TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

Ementa: Sentença. Construção de uma unidade de saúde "UBS V", conforme Termo de Convênio nº 101386/2021, firmado com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo. Pregão Presencial n. 02/2023. Contrato n. 95/2023. 1º a 3º Termos de Aditamento. Acompanhamento da Execução do Ajuste: Regularidade. Ressalvas. Recomendação.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos da Pregão Presencial n. 02/2023, do Contrato n. 95/2023, realizado entre a Prefeitura Municipal de Viradouro e a empresa Montesanto Engenharia e Construções EIRELI, com vistas à construção de uma unidade de saúde “UBS V”, conforme Termo de Convênio nº 101386/2021, firmado com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.

Também em exame o 1º^[01], 2º^[02] e 3º^[03] Termos de Aditamento bem como o Acompanhamento da Execução Contratual.

1.2 A instrução do Pregão Presencial n. 02/2023, realizada pela UR-06 (evento 23), suscitou os seguintes apontamentos:

• descumprimento à Súmula nº 258/2010 do Tribunal de Contas da União ao não divulgar em edital a composição da taxa BDI empregada no orçamento do certame e ao não requerer em edital sua identificação e composição junto à proposta de preços (a proposta de preços da contratada não informou o BDI aplicado) – em conformidade aos apontamentos redigidos para o item 5 da planilha deste relatório;
• em vista de a contratação representar execução de obras que implica em criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental e acarreta aumento de despesa, não se demonstrou a existência da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro nos termos requeridos pelo inciso I do artigo 16 da LRF – item 6;
• o certame foi aberto, processado e a contratação efetuada sem que fosse disponibilizado o cronograma físico-financeiro da obra – item 8;
• em capacitação técnico-profissional, o edital absteve-se em eleger os serviços essenciais a sua atestação, em desatendimento à Súmula nº 23 deste Tribunal – item 13.2;
• não ficaram asseguradas no ajuste firmado a data-base para eventual correção dos valores contratados – em descumprimento ao disposto no inciso III do artigo 55 da Lei Federal nº 8.666/93, tampouco a periodicidade das medições – item 40;
• não houve a apresentação pela contratada de garantia contratual nos termos requeridos em edital – item 42

Notificados (DOE de 02/10/2024, evento 38; com a dilação deferida: DOE de 29/10/2024, evento 86), o ex-Prefeito Antonio Carlos Ribeiro de Souza, a signatária do ajuste e então gestora do contrato Regiane Cristina Cravo Roxo Oliveira e a Secretária Municipal de Saúde Claudia Maria Angelotti Corrêa Neves (evento 88) noticiaram que a taxa de BDI empregada na estimativa prévia dos preços constava da planilha de orçamento (24,50%), documento este que integrou o edital.

Sustentaram que todas as propostas estão vinculadas ao edital e seus anexos. Assim, o índice de BDI utilizado para a apresentação de tais valores naturalmente seria aquele utilizado pelo Município, e devidamente informado na planilha orçamentária.

Aduziram que a construção de uma unidade de saúde em si não acarreta qualquer dispêndio financeiro direto, sobretudo quando a obra é resultado de um convênio firmado com o Governo do Estado, como no caso em análise.

Ponderaram que a UBS V já está em funcionamento desde março/2016. Por falta de espaço físico os seus serviços estão alocados temporariamente junto à UBS II, bem como os seus servidores. A Unidade, portanto, funciona com servidores e serviços próprios, mas compartilhando o espaço físico de outra unidade de saúde.

Acostaram documentação (cadastro CNES) indicativa de que toda a estrutura funcional (médicos, enfermeiros, agentes comunitários de saúde e servidores administrativos) já existe. Não haverá qualquer aumento da despesa. Ao final da construção do espaço físico da UBS V será realizada apenas a realocação dos colaboradores. Ademais, a sua construção foi devidamente inserida no plano plurianual do município.

Destacaram que, no procedimento licitatório em análise, o cronograma físico-financeiro recebeu o nome de cronograma físico para desembolso e aplicação de recursos. Apesar do nome divergente, trata das mesmas informações e a mesma finalidade que o documento reclamado pela auditoria.

Assentaram que a dicção de exigência de quantitativos mínimos, constante do artigo 30, § 1º, inciso I da Lei 8.666/1993 é permissiva, ou seja, é facultado à Administração defini-los ou não. Assim, o edital deixou de eleger as parcelas de maior relevância por entender que, para a administração local, todas as parcelas possuem a mesma importância.

Reproduziram a cláusula 6.1 do edital, que previu o reajuste anual com base nos índices FIPE, adotadas as colunas especificas para os respectivos materiais e serviços.

Juntaram cópia da apólice de seguro garantia nº 0306920249907751276482000 (evento 88.8).

A contratada (evento 184) informou ter executado o contrato integralmente, dentro dos padrões exigidos. A Unidade Básica de Saúde está em operação, funcionando normalmente, sem nenhum problema.

A própria Prefeitura atribuiu o atraso das obras à demora dos repasses das parcelas do convênio, tendo em vista que a empresa ficou mais de sete meses para receber uma etapa da obra. Mesmo assim, as obras não foram paralisadas. Apenas diminuiu o ritmo de execução dos serviços, impactando o prazo pactuado originalmente.

Em relação aos Termos Aditivos:

1º e 2º Termos de Aditamento^[04] (TCs-19330/989/24 e 22391/989/24): Identidade de apontamentos:

• Insuficiência das justificativas apresentadas para a prorrogação de prazo por mais doze meses.
• Ausência de apresentação da garantia contratual, inclusive para o novo período de vigência do ajuste.

3º Termo de Aditamento^[05] (TC-6415/989/26): Apontamento:

• O aditivo foi firmado no decurso da vigência prorrogada do ajuste, segundo termos para os quais a Fiscalização deste Tribunal opinou pela irregularidade em sua instrução inicial da matéria, e após emissão do TRP dos serviços contemplados pelo termo inicial.

Notificados, a municipalidade (eventos 80, 38 e 38 dos respectivos processos) noticiou que a obra em exame teria sido continuidade da execução realizada por outra empresa, que deixou de cumprir os termos contratuais, o que ensejou a rescisão unilateral e a realização de uma nova contratação para prosseguimento. O novo ajuste foi firmado em 05/09/2023, entretanto, a contratada, para dar seguimento à obra, necessitava avaliar todo o serviço previamente realizado. Tal fato, por si só, demonstra que a execução demoraria além do previsto inicialmente.

Além disso, a morosidade na execução do objeto decorreu da demora dos repasses dos recursos conveniados. Sem esses valores não era possível que a construção ocorresse.

 A adoção da prorrogação por mais doze meses, no caso da 2ª alteração contratual, se deveu de prática administrativa consolidada pelo Setor de Engenharia, que adotava prazos padronizados com a duração de 12 meses, a fim de assegurar que o contrato não se encerrasse antes da liquidação final do convênio.

Sinalizou tratar-se de falha meramente formal o pedido de prorrogação firmado quando, de fato, se previa a entrega em tempo menor. No entanto o valor contratual permaneceu inalterado e não houve qualquer dano ao erário.

Defendeu que a distribuição de quantitativos reduzidos em determinados meses seria plenamente justificável e recorrente em obras de edificação. Nas etapas iniciais – como fundação, estrutura e alvenaria – há uma demanda maior por materiais, somada a uma mão de obra intensiva, consequentemente, grandes volumes financeiros em curto espaço de tempo. Já nos meses de finalização – serviços de acabamento, sinalização, instalações de acessibilidade e limpeza – há menor valor agregado na planilha orçamentária.

Reconheceu a falha quanto à ausência de atualização da garantia contratual. Todavia, o Termo de Recebimento Provisório foi lavrado em 13/10/2025, ou seja, apenas 38 dias após o vencimento da última apólice.

Destacou que os serviços acrescidos com o 3º termo aditivo não introduziram um novo objeto nem desfiguraram a natureza do contrato original. Os itens aditados referem-se a serviços de acabamento, proteção e infraestrutura complementar que se mostraram fundamentais para a inauguração da UBS V. A inclusão de tais quantitativos justificou-se pela constatação, em fase de finalização, da necessidade de maior proteção perimetral (portões e grades) e reforço estrutural em áreas de radier e lajes para suporte de equipamentos médicos pesados, além de adequações na drenagem de águas pluviais.

Sustentou que foi justamente no intervalo entre o recebimento provisório e o definitivo que apareceram as necessidades de ajustes finos e serviços complementares de acabamento para a plena aceitação do objeto.

Assim, o aditamento serviu apenas para regularização de serviços de pequena monta necessários à ocupação definitiva da UBS e com vistas a evitar que a unidade de saúde viesse a operar com deficiências de cercamento ou drenagem.

Quanto à falha em relação ao modelo do Termo de Ciência e Notificação reputou-a falha de caráter formal.

Quanto ao Acompanhamento da Execução do Contrato.

1ª visita (realizada em 11/09/2024, evento 15). Apontamentos:

• A execução dos serviços no período inicial previsto para finalização da obra, de 12 meses, transcorreu com somente duas medições tomadas (verificação da matéria principal resultou em apontamentos alusivos à ausência de cronograma físico-financeiro para a contratação e indefinição de periodicidade das medições) e 34% do valor total concluído, condições que evidenciaram a lentidão da execução dos serviços.
• Justificativas para a perda do período inicial para conclusão dos serviços mostraram-se insuficientes para legitimar o baixo percentual de realização da obra e assegurar a motivação para a prorrogação contratual por igual período.
• O cronograma físico-financeiro inicial da obra não foi formulado - apontado também em relatório para o processo principal, somente quando da prorrogação de prazo firmada apresentou-se cronograma para o novo período, no entanto, houve valores indicados pela planilha que não se coadunam às duas medições realizadas.
• As medições tomadas apresentaram objeções à aceitação relacionadas à formalidade de documentos.
• A contratação deixou de contemplar item relativo aos serviços de implantação de placa de identificação da obra.

Com as notificações (DOE de 02/10/2024, evento 30; com a dilação deferida: DOE de 29/10/2024, evento 78) reforçou os argumentos acerca da necessidade de contratação de uma nova empresa, como decorrência da rescisão promovida com aquela responsável pelo início da obra, e da prévia avaliação pela nova empresa quanto aos serviços já realizados.

Assentou, ainda, que houve demora no repasse das verbas derivadas do convênio firmado com o governo estadual, impactando a execução da obra.

Retomou, ainda, o argumento quanto à disponibilização do cronograma físico-financeiro nos autos do processo administrativo, sob o rótulo de cronograma físico para desembolso e aplicação de recursos.

Quanto às falhas nas medições, a própria fiscalização reconheceu que se tratou de equívocos formais.

2ª visita (realizada em 13/01/2025, evento 105). Apontamentos:

• A execução dos serviços no período inicial previsto para conclusão da obra, de 12 meses, transcorreu com somente duas medições tomadas e 34% do valor total da obra concluído, condições que evidenciaram a lentidão da execução dos serviços;
• O cronograma físico-financeiro inicial da obra não foi formulado. Somente quando da prorrogação de prazo firmada foi apresentado cronograma para o novo período, no entanto, os valores previstos para as duas primeiras medições destoam dos efetivamente medidos, liquidados e pagos;
• No dia da visita in loco os serviços não estavam sendo executados, constatado pela ausência de qualquer prestador de serviço no local;
• O local de construção da unidade permanece sem a placa de identificação da obra.

Após a notificação (DOE de 21/02/2025, evento 142), a Prefeitura (evento 163) noticiou que, seguindo as orientações constantes do relatório da Fiscalização e a iniciativa própria de resolução dos problemas enfrentados na execução do serviço, foi confeccionado o cronograma físico-financeiro, o qual demonstraria que a obra teria evoluído muito desde a visita, tendo sido cumprido 79,96% do contratado.

Também fora colocada a placa de identificação da obra.

3ª visita (realizada em 18/03/2026, evento 183). Apontamentos:

• Realização de despesa sem prévio empenho, bem como ausência de medição, nota fiscal e liquidação relativas ao Terceiro Termo Aditivo, muito embora a Unidade de Saúde já tenha sido inaugurada;
• Demora na conclusão da obra que sofreu duas prorrogações de prazo (triplicando o prazo inicialmente fixado), sem justificativas suficientes que demonstrassem sua necessidade ao longo do acompanhamento.

Em suas justificativas (evento 196), o Executivo local registrou que a obra foi integralmente concluída e inaugurada em 09/02/2026. Encontrava-se em pleno funcionamento por ocasião da visita in loco da fiscalização.

As circunstâncias que envolveram a demora na conclusão da obra já foram justificadas anteriormente.

Argumentou que os serviços foram efetivamente prestados e incorporados ao patrimônio público, de modo que a ausência do registro prévio não gerou pagamento indevido, sobrepreço ou qualquer lesão ao erário.

Assim, as falhas referentes à pendência da medição, da nota fiscal, da liquidação e do termo de recebimento do terceiro termo aditivo não podem comprometer a higidez da execução, que se mostrou plenamente satisfeita.

1.3 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas nos respectivos processados.

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento o Pregão Presencial n. 02/2023, o Contrato n. 95/2023 firmado entre a Prefeitura Municipal de Viradouro e a empresa Montesanto Engenharia e Construções EIRELI, com vistas à construção de uma unidade de saúde “UBS V”, conforme Termo de Convênio nº 101386/2021, firmado com a Secretaria de Desenvolvimento Regional do Estado de São Paulo.São Caetano do Sul.

Examino ainda o 1º, o 2º e o 3º Termos de Aditamento bem como o acompanhamento da execução contratual.

Destaco que tanto a Contratante, como a Contratada, seus respectivos representantes e o gestor do contrato firmaram os Termos de Ciência e Notificação referentes a cada um dos processados em análise, acerca dos quais deram-se por cientes sobre a responsabilidade pessoal e a necessidade de acompanhamento da tramitação dos autos ora em exame.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

2.2 Quanto ao BDI das proponentes, estes são personalíssimos pois variam tanto em função das especificações administrativo-operacionais das empresas como em relação às características apresentadas pelo objeto licitado. Empresas com melhor produtividade e menores custos operacionais podem apresentar BDI inferior àquele previsto na planilha orçamentária, o que lhe permite obter vantagens transacionais em relação aos demais disputantes. Desta forma, não é possível acolher o argumento de que as proponentes teriam necessariamente adotado das mesmas taxas de Bonificações e Despesas Indiretas constantes do orçamento estimativo.

Também não assiste razão à defendente quanto à facultatividade de estabelecimento da exigência de quantitativos mínimos. A discricionariedade disposta na regra do artigo 30, § 1º, inciso I da Lei 8.666/1993 é quanto à eleição de quais serão os critérios considerados relevantes, não sobre a escolha de sua aplicação em si. O mote é exatamente permitir à contratante a aferição de que os interessados em participarem do certame tenham executado parcelas significativas semelhantes, de modo a amenizar a possibilidade de contratação de empresas inexperientes ou inaptas à consecução do ajuste e os desdobramentos indesejáveis pela má ou ineficiente execução do objeto avençado.

Tais pontos devem ser alçados ao campo das ressalvas.

Pelos esclarecimentos dispostos, afasto a falha quanto à diferença de alocação de valores e quantitativos no 6º e 9º a 11º meses do cronograma físico-financeiro.

Acolho o argumento quanto às sucessivas prorrogações do ajuste, eis que derivaram de convênio firmado com o Governo do Estado e dependiam dos repasses de recursos do ente federativo para a consecução de seu objeto.

Recomendo, pois, que os demais aspectos devam ser tomados como norte a fim de que, a partir dos achados constantes dos respectivos relatórios, a Administração reveja seus procedimentos internos visando aprimorá-los.

Destaco que, em que pesem os apontamentos suscitados pela zelosa equipe técnica na instrução da licitação, do ajuste, de suas alterações e do acompanhamento da execução, a própria Fiscalização atesta, em seu relatório de fechamento (evento 183), que os serviços foram executados de acordo com o pactuado e sem registro de intercorrências. De mais a mais, na sua última visita, realizada em 18/03/2026, confirmou que a Unidade de Saúde tinha sido inaugurada e encontrava-se em funcionamento.

2.3 Feitas todas as considerações, a matéria em apreciação pode ser aprovada, sob ressalvas e com recomendação, pelos fundamentos anteriormente expostos.

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, JULGO REGULAR COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÃO o Pregão Presencial n. 02/2023, o Contrato n. 95/2023 bem como os 3 Termos Aditivos subsequentes e o Acompanhamento da Execução do Ajuste.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, nos termos da Resolução n° 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Presencial (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp .

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1) publicar;

2) certificar o trânsito em julgado;

Após, ao Arquivo.

GCSA, 11 de agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

GCSA, 11 de agosto de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR