TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

 

 

Ementa: Licitação. Contrato. Gestão documental. Qualificação técnica. Súmula 30 TCE. Exigência excessiva. Execução regular. Termos aditivos. Ausência de pesquisa de preços. Ausência de indícios de sobrepreço. Regularidade com ressalvas. Recomendações.

RELATÓRIO

Responsáveis

Pela Contratante:

• Josué Silveira Ramos, Prefeito Municipal atual
• Alexandre Santisi Bittencourt Melo, Secretário Municipal de Administração — autorizou a abertura do certame, homologou o procedimento licitatório, autorizou o 3º Termo Aditivo e gestor do contrato;
• Douglas Bigarelli Rocha de Jesus, Procurador Geral do Município e gestor do contrato.

Pela Contratada:

• Telma Nascimento Ambrosio, Sócia Administradora da Skybox Tecnologia e Segurança para Guarda de Documentos Ltda — firmou o Contrato n. 165/2022 e seus aditamentos em nome da empresa;
• Marcelo Hortencio da Cruz, Diretor Executivo

 

 

RELATÓRIO

Tratam os autos do exame da contratação formalizada pela Prefeitura Municipal de Vargem Grande Paulista com a empresa Skybox Tecnologia e Segurança para Guarda de Documentos Ltda, decorrente do Pregão Presencial n. 054/2022 (Edital n. 093/2022).

O certame objetivou a contratação de empresa especializada na prestação de serviços voltados à implementação de "Projeto de Modernização Administrativa", de forma segura e integrada, compreendendo guarda física de acervo em caixas box, digitalização e assinatura digital de documentos, e gestão de acervo com uso de metodologia RFID.

Os processados foram redistribuídos a este Relator em razão das novas atribuições trazidas pela Resolução n. 12/2025, por determinação do então Conselheiro Relator, em julho de 2026 (evento 104.21 do TC 5770/989/23-4)).

Tramitam em conjunto os seguintes processos, todos em análise nesta sentada:

1 – TC-5770/989/23-4 — Pregão Presencial n. 054/2022 e Contrato n. 165/2022;

2 – TC-6090/989/23-7 — Acompanhamento da Execução Contratual;

3 – TC-23069/989/23-4 — 1º Termo Aditivo;

4 – TC-23102/989/23-3 — 2º Termo Aditivo; e

5 – TC-971/989/24-9 — 3º Termo Aditivo.

 

 

1 – TC-5770/989/23-4 (Licitação e Contrato)

O orçamento estimado foi de R$ 2.815.606,24 (evento 1.7, item 17.1 do Edital).

O parecer jurídico que antecedeu a contratação e analisou a minuta do edital se encontra encartada no evento 1.8.

Na fase de pesquisa de preços, foram consultadas 3 (três) empresas do ramo — Skybox, Prodimage e Soluarq (evento 1.5).

A sessão pública realizada em 21/10/2022 contou com a participação de única licitante, a empresa Skybox Tecnologia e Segurança. A proposta inicial por ela ofertada foi de R$ 2.815.606,00, e, após negociação com o Sr. Pregoeiro, o valor pactuado foi de R$ 2.520.000,00, sendo considerada compatível a proposta com o valor orçado.

Habilitada a licitante, não houve interposição de recursos.

O Contrato n. 165/2022 foi assinado em 07/12/2022, com vigência inicial de doze meses a contar da assinatura, no valor de R$ 2.520.000,00 (evento n. 1.17).

A instrução da matéria coube à diligente equipe da 7ª Diretoria de Fiscalização – DF 7.1, que apontou o seguinte item de irregularidade (evento n. 27.1):

1. Exigência de comprovação de habilitação técnica em atividade

especifica, em afronta à Súmula 30 deste E. Tribunal - a exigência de comprovação de habilitação técnica trazida no item 8.3.2.1, "c", do Edital, que condicionou a qualificação técnica à comprovação de experiência anterior no uso da metodologia RFID para 20% do volume do objeto licitado, afronta a Súmula retro, por exigir prova de experiência prévia em atividade específica, e não de forma genérica, com fundamento nos artigos 30, §5º, e 3º, §1º, I, da Lei n. 8.666/93. A fiscalização reportou-se, ainda, ao precedente firmado no TC 06617.989.17-3

 

A equipe técnica registrou, por fim, que a exigência pode ter restringido a competitividade do certame, do qual participou apenas uma empresa licitante das três consultadas na fase de pesquisa de preços.

 

Regularmente notificada, compareceu aos autos a Prefeitura Municipal de Vargem Grande Paulista, no evento n. 81.1.

Em síntese, sustenta que a exigência de comprovação de utilização de metodologia RFID não constitui exigência de experiência em "atividade específica" vedada pela Súmula n. 30, mas apenas comprovação de metodologia de execução, aplicável a diversos ramos de atividade (gestão de inventário, controle de acesso, rastreamento de pessoal, entre outros), asseverando que o requisito recaiu sobre apenas 20% do volume do objeto licitado, e não sobre a totalidade dos serviços, razão pela qual não haveria violação à Súmula 30 nem restrição indevida à competitividade, requerendo o reconhecimento da regularidade do procedimento licitatório e do contrato dele decorrente.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas, nos termos regimentais.

 

2 – TC-6090/989/23-7 (Acompanhamento da Execução Contratual)

Gestores do Contrato: Srs. Alexandre Santisi Bittencourt Melo, Secretário Municipal de Administração, e Douglas Bigarelli Rocha de Jesus, Procurador Geral do Município.

• 1º Acompanhamento (evento 18.4, exame em 27/04/2023):

Em relação ao exercício de 2023, verificamos, por amostragem, a regularidade das liquidações e faturamentos.

Em nossa inspeção, notamos que os fiscais do contrato mantêm o controle do serviço, sendo que, via requisição (Evento 10.2), afirmaram não haver registros de irregularidades (atrasos, problemas no fornecimento, créditos incorretos etc.). Ademais, foram apresentados registros fotográficos, conforme requisitado, acerca da implantação das etiquetas para uso da tecnologia RFID (Evento 10.12).

Diante do exposto, na medida de nossa amostragem, não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.

Entretanto, tendo em vista a ausência de resposta à requisição nos prazos estipulados, pontuamos a seguinte irregularidade:

1. Atendimento intempestivo à requisição do Tribunal de Contas, o que infringe o art. 25, § 1 da Lei Complementar nº 709/1993 e o art. 112 das Instruções nº 01/2020”.

 

• 2º Acompanhamento (evento 57.4, exame em 08/01/2025):

 

Em nossa inspeção, notamos que os fiscais do contrato mantêm o controle do serviço, sendo que, via requisição (Doc.01 - Justificativas), afirmaram não haver registros de irregularidades (atrasos, problemas no fornecimento, créditos incorretos etc.).

O contrato em questão se encerrou em 06/12/2024 e o Termo de Encerramento segue em fase de tratativas para emissão após a restituição do acervo.

Diante do exposto, na medida de nossa amostragem, não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais.

 

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas (evento n. 79.1).

 

3 – TC-23069/989/23-4 - 1º Termo Aditivo

O 1º Aditivo ao Contrato n. 165/2022, firmado em 02/10/2023, teve como finalidade suspender, pelo prazo de um mês, a prestação dos serviços referentes aos itens "Digitalização de documentos em Formato A4" (item 3.4) e "Assinatura Digital" (item 3.5).

A instrução da matéria (evento 23.2) não apontou irregularidade na matéria, salvo o encaminhamento intempestivo do termo aditivo, em contrariedade ao artigo 99 das Instruções n. 01/2020, propondo recomendação nesse sentido.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 55.1).

 

4 – TC-23102/989/23-3 - 2º Termo Aditivo

O 2o Termo Aditivo ao Contrato n. 165/2022, firmado em 19/10/2023, teve como objetivo a inclusão dos CNPJ e dos representantes legais de novas filiais da contratada — decorrente do ingresso do Grupo New Space no quadro societário da Skybox.

O parecer jurídico foi encartado no evento n. 1.4.

A instrução da matéria (evento 16.2) não apontou irregularidade de mérito. Trouxe, entretanto, a questão da reincidência no que diz respeito ao encaminhamento intempestivo do termo a esta Corte em afronta ao artigo 99 das Instruções n. 01/2020.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas (evento n. 52).

 

5 – TC-971/989/24-9 - 3º Termo Aditivo

O 3º Termo Aditivo teve como finalidades: (i) prorrogar por 12 meses os itens da Etapa 03 — "Gestão de Documentos e Serviços Logísticos", no valor de R$ 2.087.940,64; e (ii) suprimir o valor de R$ 1.812.000,00, referente à exclusão dos itens 3.4, 3.5 e 3.6, reduzindo o valor global do contrato para R$ 275.940,64.

A Secretaria de Administração justificou a medida pela necessidade de continuidade dos serviços de custódia do arquivo e da licença de uso do software de acesso aos documentos digitalizados. Informou, ainda, que o encerramento do ajuste acarretaria a devolução de elevado número de caixas, sem que o Município dispusesse de local adequado para armazená-las, uma vez que se encontrava em descontinuidade a locação do imóvel anteriormente utilizado para esse fim, diante do desinteresse manifestado pelo locador.

Consideradas, ainda, as limitações orçamentárias apontadas pela Secretaria da Fazenda, o gestor requereu a prorrogação contratual por novo período de 12 meses, com readequação das condições do ajuste.

A Procuradoria Jurídica do Município, em seu parecer (evento 1.4), entendeu possível a prorrogação do ajuste, por se tratar de serviços de natureza contínua. Quanto à supressão pretendida, embora superior ao limite de 25% previsto no art. 65, § 1º, consignou que a redução poderia ultrapassar esse percentual caso resultasse de acordo entre as partes, conforme autorizado pelo § 2º, II, do mesmo dispositivo.

Ressalvou, contudo, a necessidade de realização de pesquisa de preços destinada a demonstrar a vantajosidade da prorrogação, advertindo que sua ausência poderia comprometer a validade dos atos praticados. Ao final, concluiu não haver óbice jurídico à prorrogação e à supressão pretendidas, desde que comprovada a vantajosidade da medida.

A instrução da matéria (evento 15.1) pela 7ª Diretoria de Fiscalização  não trouxe impropriedades na matéria, salvo o envio intempestivo dos documentos.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas (evento n. 48.1).

É a síntese.

 

DECIDO

Examinam-se nesta oportunidade o Pregão Presencial n. 054/2022 e o Contrato n. 165/2022 (TC-5770/989/23-4), celebrados entre a Prefeitura Municipal de Vargem Grande Paulista e Skybox Tecnologia e Segurança para Guarda de Documentos Ltda., bem como o acompanhamento da execução contratual e os três termos aditivos, tratados, respectivamente, nos TC-6090/989/23-7, TC-23069/989/23-4, TC-23102/989/23-3 e TC-971/989/24-9.

A contratação teve por objeto a implementação de “Projeto de Modernização Administrativa”, compreendendo guarda física de acervo documental, digitalização, assinatura digital e gestão de documentos com uso de metodologia RFID.

 

 

A controvérsia está na exigência, prevista no item 8.3.2.1 do edital, de experiência anterior na utilização da tecnologia RFID para fins de qualificação técnica. O item exigiu, cumulativamente, experiência mínima de dois anos na prestação de serviços de gestão de acervo documental, abrangendo: (i) guarda de 5.000 caixas box, correspondente a 50% da quantidade prevista; (ii) digitalização e assinatura de 3.000.000 de páginas, também equivalente a 50%; e (iii) utilização de metodologia RFID em volume correspondente a 20% do quantitativo contratado.

Discute-se, portanto, se a exigência de experiência específica com RFID era necessária à demonstração da capacidade técnica para execução do objeto ou se extrapolou os limites estabelecidos pelo art. 30, § 5º, da Lei n. 8.666/93 e pela Súmula n. 30 desta Corte de Contas.[1].

Vejamos.

Em pesquisa realizada em fontes técnicas nacionais, verifica-se que a identificação por radiofrequência (RFID) constitui tecnologia de rastreabilidade baseada na captura automática de dados por frequências de rádio, utilizada para identificar, rastrear e gerenciar objetos portadores de etiquetas eletrônicas, sem contato físico ou visual[2]. Sua aplicação alcança diferentes atividades, como controle de acessos, rastreamento de animais e mercadorias, sistemas de pedágio e localização de bens. O projeto Brasil-ID, desenvolvido no país, também utiliza a tecnologia para identificação, rastreamento e autenticação de mercadorias[3].

No caso concreto, a Administração condicionou a habilitação à demonstração de experiência anterior com essa tecnologia, embora o objeto principal da contratação fosse a gestão de acervo documental. Não se demonstrou, contudo, que a prévia utilização de RFID fosse indispensável à aferição da aptidão técnica do licitante, sobretudo porque o conhecimento necessário à sua operação poderia, em princípio, ser incorporado à estrutura de empresa tecnicamente habilitada à prestação dos serviços.

O próprio edital previa mecanismo posterior de aferição prática da solução ofertada, reforçando a conclusão de que a experiência anterior especificamente com RFID não se mostrava indispensável, nos moldes em que exigida, à demonstração da capacidade de execução do objeto.

O entendimento encontra respaldo no precedente firmado no TC-06617.989.17-3, no qual a exigência de experiência anterior em serviços de gestão de informações com utilização de etiquetas inteligentes RFID foi considerada incompatível com a Súmula n. 30 desta Corte.

A defesa sustenta que a exigência dizia respeito não a atividade específica, mas à metodologia de execução, aplicável a diferentes ramos, e que alcançava apenas 20% do volume contratado.

O fato de a tecnologia RFID ser aplicável a diferentes ramos não afasta, por si só, a questão. Não se trata de considerá-la atividade econômica específica, mas de verificar a pertinência de exigir, como condição de habilitação, experiência anterior em sua utilização. Para os fins da Súmula n. 30, importa saber se essa experiência era necessária à demonstração da capacidade técnica para execução do objeto.

As razões apresentadas não demonstram a necessidade dessa experiência específica. A circunstância de a exigência alcançar apenas 20% do volume contratado, embora atenue sua abrangência, também não é suficiente, por si só, para afastar o apontamento, pois o requisito integrava a etapa de habilitação.

Nesse contexto, entendo que a exigência contida no item 8.3.2.1, “c”, do Edital não se mostrou compatível com a Súmula n. 30 desta Corte, tampouco com os arts. 30, § 5º, e 3º, § 1º, I, da Lei n. 8.666/93.

Conquanto apenas uma empresa tenha participado da sessão pública, não é possível, a partir desse dado isoladamente, estabelecer relação entre a cláusula questionada e a ausência das demais empresas, que pode ter decorrido de razões de ordem comercial ou operacional.

A impropriedade, contudo, deve ser examinada à luz das demais circunstâncias dos autos. A contratação foi precedida de pesquisa de mercado, e a proposta adjudicada ficou abaixo do orçamento estimativo da Administração, sem elementos indicativos de sobrepreço, pagamentos incompatíveis ou prejuízo ao erário. Tampouco houve impugnação administrativa ou pedido de esclarecimentos quanto à exigência questionada. Tais circunstâncias corroboram a conclusão de que a exigência técnica não se mostrou restritiva à ampla concorrência.

A execução contratual também transcorreu satisfatoriamente. Nos dois acompanhamentos realizados por este Tribunal, os serviços examinados foram considerados, por amostragem, quantitativa e qualitativamente compatíveis com as cláusulas contratuais. Houve, inclusive, comprovação da implantação da tecnologia RFID, sem registro de inexecução ou aplicação de sanções à contratada.

Assim, embora a exigência de experiência anterior com tecnologia específica não tenha se mostrado necessária nos moldes em que estabelecida, não se evidenciaram reflexos concretos capazes de comprometer a contratação, regularmente executada pelo preço contratado e sem indicativo de prejuízo à Administração.

O precedente mencionado pela fiscalização deve ser examinado à luz de suas particularidades. No TC-06617.989.17-3, além da exigência relacionada à tecnologia RFID, foram identificadas outras questões na habilitação e, sobretudo, ocorrências relevantes durante a execução.

O quadro aqui examinado é distinto, pois a questão relativa à qualificação técnica não veio acompanhada de problemas na execução, indícios de sobrepreço ou prejuízo ao erário. Ao contrário, os acompanhamentos registraram a adequada prestação dos serviços e a implementação da tecnologia prevista no edital.

Nesse cenário, entendo que o apontamento comporta tratamento no campo das ressalvas.

No mais, quanto aos termos aditivos, não foram identificadas questões capazes de comprometer sua regularidade. Remanesce apenas o apontamento relativo ao encaminhamento intempestivo dos ajustes a esta Corte, circunstância que comporta recomendação.

Ante o exposto, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, julgo REGULAR COM RESSALVAS o Pregão Presencial n. 054/2022 e o Contrato n. 165/2022 dele decorrente, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Vargem Grande Paulista e Skybox Tecnologia e Segurança para Guarda de Documentos Ltda., bem como os Termos Aditivos examinados nos TC-23069/989/23-4, TC-23102/989/23-3 e TC-971/989/24-9.

Tomo conhecimento do acompanhamento da execução contratual tratado no TC-6090/989/23-7.

Deve a Municipalidade se atentar às ressalvas e recomendações expedidas no corpo desta decisão.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

 

 

 

 

São Paulo, 12 de Agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

CÓPIA DE DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR: ANTONIO CARLOS DOS SANTOS. Sistema e-TCESP. Para obter informações sobre assinatura e/ou ver o arquivo original acesse http://e-processo.tce.sp.gov.br - link 'Validar documento digital' e informe o código do documento: 6-W8PL-34RY-7WK1-4Q9Q