TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Licitação. Contrato. Reforma de prédio público. Falhas de planejamento. Alterações contratuais. Acréscimos dentro do limite legal. Ausência de elementos indicativos de sobrepreço ou dano. Execução concluída. Regularidade com ressalvas. Recomendações.

RELATÓRIO

Em exame a Concorrência n. 04/2024 e o Contrato n. 27/2024, firmados pela Prefeitura Municipal de Pracinha com Noroeste Paulista Construtora Ltda., para reforma e ampliação do Paço Municipal, bem como o acompanhamento da execução contratual, os termos aditivos e o recebimento definitivo da obra, objeto dos TCs-022256.989.24-5, 022338.989.24-7, 023831.989.24-9, 009863.989.25-7 e 009865.989.25-5.

Os processados foram redistribuídos a este Relator em função das novas competências trazidas pela Resolução n. 12/2025.

1. TC-022256.989.24-5 – Licitação e contrato

A Concorrência n. 04/2024 e o decorrente Contrato n. 27/2024 foi firmado em 04/07/2024 entre a Prefeitura Municipal de Pracinha e Noroeste Paulista Construtora Ltda. pelo valor de R$ 232.540,97.

O certame, regido pela Lei Federal n. 14.133/21 e demais aplicáveis à espécie, adotou o critério de menor preço e modo de disputa fechado e aberto e o regime de empreitada por preço global.

Participaram quatro empresas, uma delas inabilitada. Não houve impugnações ou recursos, tendo a adjudicação e a homologação ocorrido em 04/07/2024.

A Unidade Regional de Adamantina – UR-18, no evento n. 22.4, propôs a regularidade da matéria, com recomendações. Trouxe os seguintes apontamentos em seu relatório:

A.1. Definição do objeto

a) ausência de Plano de Contratações Anual para o exercício de 2024, em desacordo com o Comunicado SDG n. 12/2023;

b) possível impacto da ausência do PCA na eficiência, efetividade e eficácia dos ajustes, além da falta de subsídio à elaboração das peças orçamentárias, nos termos dos arts. 11, parágrafo único, e 12, VII, da Lei n. 14.133/2021;

c) afronta aos princípios do planejamento e da eficiência, previstos no art. 5º da Lei n. 14.133/2021 e no art. 37 da Constituição Federal;

d) cronograma físico-financeiro sem apresentação clara e objetiva, por grupos de serviços, das etapas planejadas e respectivos fluxos financeiros, dificultando o acompanhamento da obra;

e) ausência, no ETP, de justificativa para a dispensa da elaboração do projeto executivo, em desacordo com o art. 18, § 3º, da Lei n. 14.133/2021.

A.3. Condições de acesso/participação

a) exigência, para habilitação econômico-financeira, de certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, em extrapolação ao rol do art. 69 da Lei n. 14.133/2021 e em desacordo com decisões desta Corte;

b) ausência de previsão editalícia de substituição da vistoria por declaração formal, assinada pelo responsável técnico do licitante, acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação, em desacordo com o art. 63, § 3º, da Lei n. 14.133/2021.

Perspectiva B – Análise do contrato

a) ausência de prazo para resposta a eventual pedido de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, em desacordo com o art. 92, XI, da Lei n. 14.133/2021;

b) embora prevista a aplicação de sanções, ausência de discriminação dos valores das multas e de suas bases de cálculo, em desacordo com o art. 92, XIV, da Lei n. 14.133/2021.

Notificados os responsáveis e interessados, a Prefeitura apresentou justificativas no evento n. 47.1. Sustentou o caráter formal das impropriedades, sem repercussão sobre a legalidade, eficiência ou finalidade da contratação, e ressaltou as dificuldades de adaptação à Lei n. 14.133/2021 por Município de pequeno porte.

A Secretaria-Diretoria Geral, no evento n. 66.1, opinou pela irregularidade da licitação e do contrato. Censurou a exigência de certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial, a deficiência do cronograma físico-financeiro e a insuficiência do ETP quanto à identificação dos recursos necessários à obra, custos, memória de cálculo e suporte das pesquisas de preços. Entendeu que essas falhas poderiam gerar sobrecustos, desperdícios, atrasos e dificuldades de fiscalização, propondo o acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar n. 709/93.

Após nova oportunidade de manifestação, a Prefeitura compareceu nos eventos n. 97e 121, com documentação técnica complementar. Reiterou que o PCA era facultativo, que as falhas do cronograma não haviam restringido a competição nem prejudicado a execução e que, diante da simplicidade da obra, seria dispensável o projeto executivo.

No evento n. 97.1, informou que o cronograma físico-financeiro analítico havia sido elaborado tempestivamente, mas não encaminhado à Fiscalização por equívoco material, apresentando sua versão completa e parecer técnico que reputou suficiente o projeto básico.

No evento n. 121.1, sustentou a suficiência das peças técnicas que compunham o ETP e juntou parecer da Divisão de Engenharia, de 18/11/2025, que corroborou essa conclusão, além de nova cópia do cronograma analítico.

O Sr. Vagner Panvequi Vieira, então Diretor Administrativo, apresentou justificativas no evento n. 140. Sustentou não possuir atribuição técnica para elaboração ou validação dos documentos de engenharia, afirmando que o cronograma analítico já existia e que apenas sua versão sintética foi encaminhada à Fiscalização por equívoco operacional. Quanto ao ETP, destacou a existência das peças técnicas necessárias e alegou tratar-se, quando muito, de deficiência formal. Requereu o afastamento de sua responsabilidade pessoal, por ausência de dolo, culpa grave ou dano ao erário.

O Sr. Maurilei Aparecido Dias da Silva, então Prefeito Municipal, apresentou defesa no evento n. 151.1. Alegou que os apontamentos recaíam sobre atribuições técnicas dos setores competentes, sem demonstração de sua participação direta, dolo, má-fé, erro grosseiro ou dano ao erário. Aderiu às justificativas da Municipalidade quanto ao cronograma e ao ETP e invocou o art. 28 da LINDB para afastar sua responsabilização pessoal.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 151.1).

2. TC-022338.989.24-7 – Acompanhamento da execução contratual

Em sua primeira inspeção, realizada em 21/11/2024, a equipe técnica da UR 18 registrou que haviam sido medidos R$ 68.337,23, correspondentes a 29% do valor contratado.

No evento n. 14.6, apontou as seguintes ocorrências, que considerou passíveis de recomendação:

1. 1.  Apesar de requisitado pela Fiscalização (doc. 5), a Prefeitura não comprovou a manutenção de preposto da Contratada no local da obra, com o respectivo aceite formal da Administração, em desacordo com o art. 118 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, e Cláusula Quarta, item XIII, do Contrato (evento 1.19, fl. 4 do TC-022256.989.24-5). No momento da visita da Fiscalização ao local da obra, não localizamos nenhum funcionário da Contratada;
2. Tanto o cronograma físico-financeiro elaborado na etapa de planejamento da contratação (Evento 1.5 – fl. 42 do TC-022256.989.24-5) quanto o apresentado pela Contratada em sua proposta (Evento 1.14, fl. 12 do TC-022256.989.24-5) não discriminaram os grupos de serviços a serem concluídos em cada etapa mensal;
3. Não localizamos placa de identificação da obra, exigida pelo art. 16 da Lei nº 5.194, de 24 de dezembro de 1966, conforme fotos 1 a 3 do Relatório Fotográfico juntado no doc. 3. A confecção de placa da obra é item da planilha orçamentária da obra, orçada em R$ 1.390,02, a qual foi paga na primeira medição (doc. 1, fl. 8);
4. Verificamos que o Contrato não foi cumprido em seu prazo inicial de 90 dias, o qual passou por aditamento prorrogando seu prazo para 04/01/2025 (analisado no TC-023831.989.24-9).

Requisitada acerca das interferências que possam ter contribuído para o atraso da obra, informou (doc. 4) a existência de problemas ocultos (tubulação de esgoto danificada, fiações soltas). Contudo, também apontou problemas originados pela Prefeitura (atraso da máquina para limpar o local da obra, cuja tarefa era de responsabilidade do Órgão Público contratante, conforme evento 1.7, fl. 17, do TC-022256.989.24-5), bem como apontou necessidade de mudanças em pontos da reforma que não foram previstas com antecedência, como a necessidade de trocar a porta de entrada e alteração da janela da cozinha, o que configurou falta do devido planejamento, princípio fundamental a ser observado por força da Lei nº 14.133/2021 em seu artigo 5º.

Ressaltamos que, durante a instrução do processo que tratou da licitação e contrato (TC-022256.989.24-5), detectamos falhas relativas ao planejamento, como a ausência de Plano de Contratações Anual e a falta de justificativas no Estudo Técnico Preliminar para a não realização do projeto executivo, que podem ter contribuído para a não detectação das interferências que provocaram o atraso da obra.

No evento n. 58.10, foram consignados os seguintes apontamentos:

O Termo de Recebimento Definitivo foi analisado no TC-009865.989.25-5.

A Contratada providenciou a instalação da placa da obra (doc. 8), objeto de apontamento na inspeção anterior.

Conforme assinalado no anexo desta instrução, verificamos as seguintes falhas relativas ao cumprimento do objeto contratual:

1. Apesar de requisitado pela Fiscalização (evento 14.5 e reiterado conforme doc. 9 deste evento), a Prefeitura não comprovou a manutenção de preposto da Contratada no local da obra, com o respectivo aceite formal da Administração, em desacordo com o art. 118 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, e cláusula quarta, item XIII, do Contrato (evento 1.19, fl. 4 do TC-022256.989.24-5). No momento da visita da Fiscalização no local da obra durante a 1ª inspeção, não localizamos nenhum funcionário da Contratada;
2. Tanto o cronograma físico-financeiro elaborado na etapa de planejamento da contratação (Evento 1.5 – fl. 42 do TC-022256.989.24-5) quanto o apresentado pela empresa contratada em sua proposta (Evento 1.14, fl. 12 do TC-022256.989.24-5) não discriminaram os grupos de serviços a serem concluídos em cada etapa mensal;
3. Verificamos que o contrato não foi cumprido em seu prazo inicial de 90 dias, o qual passou por aditamentos que prorrogaram seu prazo para 04/04/2025 (analisado no TC-023831.989.24-9 e TC-009863.989.25-7).

Requisitada acerca das interferências que possam ter contribuído para o atraso da obra, informou (evento 14.4) a existência de problemas ocultos (tubulação de esgoto danificada, fiações soltas). Contudo, também apontou problemas originados pela Prefeitura (atraso da máquina para limpar o local da obra, cuja tarefa era de responsabilidade do órgão público contratante, conforme evento 1.7, fl. 17, do TC-022256.989.24-5), bem como apontou necessidade de mudanças em pontos da reforma que não foram previstas com antecedência, como a necessidade de trocar a porta de entrada e alteração da janela da cozinha, o que configurou falta do devido planejamento, princípio fundamental a ser observado por força da Lei nº 14.133/2021 em seu artigo 5º.

Na análise do 2º Termo Aditivo (TC-009863.989.25-7), que teve como finalidade a prorrogação da vigência e supressão/acréscimo de serviços, foi constatado que quase todas as modificações no projeto inicial surgiram de necessidades da Administração que poderiam ter sido contempladas na fase de planejamento da. contratação, como a alteração do layout das salas, instalação de novos pontos de tomadas, instalação de tanque e janelas na área de serviços e necessidade de direcionamento para a Contratada dos serviços de demolição e retirada de paredes e acessórios que seriam realizados pelo Departamento de Obras do Município, visto que houve a conclusão posterior de que o Município não possuía mão de obra suficiente para tais serviços.

Ressaltamos que, durante a instrução do processo que tratou da licitação e contrato (TC-022256.989.24-5), detectamos falhas relativas ao planejamento, como a ausência de Plano de Contratações Anual e a falta de justificativas no Estudo Técnico Preliminar para a não realização do projeto executivo, o que pode ter contribuído para a não detecção das interferências que provocaram o atraso da obra.

Não localizamos, no sítio eletrônico oficial da Prefeitura, na área destinada à divulgação da licitação e contratação em análise, as informações exigidas pelo art. 94, §3º, da Lei nº 14.133/2021 (quantitativos e os preços unitários contratados e praticados ao final da contratação). Contudo, informamos que, pelo fato de o Município ter menos de 20.000 habitantes, ele está desobrigado, por enquanto, de fazer a divulgação em seu sítio eletrônico oficial até o prazo estabelecido pelo art. 176 da citada lei.

Nestes termos, estando a obra integralmente concluída e paga e com o contrato expirado desde 04/04/2025, submetemos o presente à consideração de Vossa Senhoria.

A Prefeitura apresentou manifestação no evento n. 79.1 e 109.1. Quanto ao preposto, sustentou que o art. 118 da Lei n. 14.133/2021 não exige sua permanência física e contínua no canteiro de obras e afirmou existir aceite formal de seu representante. Em relação ao cronograma, alegou que a falha não prejudicou a competição ou a execução e que foi corrigida durante a execução contratual. Informou, ainda, que a placa de identificação já havia sido instalada e atribuiu a prorrogação do prazo a intercorrências e adequações técnicas surgidas no curso da reforma. Requereu a regularidade da execução contratual.

Juntou cronograma físico-financeiro, relatório fotográfico e parecer da Divisão de Engenharia. Este relacionou as alterações da obra à modificação do layout interno e à necessidade de novos serviços, como demolições, adequações de portas e janelas, instalações elétricas e execução de estruturas de concreto armado, apontando essas circunstâncias também como fundamento para a prorrogação do prazo contratual.

O Ministério Público de Contas teve vista dos autos, que foram devolvidos no evento n. 140.1, nos termos do Ato Normativo n. 006/2014-PGC.

3. TC-023831.989.24-9 – 1º Termo Aditivo

O 1º Termo Aditivo ao Contrato n. 27/2024, firmado em 04/10/2024,  prorrogou sua vigência até 04/01/2025, sem alteração do valor contratual.

A Fiscalização, no evento n. 12.3, concluiu a regularidade da matéria com recomendações. Apontou:

a) A Prefeitura não apresentou a atualização do cronograma físico- financeiro contemplando a prorrogação do prazo da obra nos termos do exigido pelo art. 104, inciso II, das Instruções TCESP nº 01/2024;

b) A Contratada não apresentou a prorrogação da garantia, em descumprimento ao art. 97, inciso I, da Lei nº 14.133/2021Entendeu, contudo, que as falhas não comprometiam o termo aditivo.

A Prefeitura apresentou justificativas nos eventos n. 69.1 e 99.1. Quanto ao cronograma, afirmou que o documento havia sido atualizado pelo Setor de Engenharia quando da prorrogação, tendo ocorrido apenas falha em seu encaminhamento a esta Corte, e juntou a respectiva cópia. Em relação à garantia, reconheceu que não houve sua prorrogação pelo período adicional de 90 dias, mas sustentou tratar-se de falha formal, pois não houve ocorrência que exigisse seu acionamento e a obra foi regularmente executada. Requereu a regularidade do aditamento.

4. TC-009863.989.25-7 – 2º Termo Aditivo

O  2º Termo Aditivo ao Contrato n. 27/2024, firmado em 31/12/2024,  prorrogou a vigência do ajuste até 04/04/2025 e promoveu supressões e acréscimos de serviços, estes no valor de R$ 46.071,95, elevando o ajuste para R$ 278.612,92.

A Fiscalização (evento n. 13.4) concluiu que as falhas comprometiam o aditamento. Apontou:

Isto posto, entendemos que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometem o termo aditivo examinado:

a) as alterações não foram devidamente justificadas, pois a origem de quase todas as modificações no projeto inicial surgiu de necessidades da Administração que poderiam ter sido contempladas na fase de planejamento da contratação;

b) irregularidades constatadas na instrução da licitação e do contrato precedentes contribuíram para o mau dimensionamento da obra e a consequente elaboração do termo aditivo em análise;

c) não foi apresentado cronograma físico-financeiro atualizado, nos termos do art. 104, II, das Instruções TCESP nº 01/2024;

d) não foram apresentados a prorrogação e o reforço da garantia, em desacordo com o art. 97, I, da Lei nº 14.133/2021 e o art. 104, IX, das Instruções TCESP nº 01/2024.

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A Prefeitura apresentou justificativas (eventos n. 34.1 e 64.1) sustentando que as alterações decorreram de intercorrências próprias da execução de reforma de edifício e de adequações necessárias à melhor execução do objeto, sem sua descaracterização. Defendeu a incidência do art. 124, I, “a”, da Lei n. 14.133/2021 e destacou que os acréscimos corresponderam a 19,81% do valor inicial, abaixo do limite legal aplicável às reformas. Quanto ao cronograma, afirmou que ele havia sido atualizado, tendo ocorrido apenas falha em seu encaminhamento. Reconheceu a ausência de prorrogação e reforço da garantia, mas sustentou tratar-se de falha formal, sem repercussão concreta, pois a garantia não precisou ser acionada. Requereu a regularidade do aditamento.

Reiterou que o cronograma físico-financeiro analítico havia sido elaborado tempestivamente e que sua ausência dos documentos encaminhados à Fiscalização decorreu de equívoco material, sustentando ainda a suficiência das peças técnicas do planejamento e a conclusão regular da obra.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

5. TC-009865.989.25-5 – Termo de Recebimento Definitivo

O Termo de Recebimento Definitivo do Contrato n. 27/2024 foi firmado em 22/04/2025, após a conclusão da reforma e ampliação do Paço Municipal.

 O valor final do ajuste alcançou R$ 278.612,92.

A Fiscalização, no evento n. 9, verificou que os recebimentos provisório e definitivo observaram a cláusula contratual pertinente e que não havia pendências, reajustamentos ou acertos de qualquer natureza, propondo o conhecimento da matéria.  

Consta, ainda, declaração do Município no sentido de que a obra foi concluída, não houve aplicação de multas, os serviços e quantitativos estavam de acordo com a planilha contratada e não remanesciam pendências com a empresa.

A Prefeitura manifestou-se no evento n. 30.1 e 60.1, requerendo o reconhecimento da regularidade da matéria.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 91.1).

DECIDO.

Em exame nesta oportunidade a Concorrência n. 04/2024, o Contrato n. 27/2024, o 1º e o 2º Termos Aditivos, o respectivo acompanhamento da execução contratual e o Termo de Recebimento Definitivo, relativos à reforma e ampliação do Paço Municipal de Pracinha, ajustes s entre a Prefeitura Municipal e a empresa Noroeste Paulista Construtora Ltda., tratados, respectivamente, nos TCs-022256.989.24-5, 023831.989.24-9, 009863.989.25-7, 022338.989.24-7 e 009865.989.25-5.

A matéria comporta aprovação, ainda que com ressalvas.

A ausência do Plano de Contratações Anual revela falha de planejamento, mas não há elementos de que tenha comprometido o objeto, a competição ou a execução. A questão comporta ressalva.

O cronograma físico-financeiro inicialmente encaminhado era deficiente. A Origem, porém, apresentou posteriormente versão analítica, atribuindo a falha a equívoco no envio. A ocorrência perde relevo.

Quanto ao ETP, embora não trouxesse todo o detalhamento esperado, previa complementação por memoriais, planilhas, cronogramas e projetos. Ainda assim, não justificou a dispensa do projeto executivo e, ao contrário, partiu de sua elaboração como medida de adequado dimensionamento da obra. Nesse ponto, assiste razão à Fiscalização.

A deficiência de planejamento também aparece no 2º Termo Aditivo, já que parte das alterações poderia ter sido prevista antes da licitação. Outras, contudo, decorreram de intercorrências próprias de reforma de prédio existente. Os acréscimos, de 19,81%, mantiveram relação com o objeto, e não há elementos indicativos de sobrepreço, sobremedição ou dano. A questão comporta ressalva.

A exigência de certidão negativa de recuperação judicial ou extrajudicial não encontra amparo no art. 69 da Lei n. 14.133/2021. Contudo, quatro empresas participaram do certame, e a única inabilitação decorreu de motivo diverso. Não houve impugnação ou recurso sobre a cláusula. Ausente repercussão concreta, a falha admite ressalva.

O mesmo se aplica à vistoria técnica e às falhas contratuais relativas ao equilíbrio econômico-financeiro e às multas.

Quanto aos atos subsequentes, o 1º Termo Aditivo foi devidamente justificado e autorizado, remanescendo apenas falhas quanto ao cronograma e à garantia. O 2º Termo Aditivo reproduz as deficiências de planejamento já examinadas, sem comprometimento da execução.

No acompanhamento contratual, a obra foi concluída, integralmente medida, paga e recebida pela Administração, sem falhas visíveis na execução, com regularidade das medições e pagamentos, e sem elementos indicativos de sobrepreço, sobremedição, pagamento por serviços não executados ou dano ao erário.

O Termo de Recebimento Definitivo, por sua vez, não apresentou pendências.

O conjunto da instrução revela, assim, falhas de planejamento, sem comprometimento substancial do resultado da contratação.

Nesse contexto, as ocorrências examinadas justificam ressalvas e recomendações.

Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência n. 04/2024, o Contrato n. 27/2024, o 1º Termo Aditivo, tratado no TC-023831.989.24-9, e o 2º Termo Aditivo, tratado no TC-009863.989.25-7, firmados entre a Prefeitura Municipal de Pracinha e Noroeste Paulista Construtora Ltda.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual tratado no TC-022338.989.24-7 e do Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-009865.989.25-5.

Deve a Origem atentar para as ressalvas e recomendações formuladas, evitando a reincidência das falhas verificadas nas próximas contratações.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência n. 04/2024, o Contrato n. 27/2024, o 1º Termo Aditivo, tratado no TC-023831.989.24-9, e o 2º Termo Aditivo, tratado no TC-009863.989.25-7, firmados entre a Prefeitura Municipal de Pracinha e Noroeste Paulista Construtora Ltda.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual tratado no TC-022338.989.24-7 e do Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-009865.989.25-5. Publique-se.