TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

SENTENÇA

RELATÓRIO

Cuida-se de Representação formulada pela empresa PROINFUSION S.A. em face do Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual (IAMSPE), sob a alegação de irregularidades no processamento do Pregão Eletrônico nº 90046/2024 (Edital nº 105/2024) (TC-16844.989.24 – evento 1.1).

O referido certame teve por objeto o registro de preços de serviços de manipulação e fornecimento de medicamentos quimioterápico com comodato de equipamentos, assistência técnica e treinamento, pelo valor total estimado de R$ 4.380.000,00.

Informa a Representante que o procedimento padece de nulidade insanável. Em linhas gerais, sustentou que as falhas ocorridas na condução do certame comprometeram a legalidade e a segurança financeira da futura contratação, ensejando a invalidação dos atos administrativos correlatos.

Para tanto, articulou especificamente as seguintes supostas irregularidades:

• Da alteração do edital sem devolução de prazo: Sustentou que a Administração disponibilizou alteração no Modelo de Proposta (Anexo II do edital) em 11/07/2024, a apenas 4 (quatro) dias da abertura da sessão pública, descumprindo a obrigação de proceder à nova divulgação do instrumento convocatório com a devida recontagem do prazo legal.

• Da suposta ausência de capacidade financeira: Apontou que a empresa declarada vencedora, IO FARMA COMÉRCIO DE MEDICAMENTOS LTDA., possui capital social irrisório de apenas R$ 52.000,00 (O valor de R$ 52.000,00 foi o indicado como capital social da referida licitante na petição inicial da Representação). Argumentou que tal montante é incompatível com a execução de um ajuste estimado em mais de R$ 4.380.000,00 e com a volumetria de 2.400 manipulações mensais, gerando risco iminente de descontinuidade assistencial.

• Do atestado de capacidade técnica e conflito de interesses: Aduziu que a empresa aceita apresentou atestado de aptidão operacional firmado por pessoa jurídica que compartilha do mesmo sócio administrador, o que configuraria manifesto conflito de interesses, além de alegar discrepâncias nos quantitativos informados pelas entidades emitentes.

• Da inobservância de dados obrigatórios na proposta: Afirmou que a proposta comercial da licitante adjudicatária omitiu dados técnicos obrigatórios previstos expressamente no item VIII e 8.1.2 do Termo de Referência, violando o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

• Do improvável cumprimento das normas técnicas: Asseverou que a proposta carecia de prévia validação e comprovação detalhada acerca dos registros dos produtos e critérios logísticos exigidos pela ANVISA, descumprindo as exigências do Item 6.20.5.1 do Edital e do Item 8.1.1 do Termo de Referência (Anexo I do Edital).

Pugnou, por conseguinte, pelo pedido de concessão de medida cautelar urgente e, no mérito, pela procedência da presente representação para declarar a nulidade dos atos praticados no procedimento licitatório em epígrafe, em estrita observância aos princípios da legalidade e da vinculação ao instrumento convocatório.

Remetidos os autos ao Gabinete da Presidência, vislumbrando a possível subsunção da matéria à hipótese de exame sumário prevista no artigo 214, § 1º, do Regimento Interno desta Corte de Contas, a referida assessoria determinou, com a urgência requerida pela causa, o encaminhamento imediato do feito à distribuição aleatória para fixação do Conselheiro Relator (TC-16844.989.24 – evento 5.1).

Dando prosseguimento, o Conselheiro Relator Dimas Ramalho exarou despacho apontando que, em consulta realizada à plataforma do pregão eletrônico, constatou-se a homologação do certame em 30/07/2024. Sob esse fundamento, assentou o descabimento da apreciação da medida cautelar nos moldes do artigo 214, § 1º, do Regimento Interno, determinando que o feito fosse recebido como representação ordinária (TC-16844.989.24 – evento 12.1). Adicionalmente, o Relator emitiu notificação para que o Instituto apresentasse justificativas frente às alegações da representante (TC-16844.989.24 – evento 20.1).

Regularmente notificado, o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual (IAMSPE) ofereceu suas justificativas, acompanhadas de manifestação técnica da área responsável pela instrução do certame (TC-16844.989.24 – evento 43.1). Em sede preliminar, a autarquia argumentou que os atos praticados pautaram-se na busca do menor preço, resultando em clarividente vantajosidade econômica e qualidade assistencial para a Administração, ressaltando que, após um mês de prestação dos serviços pela contratada, a eficiência técnica e operacional restou cabalmente demonstrada na prática.

No mérito, contrapôs especificamente cada uma das falhas aduzidas pela Representante (TC-16844.989.24 – evento 43.1):

• Da alteração do edital sem devolução de prazo: Sustentou que a retificação do Anexo II (Modelo de Proposta) decorreu de mero equívoco material na utilização de modelo de processo diverso. Argumentou que, como os quantitativos estavam perfeitamente vinculados ao Termo de Referência, a modificação formal não gerou prejuízo ou fator impeditivo à formulação das propostas, o que restou chancelado pela ausência de impugnações ou questionamentos tempestivos pelos interessados no portal compras.gov.br.

• Da alegada ausência de capacidade financeira: Esclareceu que o edital optou por não exigir percentual mínimo de patrimônio líquido ou vultoso capital social para fins de habilitação, visando afastar cláusulas restritivas à competitividade, em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Ponderou que a solvabilidade da vencedora restou devidamente garantida por meio da apresentação de balanço patrimonial e certidão negativa de falência em plena validade.

• Do atestado de capacidade técnica e conflito de interesses: Defendeu a validade das diligências promovidas para sanear incertezas suscitadas em sede recursal. Informou que, embora o principal atestado tenha sido firmado por pessoa jurídica com sócio em comum com a vencedora, a compatibilidade dos quantitativos de fornecimento foi plenamente ratificada por notas de remessa anexadas, restando a aptidão técnica preexistente solidificada por atestados adicionais emitidos pelo Hospital Alvorada Ltda. e pela Gocare Planos de Saúde Ltda.

• Da inobservância de dados obrigatórios na proposta: Afirmou que a proposta comercial da licitante aceita preencheu os requisitos necessários para assegurar a seleção do menor preço em conformidade com o interesse público, viabilizando uma redução substancial de 23% em relação ao contrato anterior, o que gerou uma economia de vulto para o erário.

• Do cumprimento das normas técnicas da ANVISA: Destacou que, em 25/07/2024, a equipe de apoio realizou visita técnica detalhada nas dependências da IO FARMA. O correspondente relatório de inspeção avaliou as áreas de manipulação, estocagem, registros e a logística de transporte, concluindo por meio de check-list que a empresa cumpre rigorosamente com os critérios sanitários e atende aos padrões de qualidade fixados para o serviço de farmácia do Hospital do IAMSPE.

Instada a se manifestar, a Procuradoria Geral do Estado de São Paulo emitiu parecer opinando pela total improcedência das alegações da Representante (TC-16844.989.24 – evento 49.1). O órgão de representação judicial assentou a plena legalidade das condutas do IAMSPE, ressaltando os seguintes fundamentos centrais:

• Da regularidade das diligências e aptidão técnica: Defendeu que a realização de diligências pela Administração é dever atrelado ao saneamento de dúvidas sobre habilitação. Destacou que a capacidade técnico-operacional da IO FARMA restou solidamente chancelada pelo exame das notas de remessa do atestado original e pela juntada voluntária de certidões adicionais do Hospital Alvorada Ltda. e da Gocare Planos de Saúde Ltda., as quais atestam o fornecimento satisfatório de volumes expressivos de bolsas quimioterápicas sob rígido controle sanitário.

• Da visita técnica presencial favorável: Enfatizou as conclusões da inspeção realizada pela equipe de apoio nas instalações da contratada, cuja avaliação pormenorizada de fluxo de triagem, manipulação, estocagem e logística concluiu pelo integral atendimento aos critérios da RDC da ANVISA e aos padrões de qualidade fixados no edital.

• Da aplicação do formalismo moderado: Sustentou o acerto na aceitação da proposta comercial com fulcro na jurisprudência do Tribunal de Contas da União (Acórdão nº 1.211/2021-Plenário). Ponderou que o saneamento de falhas formais que retratam condição preexistente da licitante prestigia o interesse público e impede que o apego excessivo ao processo (meio) prejudique a obtenção do resultado mais vantajoso (fim).

• Da desnecessidade de patrimônio líquido: Justificou a ausência de exigência restritiva de capital mínimo ou patrimônio líquido em razão de o certame tratar-se de registro de preços, amparando-se no Acórdão TCU nº 1.321/2020-Plenário. Ressaltou que a saúde financeira da vencedora foi devidamente suprida pela apresentação de certidão negativa de falência em plena validade.

• Da vantajosidade econômica do ajuste: Evidenciou que o certame alcançou uma redução real de 23% em relação ao contrato anterior, fixando o valor final em R$ 4.379.983,79. Registrou que a proposta da Representante (R$ 5.982.410,54) foi significativamente superior por não ponderar fatos mercadológicos como a expiração de patentes de insumos essenciais, concluindo que o desfecho do certame resguardou com primazia o erário.

Na sequência do trâmite processual, o Ministério Público de Contas restituiu os autos sugerindo o encaminhamento do feito à Fiscalização para a devida instrução da presente Representação. O órgão ministerial requereu o posterior retorno dos autos ao seu gabinete, a fim de viabilizar a emissão de seu parecer final (TC-16844.989.24 – evento 54.1).

A seu turno, a 6ª Diretoria de Fiscalização desta Corte de Contas apresentou manifestação técnica conclusiva opinando pela parcial procedência da representação, sem, contudo, conferir-lhe o condão de anular o certame. O parecer técnico fundamentou a parcialidade do seu juízo nos seguintes termos (TC-016844.989.24 – evento 65.1):

• Da alteração editalícia sem devolução de prazo: Considerou procedente o fato de que houve alteração no instrumento convocatório a quatro dias da abertura da sessão, mas ponderou que a falha é irrelevante para anulação, pois a modificação não afetou a formulação das propostas e operou-se a aceitação tácita das licitantes pela ausência de impugnação tempestiva. Registrou, por outro lado, estar prejudicada a análise sobre a alegada falta de inserção física do Modelo de Proposta devido à impossibilidade técnica de verificação retrospectiva no sistema digital.

• Dos atestados de capacidade técnica e do conflito de interesses: Posicionou-se pelo afastamento dos pedidos de inabilitação da vencedora, uma vez que as diligências administrativas da autarquia comprovaram a aptidão técnica da empresa aceita. Todavia, acolhendo a preocupação da Representante sobre a fragilidade dos critérios do certame, recomendou que o Instituto aperfeiçoe seus editais futuros para detalhar as exigências das certidões e prever vedação expressa à participação de empresas com quadros societários coincidentes, mitigando riscos de conflito de interesses.

• Da capacidade econômico-financeira e do capital social: Concluiu pela improcedência da alegação de incapacidade financeira, assentando que a fixação de capital social mínimo é matéria puramente discricionária da Administração. Ponderou que a imposição de barreiras financeiras rígidas em sistemas de registro de preços atua contra a ampla competitividade, reputando a saúde financeira da vencedora adequada ao objeto.

• Da vantajosidade econômica: Afastou as razões da Representante com base na proteção ao erário, evidenciando que a proposta final aceita da empresa contratada representou uma vantajosidade econômica concreta e substancial se comparada ao montante global superior cotado pela própria autora.

Instada novamente a se manifestar após o parecer da Fiscalização, a Procuradoria da Fazenda do Estado reiterou integralmente a sua manifestação anterior, opinando de forma definitiva pela improcedência da representação. O órgão de representação judicial aduziu, em acréscimo, os seguintes pontos centrais (TC-016844.989.24 – evento 68.1):

• Da consonância com a instrução técnica: Alinhou-se às conclusões da Fiscalização para afastar em definitivo as alegações de incapacidade financeira da vencedora e de irregularidade nos atestados de capacidade técnica, considerando ambos os requisitos plenamente preenchidos e adequados ao objeto.

• Da regularidade na alteração do edital: Enfatizou que a modificação promovida amparou-se na exceção prevista na Lei Federal nº 14.133/21, a qual dispensa a republicação e a devolução de prazos quando a alteração não compromete a formulação das propostas. Ressaltou, ademais, que as medidas de divulgação adotadas pelo Instituto garantiram a ampla publicidade, inexistindo provas de vícios ou prejuízos ao certame.

• Da desnecessidade de nulidade e acolhimento de recomendações: Defendeu a ausência de qualquer ilegalidade capaz de macular o procedimento, ponderando que as ressalvas apontadas pela Fiscalização sobre o tempo e o modo de inserção do Modelo de Proposta devem ensejar apenas recomendações pedagógicas à origem, sem prejuízo ao contrato.

• Da preservação da vantajosidade econômica: Reafirmou que o desfecho da licitação resguardou o erário ao obter uma economia real de 23% em relação ao ajuste anterior, fixando o valor final em patamar significativamente inferior à proposta apresentada pela própria Representante, cuja cotação restou elevada por desconsiderar a perda de patente de diversos medicamentos.

Por fim, o Ministério Público de Contas ofereceu seu parecer definitivo de mérito, manifestando-se pela total improcedência da representação, sem prejuízo da expedição de recomendações preventivas à autarquia. O órgão ministerial fundamentou sua conclusão com base nos seguintes aspectos centrais (TC-016844.989.24 – evento 73.1):

• Da alteração do edital sem devolução de prazo: Considerou a inserção inicial de modelo inadequado como mera falha formal que não comprometeu o procedimento. Ponderou que a retificação editalícia enquadrou-se na exceção da Lei de Licitações, visto que não alterou os quantitativos do Termo de Referência nem obstou a formulação de propostas, tendo a alteração sido comunicada via correio eletrônico automático às cadastradas sem que gerasse qualquer desclassificação no certame.

• Da regularidade da qualificação técnica: Avaliou como pertinente e detalhada a diligência efetuada pela Administração, ressaltando o acerto na realização de visita presencial e na requisição de notas fiscais e atestados informativos complementares. Concluiu que a aptidão operacional da empresa vencedora restou plenamente demonstrada para a execução do objeto assistencial.

• Da suficiência da habilitação econômica: Acolheu integralmente a tese defensiva de que a fixação de percentuais rígidos de patrimônio líquido mínimo em atas de registro de preços poderia restringir indevidamente o caráter competitivo e a isonomia da disputa. Constatou que as imposições editalícias foram integralmente cumpridas com a entrega da devida certidão negativa de falência.

• Da evidente proteção ao erário: Evidenciou a expressiva vantajosidade econômica alcançada no certame, registrando que o registro de preços foi firmado no montante final de R$ 4.379.983,79 frente a uma estimativa inicial de R$ 12.074.509,67, ao passo que a proposta comercial deduzida pela própria Representante perfez a quantia substancialmente superior de R$ 5.982.410,54.

Posteriormente, os autos retornaram ao gabinete do Conselheiro Relator Dimas Ramalho, o qual, mediante despacho fundamentado, consignou que a matéria discutida na presente representação guarda estrita relação com a instrução do processo principal de fiscalização contratual. Diante da redistribuição efetuada nos termos das normas regimentais vigentes, o Relator determinou a restituição dos autos à Presidência desta Corte, os quais, por força dessa determinação, foram regularmente remetidos à minha relatoria para análise e julgamento de mérito (TC-016844.989.24 – evento 78.1).

Feitas essas considerações acerca da representação, cumpre registrar que o exame da matéria restou substancialmente integrado em virtude da autuação de processo próprio e conexo, destinado especificamente à fiscalização analítica do certame licitatório e do termo contratual correspondente. Dessa forma, com a reunião dos feitos sob esta mesma relatoria por força de prevenção regimental, o escopo engloba, neste momento, o exame da representação, a avaliação global da legalidade do procedimento licitatório e a validade do vínculo jurídico formalizado, estes dois últimos tratados no TC-6002.989.25.

Em cumprimento ao regular trâmite da instrução da licitação e do contrato, a 6ª Diretoria de Fiscalização desta Corte de Contas, por meio de sua equipe técnica operacional, procedeu ao exame analítico dos atos que balizaram o certame e o respectivo ajuste instrumental, concluindo, ao final, pela irregularidade da matéria. Os apontamentos técnicos que fundamentaram o juízo do órgão auditor estruturaram-se sob os seguintes aspectos nucleares (TC-006002.989.25 - evento 37.3):

Ocorrências que comprometem o procedimento licitatório e o contrato

• Da vedação injustificada à participação de consórcios: Constatou a proibição absoluta à participação de empresas sob a forma de consórcio sem a devida fundamentação técnica ou jurídica no processo de planejamento.

• Da inconsistência e ausência de índice de reajuste: Identificou contradição editalícia e a omissão na definição de um índice específico e critérios objetivos para o reajustamento de preços.

• Da ausência de contrato específico para o comodato: Apontou que, embora a Ata de Registro de Preços dispense termo de contrato inicial, a cessão e o comodato dos equipamentos exigem a formalização de um instrumento contratual específico.

Ocorrências que não comprometem, mas são objeto de recomendação

• Da falta de estudos para o limite de qualificação técnica: Constatou que a exigência do patamar de trinta por cento do objeto para fins de comprovação de desempenho anterior não foi respaldada por estudos técnicos ou critérios objetivos demonstrados pela Administração.

• Da necessidade de maior detalhamento nos atestados: Recomendou a inclusão preventiva de regras em editais futuros para balizar os atestados de desempenho, prevendo a não superposição temporal, a não aceitação de empresas clientes com os mesmos sócios da empresa concorrente e a exigência de notas fiscais correlatas.

• Da falta de critérios para atualização monetária: Apontou a ausência de previsão expressa na Ata de Registro de Preços e no Edital sobre parâmetros, índices aplicáveis e a periodicidade para a atualização monetária.

• Da omissão de prazos de repactuação e modelo de gestão: Constatou a ausência de prazos máximos definidos para a Administração responder aos pedidos de repactuação de preços, além da falta de um modelo estruturado de gestão do contrato.

• Da ausência de matriz de risco: Verificou que a matriz de risco não foi incluída como documento anexo ou componente do edital, contrariando as melhores práticas de gestão de riscos contratuais.

Na sequência, regularmente notificado no âmbito do processo principal de fiscalização contratual, o Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual (IAMSPE) apresentou suas justificativas específicas contrapondo as irregularidades e recomendações apontadas pela 6ª Diretoria de Fiscalização. No mérito, a autarquia sustentou a validade e a segurança jurídica do certame e do ajuste instrumental sob as seguintes alegações (TC-006002.989.25 - eventos 74.1/74.2):

• Da vedação injustificada à participação de consórcios: A restrição constava formalmente desde o despacho de abertura por tratar-se de serviços comuns, entendendo-se que a contratação sob a forma de consórcio não seria vantajosa devido aos riscos de responsabilidade solidária em obrigações trabalhistas e previdenciárias. Adicionalmente, pesou a natureza sensível do objeto, uma vez que a manipulação de quimioterápicos possui alta complexidade e criticidade sanitária, conforme as normas da Anvisa (RDCs nº 67/2007 e nº 220/2004). O procedimento exige responsabilidade técnica unificada e rastreabilidade contínua, elementos que poderiam ser fragmentados por um consórcio. A ampla concorrência de empresas isoladas no mercado garantiu a competitividade e a obtenção de propostas vantajosas.

• Da inconsistência e ausência de índice de reajuste: Reconhece-se a falha e a ausência dos parâmetros expressos na minuta contratual anexada ao edital. Sustenta-se, contudo, que a omissão não prejudicou a competitividade do certame ou a execução prática. Há o compromisso de incluir regras claras de atualização e indexação em contratações futuras.

• Da ausência de contrato específico para o comodato: Justifica-se que o objeto não segue o modelo padrão tradicional do órgão e coincidiu com um período desafiador de transição regulatória, marcado pela implementação da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), uso da nova plataforma COMPRAS.SP e atuação de uma nova equipe de planejamento. Destaca-se que a Ata de Registro de Preços dispensa o termo de contrato inicial (conforme o artigo 24, §1º da lei) e que a execução tem transcorrido regularmente sem prejuízos. De todo modo, reconhece-se a procedência da necessidade de termo específico de comodato e assume-se o compromisso de formalizar o instrumento nos próximos certames.

• Da falta de estudos para o limite de qualificação técnica: A exigência do patamar de trinta por cento do objeto em atestados anteriores foi estabelecida com respaldo no artigo 67 da Lei nº 14.133/2021, que autoriza exigências de até cinquenta por cento para parcelas de maior relevância, buscando o equilíbrio entre o interesse público e a segurança contratual. A medida alinha-se à jurisprudência do TCU (Súmula 263) e do TCE-SP sobre razoabilidade e proporcionalidade para mitigar riscos de inexecução. Admite-se, contudo, a ausência formal do registro do estudo técnico preliminar que embasou o percentual, garantindo-se a regularização dessa documentação nos próximos certames.

• Da necessidade de maior detalhamento nos atestados: A previsão geral inserida no edital atendeu aos requisitos de legalidade sem ferir a concorrência do mercado. A sugestão de maior detalhamento é aceita como uma oportunidade de aprimoramento. Em licitações futuras, serão adotados modelos padronizados e regras preventivas específicas sobre não superposição temporal, distinção de sócios e apresentação de notas fiscais correlatas, além de promover a capacitação da equipe.

• Da falta de critérios para atualização monetária e Da omissão de prazos de repactuação e modelo de gestão: Admite-se que a minuta do edital e seus anexos foram omissos quanto aos parâmetros de atualização monetária, aos prazos objetivos para a Administração responder aos pedidos de repactuação e à estruturação de um modelo de gestão. Argumenta-se que tais lacunas não afetaram o andamento prático do processo, sendo tratadas como oportunidades de evolução administrativa. O órgão compromete-se a sanar as omissões por meio de cláusulas explícitas e fluxos simplificados de governança nos futuros planejamentos.

• Da ausência de matriz de risco: O reconhecimento desse ponto foi integrado aos demais itens de governança e planejamento contratuais. Assume-se a necessidade de evolução contínua dos fluxos de trabalho sob a égide da nova legislação de licitações para a inclusão formal deste componente.

Instada a se manifestar especificamente sobre a fiscalização da licitação e do contrato, a Procuradoria da Fazenda do Estado emitiu parecer opinando pela total regularidade da matéria, com a consequente remessa de todos os apontamentos ao campo das recomendações preventivas alegações (TC-006002.989.25 – evento 79.1):

• Da vedação injustificada à participação de consórcios: A Procuradoria sustenta que a restrição é legítima e motivada pela natureza sensível e crítica do objeto (manipulação de quimioterápicos). Argumenta que a formação de consórcios fragmentaria a responsabilidade técnica e gerencial, dificultando a rastreabilidade e a fiscalização sanitária exigidas pelas Resoluções RDC Anvisa nº 67/2007 e nº 220/2004. Além disso, aponta que análise de mercado prévia comprovou haver competitividade suficiente entre empresas individuais.

• Da inconsistência e ausência de índice de reajuste: A PFE argumenta que a falha não gerou prejuízo concreto à competitividade ou à execução, visto que o prazo inicial da contratação é de 12 meses e não há registros de pedidos de reequilíbrio ou prorrogações que tenham causado dano. Invoca jurisprudência deste Tribunal (TC-008740/026/10) para defender que a ausência de índice pode ser relevada quando não há repercussão financeira negativa no caso real.

• Da ausência de contrato específico para o comodato: Entende que a omissão não trouxe prejuízo efetivo à Administração nesta fase. Propõe que a falha seja considerada de natureza formal, passível de recomendação e acompanhamento durante a fiscalização da execução contratual, uma vez que o objeto principal (fornecimento de medicamentos) está sendo atendido.

• Da falta de estudos para o limite de qualificação técnica: Defende que a exigência de 30% é uma decisão administrativa baseada em critérios técnicos de segurança indispensáveis para serviços de alta complexidade. Sustenta que o percentual é razoável, proporcional e atende ao Art. 67, §2º, da Lei 14.133/2021, não devendo ser objeto de reprimenda.

• Da necessidade de maior detalhamento nos atestados: A Procuradoria argumenta que, embora o edital tenha sido geral, a ausência de detalhes específicos (como notas fiscais ou distinção de sócios) não comprometeu a transparência do certame. Considera que a medida de aprimoramento já foi reconhecida pela Origem, devendo permanecer estritamente no campo das recomendações.

• Da falta de critérios para atualização monetária: Pontua que não há lacuna absoluta, citando o item 7.18 do Termo de Referência, que já prevê a atualização monetária em caso de atraso da Contratante, fundamentada nos Decretos Estaduais nº 67.608/2023 e nº 32.117/1990.

• Da omissão de prazos de repactuação e modelo de gestão: Considera que tais pontos não trouxeram prejuízos concretos à licitação, sendo oportunos apenas para o aperfeiçoamento de futuros editais, conforme reconhecido pela própria Administração.

• Da ausência de matriz de risco: Alinha-se ao entendimento de que a falta deste documento não macula a legalidade do certame atual, devendo ser tratada como uma oportunidade de melhoria na governança para as próximas contratações.

Por fim, o Ministério Público de Contas restituiu os autos para regular prosseguimento do feito. Com fulcro nos provimentos normativos vigentes nesta Corte de Contas, o órgão ministerial absteve-se de deduzir novas oposições de mérito (TC-006002.989.25 – evento 81.1).

É o relatório.

DECISÃO

Com base no que foi apresentado, passo a fundamentar e a decidir, com esteio nas competências regimentais vigentes nesta Corte de Contas, analiso, a seguir, cada um dos pontos suscitados na Representação, bem como os elementos que instruem a licitação e o contrato dela decorrente.

• Da alteração do edital sem devolução de prazo: Manifesto parecer no sentido de que a retificação realizada no Modelo de Proposta (Anexo II do Edital) configura mera irregularidade formal, incapaz de inquinar o certame de nulidade, uma vez que o ato encontra-se respaldado pelas balizas da Lei Federal nº 14.133/2021, a qual dispensa expressamente a republicação e a devolução de prazos quando as alterações editalícias não impactarem diretamente a formulação das propostas; ademais, considero que as bases quantitativas corretas mantiveram-se preservadas de forma clara no Termo de Referência, tendo a Administração conferido ampla publicidade por meio de envio eletrônico automatizado a todas as empresas cadastradas, o que assegurou a competitividade do procedimento, não gerou desclassificações decorrentes desse ajuste.

• Da suposta ausência de capacidade financeira da vencedora: Entendo que a qualificação econômico-financeira da licitante vencedora restou plenamente demonstrada nos autos, não havendo que se falar em vício decorrente do montante de seu capital social face ao valor estimado da contratação; considero legítima e oportuna a opção da Administração de abster-se da exigência de percentuais rígidos ou elevados de patrimônio líquido mínimo, alinhando-se à orientação jurisprudencial que visa afastar cláusulas excessivamente restritivas à ampla competitividade em atas de registro de preços; ademais, entendo que a higidez e a solvabilidade da empresa foram devidamente resguardadas e comprovadas por meio da apresentação regular de balanço patrimonial e de certidão negativa de falência em plena validade, atendendo de forma integral aos critérios de habilitação fixados no instrumento convocatório.

• Do atestado de capacidade técnica e conflito de interesses: Considero que a aptidão técnica da licitante vencedora foi devidamente demonstrada no processo, uma vez que as minuciosas diligências administrativas realizadas pela Origem ratificaram a autenticidade operacional do objeto por meio do exame das notas de remessa e da juntada voluntária de certidões adicionais emitidas por outras instituições de saúde idôneas, comprovando o fornecimento satisfatório de volumes expressivos de bolsas quimioterápicas sob estrito controle sanitário; ademais, quanto ao suposto conflito de interesses pelo compartilhamento de quadro societário na emissão do atestado original, considero que tal fragilidade não possui o condão de anular o certame, cabendo apenas uma recomendação para que a Administração aperfeiçoe seus editais futuros, detalhando as exigências de certidões e prevendo vedações expressas a sócios coincidentes, a fim de mitigar riscos e preservar a transparência concorrencial.

• Da inobservância de dados obrigatórios na proposta: Em meu entendimento a proposta comercial da licitante vencedora atendeu substancialmente aos requisitos nucleares do certame, não se vislumbrando na omissão de dados técnicos secundários gravidade suficiente para justificar a desclassificação da melhor oferta ou a anulação do procedimento; ademais, verifico que as minudentes diligências e análises realizadas pela área técnica da Origem supriram eventuais lacunas informacionais e asseguraram a plena vinculação do objeto proposto às exigências contidas no Termo de Referência, de modo que prestigiar o formalismo moderado, neste cenário, coaduna-se com o interesse público ao convalidar uma contratação que garantiu ampla competitividade e expressiva vantajosidade econômica para a Administração.

• Do cumprimento das normas técnicas e critérios da ANVISA: Não subsiste a alegação de inadequação do procedimento, visto que as exigências editalícias concernentes aos registros de produtos e conformidade logística foram satisfatoriamente atendidas no momento oportuno do certame; a fiscalização efetuada pela origem confirmou que a licitante vencedora preenche os requisitos sanitários e operacionais preconizados pela agência reguladora, de modo que a suposição de descumprimento futuro carece de amparo fático e não autoriza a invalidação do procedimento, devendo eventuais desvios na execução contratual ser objeto de regular fiscalização por parte do órgão gestor, em atenção ao princípio da segregação de fases.

• Da vedação injustificada à participação de consórcios: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a proibição absoluta à participação de empresas reunidas sob a forma de consórcio deu-se de maneira injustificada no planejamento do certame; ademais, conquanto considere tal restrição pertinente face ao cenário normativo atual, entendo que essa falha, isoladamente, não possui o condão de anular o certame, devendo o apontamento ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, promova estudos técnicos preliminares robustos e contemporâneos à fase preparatória sempre que optar por restringir o direito de associação, preservando as balizas da Lei Federal nº 14.133/2021 e a ampla competitividade.

• Da inconsistência e ausência de índice de reajuste: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a ausência de especificação clara do índice de reajuste aplicável ao contrato, bem como as inconsistências nas regras de atualização de valores, configuram falha no planejamento do certame; ademais, conquanto a fixação inequívoca de critérios de reajustamento seja impositiva para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro da avença, entendo que essa lacuna, isoladamente, não possui o condão de anular o certame nesta fase, haja vista que a própria legislação geral de regência supre a omissão e garante o direito à recomposição inflacionária, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, adote cláusulas precisas e detalhadas quanto aos índices oficiais de correção monetária, em estrita observância às diretrizes da Lei Federal nº 14.133/2021.

• Da ausência de contrato específico para o comodato: Acolho o apontamento técnico da fiscalização, em consonância com o parecer da Procuradoria da Fazenda do Estado, para reconhecer que a não celebração de um instrumento de contrato autônomo e específico para regular o regime de comodato dos equipamentos configura falha na formalização do ajuste; ademais, conquanto a segregação instrumental e o detalhamento das obrigações acessórias de guarda e manutenção sejam impositivos para a plena segurança jurídica da avença, entendo, na linha defendida pelo órgão de representação judicial, que essa omissão não trouxe prejuízo efetivo à Administração nesta fase e não possui o condão de anular o certame, haja vista que o edital e o termo de referência já vinculam as partes às obrigações essenciais do comodato, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, adote instrumentos contratuais apartados ou cláusulas específicas detalhadas quando a contratação principal envolver a cessão gratuita de bens móveis, em estrita observância às diretrizes da Lei Federal nº 14.133/2021.

• Da falta de estudos para o limite de qualificação técnica: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a ausência de registro formal do estudo técnico preliminar destinado a fundamentar o patamar de trinta por cento do objeto para fins de qualificação técnica configura falha no planejamento do certame; ademais, conquanto a fixação desse percentual encontre respaldo nos parâmetros gerais estabelecidos pelo artigo 67 da Lei Federal nº 14.133/2021 e demonstre razoabilidade frente à complexidade do objeto assistencial, entendo que a omissão do registro prévio, isoladamente, não possui o condão de anular o certame, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, formalize de maneira detalhada e contemporânea os estudos e critérios objetivos que balizam os limites de qualificação técnica exigidos.

• Da necessidade de maior detalhamento nos atestados: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer a conveniência de se estabelecer regras mais precisas para a comprovação da aptidão operacional em certames futuros; ademais, na linha defendida pela Procuradoria da Fazenda do Estado, entendo que a formulação mais geral adotada no instrumento convocatório atual não comprometeu a transparência nem a competitividade da disputa, uma vez que as diligências saneadoras realizadas pela Origem alcançaram o seu escopo de atestar a efetiva capacidade da vencedora; contudo, com o fim de aprimorar a governança dos futuros certames, faz-se necessário mitigar os riscos decorrentes de fenômenos como a superposição temporal — que gera fundadas dúvidas sobre a real capacidade logística quando períodos de prestação de serviços ocorrem de forma simultânea e coincidente no tempo — e a aceitação de documentos emitidos por empresas com sócios coincidentes, cenário no qual o compartilhamento de quadros societários mitiga a neutralidade que se espera do terceiro emissor, aproximando-se de uma autoatestação; de todo modo, como no caso concreto restou demonstrada a autenticidade das prestações por meio de diligências nas notas de remessa e atestados complementares de terceiros idôneos, tal lacuna não possui o condão de anular o procedimento licitatório, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração preveja expressamente em editais vindouros critérios rigorosos que coíbam essas práticas, em estrita observância às diretrizes de governança da Lei Federal nº 14.133/2021.

• Da falta de critérios para atualização monetária: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a ausência de parâmetros objetivos e detalhados para a atualização monetária dos valores contratuais configura falha no planejamento da contratação; ademais, em que pese a impositividade de se fixarem critérios claros de correção para resguardar o equilíbrio econômico-financeiro da avença ao longo de sua execução, entendo que essa lacuna, isoladamente, não possui o condão de anular o certame, visto que a própria legislação geral de regência resguarda o direito à recomposição inflacionária, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, institua cláusulas precisas e completas sobre os indexadores e as regras de atualização monetária, em estrita observância às diretrizes da Lei Federal nº 14.133/2021.

• Da omissão de prazos de repactuação e modelo de gestão: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a ausência de prazos explícitos para fins de repactuação, bem como a falta de detalhamento acerca do modelo de gestão da ata de registro de preços, caracterizam falha no planejamento e na governança do certame; ademais, conquanto a definição dessas diretrizes operacionais e temporais seja essencial para conferir previsibilidade e estabilidade à execução contratual de longo prazo, entendo que tais omissões, isoladamente, não possuem o condão de anular o certame, haja vista que a legislação geral e os regulamentos próprios de registro de preços suprem de forma subsidiária a regência de tais institutos, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus editais futuros, institua regras claras e específicas de fiscalização, governança e processamento das revisões de preço, em estrita observância às diretrizes da Lei Federal nº 14.133/2021.

• Da ausência de matriz de risco: Acolho o apontamento técnico da fiscalização para reconhecer que a não inclusão de uma matriz de alocação de riscos no instrumento convocatório configura omissão no planejamento do certame; ademais, muito embora o mapeamento e a distribuição objetiva dos riscos contratuais entre as partes constituam excelente prática de governança que confere segurança jurídica à execução da avença, verifico que, por se tratar de um certame regido pela Lei Federal nº 14.133/2021 sob o regime de fornecimento de bens comuns em ata de registro de preços, a elaboração da matriz de risco reveste-se de caráter estritamente facultativo, não havendo obrigatoriedade legal que imponha a sua inserção no edital; dessa forma, entendo que a referida ausência não configura ilegalidade e, por conseguinte, não possui o condão de anular o certame, devendo o ponto ser alvo de recomendação para que a Administração, em seus futuros procedimentos de maior complexidade operacional ou logística, avalie a conveniência de adotar tal ferramenta como mecanismo de mitigação de controvérsias.

Ante o exposto, no uso das atribuições regimentais a mim conferidas, DECIDO:

JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a referida Representação no mérito, em razão do acolhimento das impropriedades de planejamento de natureza formal identificadas pela 6ª Diretoria de Fiscalização, as quais, todavia, não comprometeram a competitividade nem a lisura do certame;

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 90046/2024 e a respectiva Ata de Registro de Preços nº 23/2024 decorrente, com fundamento no artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

EMITIR RECOMENDAÇÃO à Origem (IAMSPE), com fulcro no artigo 250, inciso II, do Regimento Interno do TCESP, para que, em futuros procedimentos licitatórios regidos pela Lei Federal nº 14.133/2021, adote as seguintes medidas de aprimoramento da governança e do planejamento administrativo:

• Critérios de Qualificação Técnica: Formalize em Estudos Técnicos Preliminares (ETP), de maneira detalhada e contemporânea à fase preparatória, os critérios objetivos e estudos que balizam os limites de qualificação técnica exigidos no edital, especialmente quando houver fixação de percentuais mínimos para comprovação de aptidão.

• Regras de Participação de Consórcios: Abstenha-se de prever vedações absolutas à participação de empresas reunidas em consórcio sem a devida fundamentação técnica, explícita e contemporânea à fase de planejamento, evitando motivações apresentadas de forma tardia que possam cercear o direito de associação e a ampla competitividade.

• Critérios de Detalhamento de Atestados: Preveja expressamente nos instrumentos convocatórios critérios rigorosos para a aceitação de atestados de capacidade técnica, inserindo cláusulas que coíbam e impeçam fenômenos de superposição temporal e a aceitação de documentos emitidos por empresas com sócios coincidentes, mitigando riscos de favorecimento e garantindo a neutralidade do emissor.

• Formalização de Instrumentos de Comodato: Adote instrumentos contratuais apartados ou cláusulas específicas detalhadas sempre que a contratação principal envolver a cessão gratuita de bens móveis ou regimes de comodato de equipamentos, disciplinando com clareza as obrigações acessórias de guarda e manutenção para resguardar a plena segurança jurídica da avença.

• Critérios de Atualização Monetária e Reajuste: Institua cláusulas precisas e completas quanto aos índices oficiais de correção monetária, definindo parâmetros objetivos e detalhados para a atualização dos valores contratuais a fim de assegurar a preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

• Prazos de Repactuação e Modelo de Gestão: Estabeleça regras claras de governança e prazos explícitos para o processamento das revisões de preço e repactuações, bem como detalhe de forma robusta o modelo de gestão e fiscalização operacional da ata de registro de preços.
• Uso da Matriz de Risco: Avalie a conveniência de adotar a ferramenta de matriz de alocação de riscos em procedimentos licitatórios de maior complexidade operacional ou logística, como mecanismo preventivo para mitigar controvérsias durante a execução contratual.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, São Paulo, 18 de agosto de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

acsg

EXTRATO: no uso das atribuições regimentais a mim conferidas, DECIDO:

JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE a referida Representação no mérito, em razão do acolhimento das impropriedades de planejamento de natureza formal identificadas pela 6ª Diretoria de Fiscalização, as quais, todavia, não comprometeram a competitividade nem a lisura do certame;

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 90046/2024 e a respectiva Ata de Registro de Preços nº 23/2024 decorrente, com fundamento no artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

EMITIR RECOMENDAÇÃO à Origem (IAMSPE), com fulcro no artigo 250, inciso II, do Regimento Interno do TCESP, para que, em futuros procedimentos licitatórios regidos pela Lei Federal nº 14.133/2021, adote as seguintes medidas de aprimoramento da governança e do planejamento administrativo:

• Critérios de Qualificação Técnica: Formalize em Estudos Técnicos Preliminares (ETP), de maneira detalhada e contemporânea à fase preparatória, os critérios objetivos e estudos que balizam os limites de qualificação técnica exigidos no edital, especialmente quando houver fixação de percentuais mínimos para comprovação de aptidão.

• Regras de Participação de Consórcios: Abstenha-se de prever vedações absolutas à participação de empresas reunidas em consórcio sem a devida fundamentação técnica, explícita e contemporânea à fase de planejamento, evitando motivações apresentadas de forma tardia que possam cercear o direito de associação e a ampla competitividade.

• Critérios de Detalhamento de Atestados: Preveja expressamente nos instrumentos convocatórios critérios rigorosos para a aceitação de atestados de capacidade técnica, inserindo cláusulas que coíbam e impeçam fenômenos de superposição temporal e a aceitação de documentos emitidos por empresas com sócios coincidentes, mitigando riscos de favorecimento e garantindo a neutralidade do emissor.

• Formalização de Instrumentos de Comodato: Adote instrumentos contratuais apartados ou cláusulas específicas detalhadas sempre que a contratação principal envolver a cessão gratuita de bens móveis ou regimes de comodato de equipamentos, disciplinando com clareza as obrigações acessórias de guarda e manutenção para resguardar a plena segurança jurídica da avença.

• Critérios de Atualização Monetária e Reajuste: Institua cláusulas precisas e completas quanto aos índices oficiais de correção monetária, definindo parâmetros objetivos e detalhados para a atualização dos valores contratuais a fim de assegurar a preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

• Prazos de Repactuação e Modelo de Gestão: Estabeleça regras claras de governança e prazos explícitos para o processamento das revisões de preço e repactuações, bem como detalhe de forma robusta o modelo de gestão e fiscalização operacional da ata de registro de preços.
• Uso da Matriz de Risco: Avalie a conveniência de adotar a ferramenta de matriz de alocação de riscos em procedimentos licitatórios de maior complexidade operacional ou logística, como mecanismo preventivo para mitigar controvérsias durante a execução contratual.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, São Paulo, 18 de agosto de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR