GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial nº 23/2024 e do subsequente Contrato nº 064/2024 firmado entre a Prefeitura Municipal de Itariri e a empresa Plena Alimentação e Facilities Ltda., tendo como objeto a prestação de serviços de limpeza, asseio e conservação predial, com a disponibilização de mão de obra, saneantes domissanitários, materiais e equipamentos nas dependências das Unidades Escolares do Município de Itariri.

Inicialmente, cumpre mencionar que a empresa alterou sua razão social de Efraim Alimentos e Serviços Ltda para Plena Alimentação e Facilities Ltda (evento 25.4), motivo pelo qual o nome atual difere do indicado no cadastro da autuação do processo.

A Auditoria entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 25.12):

a) Divergência em Anexo do Termo de Referência quanto ao total de funcionários a serem disponibilizados.

b) O Estudo Técnico Preliminar não detalha diferenças entre áreas internas e externas.

c) Ausência de justificativas para separação de áreas internas e externas na fase de qualificação técnica das concorrentes.

d) Desclassificação de empresa classificada em primeiro lugar por apresentar um dos atestados sem discriminar o total de m² de áreas internas e externas, mas que poderia ser objeto de diligência pelo Órgão, o que traria maior competitividade e ao certame.

e) Utilização de referência incorreta na tabela de custos elaborada pelo CadTerc, causando sobrepreço no total previsto para a licitação em cerca de R$ 409.223,78, e, consequentemente, nas propostas das empresas.

f) Divergência dos valores dos encargos previdenciários, adicional de insalubridade e salário base informados planilha de custos da vencedora em relação ao praticado na folha de pagamento, causando sobrepreço na oferta da empresa, inflando os lucros.

Proposta de devolução de R$ 182.590,80.

g) Divergência na carga horária prevista na planilha de custos em relação ao praticado, causando sobrepreço. Proposta de devolução de R$ 130.802,40.

h) Exigência de laudos na fase de habilitação que não são acompanhados na execução do contrato, conforme verificado no relatório de acompanhamento da execução contratual.

i) Atraso na entrega da garantia contratual em 46 dias, sem que tenha sido aplicado multa à empresa, contrariando cláusula contratual.

Face ao Despacho incluído no evento 28.1, foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Dinamerico Gonçalves Peroni, por suas representantes legais, compareceu aos autos, no evento 111, apresentando as seguintes justificativas:

• A defesa aborda, inicialmente, o dimensionamento do quantitativo de mão de obra e as alegadas divergências no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e no Termo de Referência (TR).
• Esclarece-se que a Administração fixou o contingente mínimo em 19 auxiliares de limpeza mais 1 encarregado, totalizando 20 profissionais distribuídos pelas 10 unidades escolares do município. Embora a aplicação direta das regras teóricas de produtividade do CADTERC para as metragens levantadas (15.116,02 m² de área interna, 7.062,46 m² de área externa e 685,60 m² de vidros) resultasse em um parâmetro teórico de 27 trabalhadores, o município otimizou a alocação para a sua realidade operacional. As inconsistências numéricas verificadas nos anexos decorreram do não cômputo formal do encarregado nas tabelas analíticas e da juntada inicial incompleta de planilhas, mantendo-se, porém, a coerência da base técnica.
• Quanto à falta de motivação explícita no ETP para a segmentação entre áreas internas e externas, argumenta-se que cabe ao ETP diagnosticar a necessidade e a viabilidade da solução, enquanto o TR define a estrutura operacional detalhada. A divisão adotada seguiu estritamente a metodologia e os parâmetros de produtividade fixados pelo próprio CADTERC.  
• A respeito da qualificação técnica exigida na licitação, a defesa sustenta a plena conformidade com o artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021. Tanto os serviços em área interna quanto em área externa constituíam parcelas de valor significativo (superiores ao limite legal de 4% do valor estimado global). A exigência de comprovação de 50% das metragens (7.558,01 m² internos e 3.874,03 m² externos) fundamentou-se no montante expressivo dessas etapas, respeitando o critério de razoabilidade e a legislação regente.
• Sobre a inabilitação da empresa Guilherme Augusto Morais Teles Limpeza de Obras, classificada em primeiro lugar no certame, rebate-se a tese de que a falha na comprovação de capacidade técnica poderia ter sido sanada por simples diligência. O pregoeiro realizou diligência prévia, contudo os contratos encaminhados pela licitante continuaram sem discriminar a execução de metragem específica de limpeza interna ou externa. A diligência serve para esclarecer dados preexistentes e não para substituir a documentação obrigatória. Ademais, apurou-se que a empresa emitente do atestado (Conven Mais Express Ltda.) atua no ramo de minimercados autônomos instalados em contêineres marítimos dentro de condomínios, estrutura totalmente incompatível com a complexidade da limpeza escolar. A lisura da inabilitação foi confirmada pelo Poder Judiciário na sentença proferida no Mandado de Segurança nº 1000935-22.2024.8.26.0280.
• Em relação ao suposto sobrepreço de R$ 409.223,78 decorrente do uso da tabela do CADTERC para três turnos, a justificativa destaca a realidade das unidades escolares locais, cuja rotina de aulas, reuniões de professores (HTPC) e atividades estendia-se até as 23h. Essa escala exigia serviços intensivos no terceiro turno para assegurar a perfeita higienização dos prédios antes do início do turno matutino, às 07h, justificando o enquadramento adotado.
• No tocante às discrepâncias de valores em encargos, insalubridade, salários (proposta de devolução de R$ 182.590,80) e carga horária (proposta de devolução de R$ 130.802,40), a defesa pondera que o contrato foi assinado em 27 de novembro de 2024 e a primeira medição foi emitida em 3 de janeiro de 2025. Diante do exíguo intervalo e da transição de gestão municipal, a prioridade inicial foi assegurar a continuidade do atendimento escolar. O ex-gestor concorda com a necessidade de rigorosa apuração das planilhas de medição e defende que, se confirmados pagamentos a maior, a empresa contratada seja compelida a devolver o indébito à Administração para a restauração do equilíbrio econômico-financeiro.
• Em referência aos laudos técnicos solicitados na habilitação e supostamente não acompanhados na execução, pontua-se que a verificação presencial do TCESP ocorreu em 20 de março de 2025, período em que a gestão do município já estava sob nova responsabilidade política e administrativa, não cabendo ao ex-gestor a fiscalização de atos supervenientes ao seu mandato.
• Por fim, quanto ao atraso de 46 dias na entrega da garantia contratual sem a aplicação de penalidade, esclarece-se que a apólice do Seguro Garantia (Sombrero Seguros, no valor de R$ 64.369,79) foi emitida com vigência retroativa abrangendo todo o período contratual (de 27/11/2024 a 27/02/2026). Dessa forma, a finalidade da garantia foi alcançada sem gerar qualquer prejuízo ao erário ou à segurança jurídica do pacto. O ex-prefeito conclui requerendo o acolhimento integral das justificativas, ressaltando a regularidade dos atos praticados e a ausência de dano ao patrimônio público.

A empresa Plena Alimentação e Facilities compareceu, no evento 115.1, alegando o seguinte:

• De início, a defesa suscita questão preliminar requerendo a devida individualização das condutas. Argumenta-se que a empresa contratada não pode ser responsabilizada por atos ou escolhas praticadas pela Administração Pública na fase interna da licitação, da qual não teve qualquer ingerência. Sustenta-se também que imputações genéricas violam o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa previstos no artigo 5º, LIV e LV, da Constituição Federal. 
• No mérito, a contratada afirma que a fiscalização partiu de premissas equivocadas ao tentar avaliar o contrato exclusivamente pelos padrões do sistema CADTERC. Esclarece-se que a Municipalidade de Itariri adotou um modelo licitatório híbrido: utilizou o CADTERC para parâmetros de remuneração por metro quadrado limpo e especificações técnicas, mas fixou em edital regras próprias, como a exigência de um quadro mínimo de pessoal. Por essa razão, afasta-se a tese de sobrepreço de R$ 409.223,78 ou de divergência indevida de funcionários, ressaltando-se que a gestão da mão de obra é de inteira responsabilidade da contratada. Reforça-se ainda que a contratação não configura mero fornecimento de postos de trabalho — o que violaria o artigo 37, II, da Constituição por burla ao concurso público —, e que a planilha de custos teve por fim apenas demonstrar a exequibilidade da proposta. 
• Em relação ao adicional de insalubridade, a empresa contesta o entendimento da auditoria de que o encargo seria devido de forma genérica a todos os colaboradores. Defende-se que tal verba somente deve ser paga quando constatada a efetiva exposição a agentes nocivos mediante laudo técnico específico (LTCAT), a exemplo do que ocorre com o vale-transporte. Quanto à remuneração do cargo de encarregado, informa-se que a divergência pontual ocorreu por ausência temporária de atualização salarial, falha que já foi regularizada sem prejuízo aos trabalhadores ou à execução. 
• A respeito do atraso no oferecimento da garantia contratual, a defesa alega tratar-se de mera impropriedade formal, sem que tenha havido ausência de garantia ou interrupção na prestação dos serviços. Aponta-se que a apólice foi apresentada cobrindo toda a vigência contratual. Assim, a aplicação automática de multa revelaria medida desproporcional, devendo a sanção ser aplicada como ultima ratio (artigo 156, § 1º, da Lei nº 14.133/2021) e, no máximo, convertida em advertência. 
• Por fim, quanto ao acompanhamento da execução, a contratada sustenta que os apontamentos restringem-se a obrigações acessórias e aspectos formais (como trocas de marcas por produtos equivalentes já regularizadas e documentadas), sem qualquer indicação de dano ou prejuízo ao núcleo do serviço prestado. A manifestação conclui requerendo o julgamento pela regularidade dos procedimentos licitatórios e contratuais, ante a comprovação da ampla competitividade, da inexistência de prejuízo ao erário e do atendimento aos princípios da legalidade e da economicidade. 

A Prefeitura Municipal de Itariri, por seu representante legal, compareceu aos autos, no evento 125, apresentando os seguintes esclarecimentos:

• Inicialmente, quanto às divergências no quantitativo de funcionários entre o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR), a Prefeitura esclarece que, embora a versão inicial anexada ao ETP contivesse omissões de tabelas analíticas, o dimensionamento baseou-se em apuração técnica rigorosa . O município otimizou o uso da força de trabalho para a realidade das escolas, fixando o piso mínimo de 19 auxiliares mais 1 encarregado (20 profissionais), contingente inferior ao parâmetro puramente teórico do CADTERC, que exigiria 27 trabalhadores para abranger individualmente todas as funções e metragens envolvidas . Pontua-se ainda que as distorções visuais ocorreram pelo simples fato de o cargo de encarregado não constar nas memórias demonstrativas secundárias .
• Sobre a alegada falta de detalhamento e justificativa para a separação entre áreas internas e externas no ETP e na qualificação técnica, argumenta-se que o ETP traz no seu item 7.17 a discriminação das tipologias dos ambientes . Além disso, reafirma-se que cabe ao ETP diagnosticar a necessidade da Administração e ao TR definir a execução e as exigências objetivas . A divisão de metragens e a exigência de atestados técnicos no patamar de 50% das parcelas de maior relevância apoiaram-se estritamente no artigo 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, já que tanto o montante de áreas internas (R$ 1,28 milhão) quanto o de áreas externas (R$ 110 mil) representavam valor individual superior ao limite legal de 4% da estimativa global .
• A respeito da inabilitação da empresa Guilherme Augusto Morais Teles Limpeza de Obras, a defesa sustenta a absoluta legalidade da decisão . O pregoeiro realizou diligência com base no artigo 64 da Lei nº 14.133/2021, mas a licitante apenas apresentou contratos genéricos que não detalhavam a execução por metragem interna ou externa . Ressalta-se que a diligência serve para esclarecer informações preexistentes e não para suprir a omissão de documentos vinculantes exigidos pelo edital . O ato foi mantido no julgamento do recurso administrativo e respaldado pelo Poder Judiciário, que denegou a segurança no Mandado de Segurança nº 1000935-22.2024.8.26.0280 .
• Em relação ao suposto sobrepreço de R$ 409.223,78 atribuído ao enquadramento inadequado na tabela de custos do CADTERC, a Prefeitura explica que a menção a "dois turnos" no ETP teve caráter meramente indicativo das aulas regulares (manhã e tarde) . O município destaca que a contratação não abrange escolas do Programa de Ensino Integral (PEI/ETI) do Estado e que as normas do CADTERC concedem flexibilidade para fixar os horários de limpeza conforme as necessidades locais . Portanto, nega-se a existência de erro técnico ou sobrepreço materializado, tratando-se de mera divergência interpretativa de enquadramento .
• No tocante às propostas de devolução de R$ 182.590,80 (por divergências em encargos, salários e insalubridade) e de R$ 130.802,40 (por variação na carga horária), a municipalidade contesta as apurações . Defende-se que o adicional de insalubridade é verba condicional (artigo 189 da CLT e SIEMACO), devida apenas aos colaboradores que efetivamente trabalham expostos a agentes nocivos identificados por laudo (LTCAT), sendo inserida na planilha do certame por mera estimativa de exequibilidade . Ademais, a remuneração contratual é medida por metro quadrado limpo e não por hora trabalhada, recaindo sobre a contratada os riscos da gestão de mão de obra . Aponta-se também que a fiscalização ocorreu nos meses iniciais do contrato (dezembro/2024 e janeiro/2025), período de adequação e férias escolares, inexistindo prova de pagamento indevido ou dano ao erário que justifique os ressarcimentos .
• Em relação aos laudos técnicos da habilitação e à constatação de produtos com marcas comerciais distintas na execução, esclarece-se que os insumos utilizados pela contratada possuem composição e equivalência técnica exigidas pelo edital, sem comprometer a qualidade, a saúde pública ou a segurança dos ambientes .
• Por fim, quanto ao atraso de 46 dias na apresentação da garantia contratual, argumenta-se que a apólice do Seguro Garantia (Sombrero Seguros, no valor de R$ 64.369,78) foi emitida com vigência retroativa abrangendo todo o período de execução (27/11/2024 a 27/02/2026) . Dessa forma, a Administração esteve resguardada desde o primeiro dia, afastando qualquer risco ao interesse público ou necessidade de sanção pecuniária . A Prefeitura de Itariri conclui requerendo o acolhimento integral das justificativas e o julgamento pela regularidade dos processos .

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Presencial nº 23/2024 e o subsequente Contrato nº 064/2024 firmado entre a Prefeitura Municipal de Itariri e a empresa Plena Alimentação e Facilities Ltda., tendo como objeto a prestação de serviços de limpeza, asseio e conservação predial, com a disponibilização de mão de obra, saneantes domissanitários, materiais e equipamentos nas dependências das Unidades Escolares do Município de Itariri.

Cumpre esclarecer que a empresa contratada alterou sua razão social de Efraim Alimentos e Serviços Ltda para Plena Alimentação e Facilities Ltda (evento 25.4), motivo pelo qual o nome difere do indicado no cadastro da autuação do processo.

O término da vigência contratual está previsto para 27/11/2026. 

O Primeiro Termo de Aditamento ao Contrato consta de análise sob os autos do TC-22715.989.25.

O acompanhamento da execução contratual está sendo tratado nos autos do TC-001544.989.25.

1. Inicialmente, cumpre registrar que a Administração Municipal deixou de elaborar o Plano de Contratações Anual (PCA) para o exercício, descumprindo a diretriz do art. 12, VII, e art. 18, caput, da Lei nº 14.133/2021.

O PCA não constitui mera formalidade burocrática, mas instrumento central de governança das contratações públicas, destinado a evitar fracionamentos indevidos, promover a economia de escala e garantir a adequação orçamentária prévia.

Embora a literalidade do dispositivo mencionado (art. 12, VII) indique que esse instituto possa ser de elaboração facultativa, compreendo que a interpretação sistemática da legislação, em conformidade com os princípios listados no caput, do art. 37, da Constituição Federal, tornam compulsória sua realização.

Ressalto que referido plano é elemento fundamental do arcabouço de planejamento exigido pela Lei federal nº 14.133/21. Por meio dele é que se opera o cotejo entre as demandas e as previsões orçamentárias, alinhando as contratações com as prioridades fixadas na programação estratégica da Administração, contribuindo para o princípio da eficiência e para a racionalidade dos gastos administrativos.

Ainda, a nova legislação, já na fase preparatória do certame, requer que se demonstre a adequação do futuro contrato com a estrutura programática da Administração, evidenciando, sobretudo, a compatibilidade do objeto licitado com o plano anual de contratação (art. 18, caput).

Nessa senda, o planejamento foi elevado a princípio regente da novel legislação (art. 5º), e sua concretização por meio do PCA é um dos elementos estruturantes do novo modelo licitatório.

Sua ausência, portanto, tem potencial de fragilizar o ciclo completo de governança nas compras públicas, pelo que recomendo à Municipalidade que adote o Plano de Contratações Anual como instrumento de eficiência e planejamento dos ajustes da Prefeitura, com o objetivo de racionalizar as contratações, garantir o alinhamento com seu planejamento estratégico, subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias, impulsionar a transparência das ações governamentais e fortalecer o controle social, nos termos do art. 12, VII da Lei Federal nº 14.133/21, sendo também dada atenção aos Comunicados SDG nº 12/2023[1], de 15/03/2023, e nº 34/2023[2], de 15/06/2023, bem como às decisões desta E. Corte.

Além da omissão do PCA, verifica-se grave descompasso quantitativo nas peças de planejamento inicial.

2. O Estudo Técnico Preliminar (ETP) e os anexos do orçamento estimado apresentaram divergências injustificadas quanto ao contingente de mão de obra necessário: enquanto um anexo estimou custos para 18 funcionários, outro projetou 19 e, na proposta adjudicada, previu-se a alocação de 19 auxiliares acrescidos de 1 encarregado.

Embora as defesas sustentem que o dimensionamento foi pautado pela otimização técnica, a existência de memórias de cálculo conflitantes no próprio processo administrativo viola o art. 18, § 1º, inciso IV, da Nova Lei de Licitações e Contratos, que exige clareza e precisão nas estimativas de quantitativos.

A incerteza na fase interna acaba por contaminar a formulação das propostas pelos licitantes e por prejudicar a fixação de parâmetros objetivos para a futura fiscalização contratual, pelo que recomendo à Origem que se atente à elaboração dos componentes da fase preparatória dos certames.

Ainda, o Estudo Técnico Preliminar padece de vício de fundamentação quanto à caracterização e distinção entre as áreas de limpeza internas e externas. A fiscalização apurou que o ETP se limitou a listar quantitativos globais por escola, sem apresentar a demonstração técnica sobre as especificidades operacionais de cada tipologia de ambiente.

Nos termos do art. 18, § 1º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, o ETP deve descrever expressamente a necessidade da contratação sob a ótica do problema a ser resolvido e da melhor solução disponível.

A simples transcrição genérica de tópicos do CADTERC no item 7.17 do ETP — conforme alegado pela Prefeitura — não supre o dever legal de fundamentação individualizada.

A ausência de análise pormenorizada sobre o grau de complexidade e as peculiaridades das áreas (tais como pátios cobertos versus descobertos, quadras e circulações) resultou em um planejamento abstrato, que impediu a Administração de avaliar adequadamente os índices reais de produtividade aplicáveis ao Município, descumprindo as recomendações dos Manuais Técnicos do TCESP sobre a obrigatoriedade de motivação contextualizada na fase preparatória.

Ainda sobre a adoção como parâmetro da Tabela CADTERC (Volume 15), verificou-se que a Administração aplicou os coeficientes financeiros pertinentes a unidades com funcionamento em até três turnos, enquanto o quadro fático dos autos e o próprio ETP registram categoricamente que as escolas atendidas funcionam em dois turnos.

A justificativa de que a limpeza noturna caracterizaria um "terceiro turno" contraria as regras operacionais do próprio CADTERC.

Dessa forma, o erro na elaboração do orçamento de referência acabou por distorcer a precificação global do certame, elevando artificialmente o valor estimativo em R$ 409.223,78, em desacordo com o disposto no art. 23 da Lei nº 14.133/2021, induzindo à aceitação de propostas desalinhadas com o preço real de mercado.

3. Igualmente irregular revela-se a ausência de justificativa técnica no ETP para a separação entre áreas "internas" e "externas" nas exigências de qualificação técnico-operacional das licitantes.

O instrumento convocatório estabeleceu a comprovação de atestados em parcelas fracionadas e rígidas (mínimo de 7.558,01 m² para áreas internas e 3.874,03 m² para áreas externas).

É cediço que o art. 67, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 autoriza a exigência de atestados restritos às parcelas de maior relevância técnica ou de valor significativo (assim entendidas as superiores a 4% do valor estimado). Contudo, a norma legal não dispensa a necessidade de justificativa técnica formal e prévia no processo administrativo que demonstre a indispensabilidade dessa segmentação para a segurança da execução contratual.

Conforme apontado pela Fiscalização, os serviços de limpeza em áreas externas de maior relevância (como "pátios descobertos e circulações externas") guardam idêntica natureza e complexidade em relação a diversas áreas internas (como "pátios cobertos e circulações"). A aglutinação ou a aceitação do somatório da metragem global de limpeza predial seria plenamente apta a comprovar a capacidade operacional das concorrentes, o que não ocorreu.  

Por fim, a criação de subexigências técnicas isoladas e sem fundamentação no ETP feriu o princípio da motivação (art. 5º da NLLC) e serviu como elemento principal para inabilitar injustamente a proposta mais vantajosa ao erário, convertendo uma exigência de habilitação em barreira artificial de acesso ao certame.

4. Nesse diapasão, o ponto de maior gravidade no certame, a meu ver, reside na desclassificação/inabilitação da empresa Guilherme Augusto Morais Teles Limpeza de Obras, classificada em 1º lugar com a proposta de R$ 1.101.878,76.

A licitante apresentou atestado que comprovava a execução de 7.438 m² de limpeza. Somando-se aos outros dois atestados apresentados, a licitante já cobria 92% da exigência de áreas internas e superava 100% das áreas externas.

Bastava a demonstração de que apenas 8,1% do terceiro atestado pertencia à área interna para o pleno atendimento editalício.

Em sede recursal, a licitante juntou declaração e certidão discriminando 5.700m² para área interna.

O artigo 64, caput e § 1º, da Lei nº 14.133/2021 positivou o dever de sanabilidade e o aproveitamento de propostas no processo licitatório:

"Art. 64. Após a entrega dos documentos para habilitação, não será permitida a substituição ou a apresentação de novo documento, salvo em sede de diligência, para:"

"I - complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos licitantes e desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame;" (grifos meus).

Sobre a matéria, colaciono o Acórdão 1211/2021 segundo o qual:

"Como visto, a interpretação literal do termo '[documentos] já apresentados' do artigo 26, §9º, do Decreto 10.024/2019 e da vedação à inclusão de documento 'que deveria constar originariamente da proposta', prevista no artigo 43, §3º, da Lei 8.666/1993 pode levar à prática de atos dissociados do interesse público, em que o procedimento licitatório (meio) prevalece e ganha maior importância que o resultado almejado, qual seja, a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração(fim).

Imperioso observar que, visto por este prisma, a interpretação literal desses comandos legais vai contra o entendimento da jurisprudência deste Tribunal, no sentido de que o edital não constitui um fim em si mesmo. Cito caso semelhante à situação ora tratada em que, por meio do Acórdão 1758/2003-TCU-Plenário, de minha relatoria, o TCU considerou regular a inclusão de documentos no processo licitatório, no ato da sessão, conforme autorizado pela pregoeira, no exercício de suas regulares atribuições, tratadas no artigo 11, incisos XIII e XIV, do Decreto 3.555/2000.

O edital de licitação constitui instrumento para a consecução das finalidades do certame licitatório, quais sejam, assegurar a contratação da proposta mais vantajosa para a Administração e a igualdade de oportunidade de participação dos interessados, nos termos do artigo 3º, caput, da Lei 8.666/93. Dessa maneira, a interpretação e a aplicação das regras estabelecidas devem ter por norte o atingimento dessas finalidades, evitando-se o apego a formalismos exagerados, irrelevantes ou desarrazoados, que não contribuam para esse desiderato.

As regras de licitações e a jurisprudência vêm evoluindo nesse sentido, sendo possível, por exemplo, ante à falta de juntada de comprovantes de regularidade fiscal pelo licitante, a consulta, pelo próprio agente público que conduz o certame, a sítios públicos em que constem tais documentos, nos termos do artigo 40, parágrafo único, do Decreto 10.024/2019.

Em alinhamento com esse entendimento, a vedação à inclusão de documento 'que deveria constar originariamente da proposta', prevista no artigo 43, §3º, da Lei 8.666/1993, deve se restringir ao que o licitante não dispunha materialmente no momento da licitação. Caso o documento ausente se refira a condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, e não foi entregue juntamente com os demais comprovantes de habilitação ou da proposta por equívoco ou falha, haverá de ser solicitado e avaliado pelo pregoeiro.

 Isso porque admitir a juntada de documentos que apenas venham a atestar condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame não fere os princípios da isonomia e igualdade entre as licitantes e o oposto, ou seja, a desclassificação do licitante, sem que lhe seja conferida oportunidade para sanear os seus documentos de habilitação, resulta em objetivo dissociado do interesse público, com a prevalência do processo (meio) sobre o resultado almejado (fim).

Cito ainda o disposto no artigo 64 da nova Lei de Licitações (Lei 14.133 de 1º de abril de 2021), que revogará a Lei 8.666/1993 após decorridos dois anos da sua publicação oficial:

Artigo 64. Após a entrega dos documentos para habilitação, não será permitida a substituição ou a apresentação de novos documentos, salvo em sede de diligência, para:

I - complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos licitantes e desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame;

II - atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das propostas.

 § 1º. Na análise dos documentos de habilitação, a comissão de licitação poderá sanar erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado registrado e acessível a todos, atribuindo-lhes eficácia para fins de habilitação e classificação.

O dispositivo reproduz a vedação à inclusão de novos documentos, prevista no artigo 43, §3º, da Lei 8.666/1993; porém, deixa salvaguarda a possibilidade de diligência para a complementação de informações necessárias à apuração de fatos existentes à época da abertura do certame, o que se alinha com a interpretação de que é possível e necessária a requisição de documentos para sanear os comprovantes de habilitação ou da proposta, atestando condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame.

Assim, nos termos dos dispositivos citados, inclusive do artigo 64 da Lei 14.133/2021, entendo não haver vedação ao envio de documento que não altere ou modifique aquele anteriormente encaminhado. Por exemplo, se não foram apresentados atestados suficientes para demonstrar a habilitação técnica no certame, talvez em razão de conclusão equivocada do licitante de que os documentos encaminhados já seriam suficientes, poderia ser juntado, após essa verificação no julgamento da proposta, novos atestados de forma a complementar aqueles já enviados, desde que já existentes à época da entrega dos documentos de habilitação." (Acórdão nº 1.211/2021Plenário. Representação. Relator: Ministro Walton Alencar. Data da Sessão: 26/05/2021) (grifos meus)

 

A jurisprudência desta Corte de Contas entende a realização de diligência como dever-poder do agente de contratação/pregoeiro quando o documento existente contiver omissão sanável ou exigente de mero esclarecimento. O ato do Pregoeiro de recusar a diligência que confirmaria a informação existente caracteriza formalismo excessivo e restrição injustificada:

TC-001562/989/18

" (...) sendo plausível que o pregoeiro diligenciasse junto à empresa para realizar a substituição do documento e, em consequência disso, aproveitasse a melhor proposta de preços apresentada."

 

TC-004450/989/21

"(...) Nada disso teria tornado inviável a diligência para a certificação da condição pré-existente ao certame atendida pelo licitante, como é o caso aqui examinado.

 

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. LICITAÇÃO. APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DO FGTS VENCIDA. INABILITAÇÃO DA LICITANTE CLASSIFICADA EM 1º LUGAR. POSSIBILIDADE DE CONFERÊNCIA DA INFORMAÇÃO PELA INTERNET NA PRÓPRIA SESSÃO DE PROCESSAMENTO. EXCESSO DE FORMALISMO E FALTA DE RAZOABILIDADE. CONTRATO COM A SEGUNDA CLASSIFICADA EM PREJUÍZO AO ERÁRIO. NÃO PROVIMENTO. Em procedimentos licitatórios, havendo dúvida acerca da autenticidade ou validade de documentos apresentados por participantes, é facultada à Comissão de Licitação a realização de diligências nos termos do § 3º do artigo 43 da Lei federal nº 8.666/93, com vista à ampla competitividade e à contratação mais vantajosa à Administração Pública. (12857.989.19 Rel. Con. Sidney Estanislau Beraldo d.j. 30.07.2019) (grifos meus).

Assim, o formalismo não pode se sobrepor às finalidades precípuas do certame de guardar a boa-fé e selecionar a proposta mais vantajosa para a administração.

Tanto que, no presente caso, a recusa culminou na contratação da 3ª colocada pelo montante de R$ 1.287.395,52 — diferença a maior de R$ 185.516,76 (16,84%).

5. No tocante às discrepâncias verificadas entre os valores cotados na planilha de formação de preços da proposta vencedora e aqueles efetivamente desembolsados na folha de pagamento e nos recolhimentos previdenciários dos trabalhadores, a irregularidade afigura-se patente e enseja a recomposição do erário.

Compulsando os autos, constata-se que a empresa contratada precificou sua proposta comercial considerando a incidência do adicional de insalubridade em grau máximo para a totalidade dos 19 (dezenove) auxiliares de limpeza. Todavia, a fiscalização in loco revelou que a verba vinha sendo paga a apenas 7 (sete) colaboradores.

Da mesma forma, os encargos sociais e previdenciários foram cotados na planilha comercial no patamar de R$ 792,97 mensais por funcionário, enquanto o recolhimento efetivo suportado pela empresa junto ao Fisco e à Seguridade Social alcançou R$ 467,57 por trabalhador. Soma-se a isso o pagamento do salário-base do cargo de encarregado em valor inferior ao cotado na proposta e ao fixado na respectiva Convenção Coletiva de Trabalho.

As teses defensivas — ancoradas na tese do caráter meramente estimativo da planilha e na remuneração sob o regime de empreitada por preço unitário por metro quadrado limpo — não encontram guarida na ordem jurídica e nos precedentes desta Corte de Contas.

Ainda que o critério de medição pactuado se dê pela área atendida (m²), a planilha de composição de custos vincula os encargos diretos de mão de obra e serve de parâmetro indispensável para assegurar a justa remuneração do serviço.

Quando a contratada inclui na sua proposta custos de insalubridade e alíquotas previdenciárias sobre-estimadas e deixa de incorrer em tais despesas na execução prática do ajuste, ocorre a transmutação ilícita de custos não realizados em margem velada de lucro.

Sendo o adicional de insalubridade uma verba de natureza condicional (propter laborem), devida exclusivamente em razão da efetiva e laudada exposição a agentes nocivos (artigo 189 da CLT), a inocorrência do seu fato gerador para parte do contingente de pessoal impede o repasse dos valores correspondentes pela Administração.

O faturamento de encargos trabalhistas e tributários fictícios afronta o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (artigo 884 do Código Civil) e frustra a obtenção da proposta efetivamente mais vantajosa para o interesse público, violando o artigo 11, inciso I, da Lei nº 14.133/2021.

Destarte, alerto que a retida injustificada desses valores pela contratada desequilibra a equação econômico-financeira do ajuste em prejuízo da Municipalidade, impondo-se a glosa e devolução dos montantes pagos indevidamente a título de encargos e adicionais não comprovados na folha de pagamento, apurados em R$ 182.590,80 (cento e oitenta e dois mil, quinhentos e noventa reais e oitenta centavos).

6. O Contrato nº 64/2024 estipulava a apresentação da garantia contratual em até 3 dias úteis da assinatura (vencida em 02/12/2024). No entanto, a apólice de seguro-garantia foi emitida tão somente em 17/01/2025, totalizando 46 dias de atraso.

O regramento contratual vinculante e as Instruções do TCESP determinam a aplicação de multa moratória de 0,07% ao dia, limitada a 2% do valor total do ajuste.

A omissão do ordenador de despesa em reter ou cobrar o valor equivalente a R$ 25.747,91 a título de multa atenta contra a indisponibilidade do interesse público e a vinculação ao instrumento convocatório.

Entendo que a emissão retroativa da apólice afasta a desproteção do risco, mas cabe alerta à Origem de que tal saneamento da falha não anula a mora nem convalida a renúncia injustificada de receita punitiva contratualmente estabelecida.

7. Por fim, na medição e execução financeira do ajuste, a fiscalização identificou descalibração grave entre os custos cotados na planilha vencedora e a realidade operacional praticada:

• Insalubridade: Cotada para 100% do quadro de auxiliares (19 profissionais), porém paga na folha para apenas 7 trabalhadores.
• Jornada de Trabalho: Cotadas 44 horas semanais, com apuração in loco de jornadas efetivas de 40 horas para auxiliares e 30 horas para o encarregado.

Embora as defesas aleguem a incidência do regime de empreitada por preço unitário/m² limpo — transferindo à empresa os riscos da alocação de mão de obra —, subsiste a violação ao princípio da vedação do enriquecimento sem causa.

Quando a proposta comercial é formulada com base em custos diretos vinculantes (salários, encargos e adicionais legais), a não ocorrência do fato gerador do encargo (ex: insalubridade não paga ou carga horária reduzida) impõe o expurgo da parcela da medição ou o reequilíbrio econômico-financeiro em favor da Administração, sob pena de transmutar custos não incorridos em margem ilegítima de lucro, razão pela qual são devidos os valores pagos a maior no montante de R$ 130.802,40. 

Soma-se a isso a conduta contraditória da Origem ao inabilitar a 2ª colocada do certame por ausência de laudos técnicos de produtos saneantes e, no curso do contrato, dispensar o acompanhamento da marca e qualidade dos saneantes efetivamente entregues pela empresa contratada.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 23/2024 e o Contrato nº 64/2024 aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar nº 709/93, aplico ao Sr. Dinamerico Gonçalves Peroni, multa no valor de 200 (duzentas) UFESP's.

Condeno a empresa contratada à devolução, à Prefeitura Municipal de Itariri, do valor de R$ 182.590,80 pagos a maior, referente à divergência dos encargos previdenciários, adicional de insalubridade e salário base, bem como o valor de R$ 130.802,40 relativo à divergência na carga horária prevista na planilha de preços em relação ao praticado. 

Decorrido o prazo, sem interposição de recurso, a autoridade deverá ser notificada, nos termos do artigo 86 da Lei Complementar nº 709/93, para pagamento da multa imposta, implicando o não reconhecimento, na sua inscrição em dívida ativa. 

Recomendo à Origem: a) a adoção do PCA para os próximos exercícios, em estrito cumprimento à Lei nº 14.133/2021 bem como às decisões e orientações desta Corte (Comunicados SDG nº 12/2023 e nº 34/2023); b) que se atente à elaboração dos componentes da fase preparatória dos certames. 

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

d ) Notificar pessoalmente o Responsável para recolhimento da multa imposta, bem como a empresa contratada para devolução dos valores pagos a maior, no prazo de 30 dias;

e) Na ausência do recolhimento da multa e do ressarcimento ao erário, adotar as providências necessárias para inscrição do débito na divida ativa;

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 11 de agosto de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 23/2024 e o Contrato nº 64/2024 aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Outrossim, nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar nº 709/93, aplico ao Sr. Dinamerico Gonçalves Peroni, multa no valor de 200 (duzentas) UFESP's. Condeno a empresa contratada à devolução, à Prefeitura Municipal de Itariri, do valor de R$ 182.590,80 pagos a maior, referente à divergência dos encargos previdenciários, adicional de insalubridade e salário base, bem como o valor de R$ 130.802,40 relativo à divergência na carga horária prevista na planilha de preços em relação ao praticado. Recomendo à Origem: a) a adoção do PCA para os próximos exercícios, em estrito cumprimento à Lei nº 14.133/2021 bem como às decisões e orientações desta Corte (Comunicados SDG nº 12/2023 e nº 34/2023); b) que se atente à elaboração dos componentes da fase preparatória dos certames. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 11 de agosto de 2026.

AMFS-04