitado em cada um dos processados, a contratada manteve-se silente.

A instrução da matéria, conduzida pela Área Técnica, observou as normas procedimentais desta E. Corte de Contas, tendo sido assegurado aos interessados o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Pois bem, passo à análise do mérito.

De proêmio é relevante observar que o procedimento licitatório foi deflagrado, ainda sob a égide da Lei 8.666/1993.

2.2 Não restaram justificadas as falhas referentes à falta de detalhamento dos serviços mencionados no edital – a destinação de resíduos de massa verde, construção civil e industrial; a manutenção da reserva legal e das edificações e a manutenção de cercas e barreiras de pneus –, assim como a não consideração na pesquisa prévia dos custos de operação dos serviços que seriam cobrados diretamente dos particulares e tampouco o desmembramento dos valores dos salários e encargos trabalhistas, nem a indicação do BDI. Consoante bem destacado pela zelosa equipe técnica, a Especializada de Engenharia e o Parquet de Contas, este conjunto de irregularidades impossibilita a verificação dos custos unitários e causa prejuízo à aferição de sua compatibilidade aos preços praticados no mercado.

A vedação da participação de empresas suspensas de licitar, de forma abrangente e sem considerar as circunstâncias e a origem da sanção, restringe a competitividade e vai de encontro à Súmula 51^[10] . Tal se dá em razão de não só a legislação de regência como o entendimento consolidado desta Corte admite gradações, notadamente quanto à aplicabilidade e esfera de abrangência das penalidades constantes dos incisos III e IV do artigo 87 da Lei 8.666/1993^[11] .

A pactuação de termo de prorrogação, nos serviços considerados de natureza continuada, sujeita-se à observância prévia do requisito básico de obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração. A mera argumentação de que a deflagração de novo certame envolve custos e, portanto, a manutenção dos valores ajustados – seguidos ou não de atualização monetária – seria justificativa hábil para a dilatação da vigência do contrato vigente, desacompanhado da expressa demonstração de que os preços praticados encontram-se, no mínimo, aderentes à realidade mercadológica, não merece prosperar. Há que se observar o comando do inciso II do artigo 57 da norma de regência.

Não basta, portanto, como a tese defensiva, a mera manifestação de vontade do alcaide. Por mais essencial que seja o serviço existem requisitos normativos a serem cumpridos para que possa ocorrer a prorrogação. Tampouco se presta à fundamentação da dilatação da vigência a mera e repetitiva alegação de que haveria risco de paralisação dos serviços realizados no Centro de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos em vista da inexistência de equipamentos e quadro de pessoal habilitado para a assunção do trabalho. O adequado planejamento de compras e a gestão dos contratos evita que o fator extremo da perda da vigência do ajuste em andamento se opere sem o amparo de relação contratual hábil à continuidade da prestação dos serviços, sem solução de descontinuidade.

Destaco, ainda, o fato de que o objeto do ajuste não se trata da prestação de serviços puro e simples, há também obras em sua composição. Segundo as medições realizadas, estas foram realizadas e pagas. Inexistem fundamentos plausíveis, pois, para que os percentuais de reajuste de valores incidam integralmente sobre as etapas já efetivadas e quitadas. A concessão de sucessivos reajustes sobre a totalidade do valor do contrato, sem abater as parcelas já medidas e pagas, também é falha, pois, que compromete a regularidade dos termos aditivos firmados.

Não merece abrigo o argumento da defesa quanto à concessão do reajuste relativo ao 4º termo de aditamento. As partes avençaram como índice aplicável o IGP-DI/FGV, que no período acumulou uma variação negativa de -5,3215%. Conceder reajuste por índice diverso do contratado (IPCA: 5,19%) é afrontar aos princípios da legalidade, da probidade administrativa e da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º, caput da Lei 8.666/1993). Não incide a alegada aplicação do costume. Inexistiu lacuna a ser preenchida. O contrato entre as partes já previa o mecanismo de regulamentação específico para a relação jurídica entabulada. Não fica ao alvedrio das partes escolher livremente qual o sabor da “sopa de letras” mais palatável para o momento. Qualquer alteração deveria ser devidamente fundamentada e juridicamente formalizada. Não se trata também de mera falha formal, valores foram desembolsados pelo erário municipal em decorrência da inobservância do avençado.

Assiste razão à defesa quando acosta entendimento da AGU no sentido de que o reajuste não está sujeito à preclusão lógica pois sua concessão é automática, com a aplicação de um índice previsto contratualmente, o que poderia ser feito por mero apostilamento. E foi exatamente a inobservância da previsão contratual que maculou as alterações contratuais realizadas.

Consoante bem lembrado pela Especializada do DIPE, a alteração realizada procurando buscar um reajuste mais elevado e benéfico à contratada – como se vê no caso do 4º TA –, e ao arrepio da previsão contratual, não só onera a Administração como compromete a transparência na gestão dos recursos públicos.

Os efeitos das sucessivas concessões de reajustes irregulares – sobretudo incidente sobre a totalidade do valor do contrato, sem o abatimento das parcelas dedutíveis das obras já realizadas e devidamente quitadas, desde o 1º TA – se espraiaram para os aditamentos subsequentes em razão do efeito em cascata, pela incidência sobre a parcela ilegalmente concedida na etapa anterior.

Não merece acolhimento também os nominados termos excepcionais de prorrogação do ajuste, firmados, sucessivamente, por 180 dias ou até que o procedimento licitatório deflagrado fosse concluído. Ora, não há se entender que somente após transcorridos 60 meses, e sabedora de que a Autarquia não tinha condições de assumir a execução dos serviços por meios próprios – fundamento que utilizou para as sucessivas prorrogações de prazo – é que o SAAEJ, então, despertou para o fato da necessidade de realização de estudos técnicos para dar início a um novo certame. Fica caracterizado o que a doutrina e a farta jurisprudência desta Corte entendem como “emergência fabricada” e não tem amparo no § 4º do artigo 57 da Lei 8.666/1993. No caso presente, ao invés do instrumento formal de repactuação ter se dado por meio de dispensas de licitação, a Autarquia o fez rotulando-os como dois Termos Excepcionais de Prorrogação do Ajuste. Mudou-se o instrumento (a forma), mas os fundamentos e a sua operacionalização se deram pelo mesmo modus operandi.

2.3 Feitas todas as considerações, a matéria em apreciação NÃO pode ser aprovada.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO IRREGULARES a Tomada de Preços n. 01/2019, o decorrente contrato n. 40/2019, os 4 Termos Aditivos que lhe sucederam e os 1º e 2º Termos Excepcionais de Aditamento.

Acione-se o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

3) acionar o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da LCE n. 709/1993;

4) remeter os autos à SDG para cumprir o disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2022-07 (DOE de 17/05/2022).

Após, ao Arquivo.

GCSA, 18 de agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 18 de agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR