GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame a Representação formulada pela empresa J.A.C.C. CONSTRUÇÕES E COMÉRCIO LTDA comunicando possíveis irregularidades na condução da Concorrência Eletrônica nº 016/2025, promovida pela PREFEITURA MUNICIPAL DE FRANCA, destinado à contratação de empresa especializada para prestação de serviços de construção de creche tipo 1 padrão FNDE no Samel Park.

A representante informa que apresentou a proposta de menor preço (R$ 5.375.000,00), inferior em aproximadamente R$ 163.000,00 à proposta da segunda colocada. Apesar disso, foi inabilitada por supostamente não comprovar o quantitativo mínimo exigido para um dos serviços considerados de maior relevância técnica, consistente na execução de 720,50 m² de telhamento com telha metálica termoacústica, tendo a Administração reconhecido apenas 309,70 m² constantes de seu acervo técnico.

Após a interposição de recurso administrativo, a decisão de inabilitação foi mantida. A representante sustenta que o recurso foi decidido por autoridade incompetente e que a Administração adotou interpretação excessivamente restritiva da qualificação técnica, culminando na adjudicação do objeto à empresa classificada em segundo lugar.

Diante disso, requereu a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da decisão administrativa e impedir a formalização ou execução do contrato até o julgamento da representação, alegando a existência de fumus boni iuris e periculum in mora.

Após, considerando o indeferimento da cautelar pleiteada, os autos foram recebidos como Representação, nos termos do art. 214 c.c. art. 219-A, §§ 3º e 4º, do Regimento Interno[1] (evento 10).

A representante retornou aos autos no evento 26 com a finalidade de juntar documentos complementares.

Face ao despacho incluído no evento 32 foi fixado prazo aos responsáveis pela Prefeitura para oferta de justificativas e juntada de versão digitalizada de todos os documentos que cuidam da contratação objeto da representação, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Município de Franca, por meio de seu procurador, apresentou, em resumo, as seguintes justificativas, bem como a documentação comprobatória no evento 48:

Sustenta que a inabilitação foi um ato administrativo legítimo, baseado em análise técnica criteriosa e fundamentada na legislação vigente, especialmente no que tange à qualificação técnica exigida no edital.

O ponto central da inabilitação foi a não comprovação da capacidade técnico-operacional da empresa para executar o serviço específico de "telhamento com telha metálica termoacústica" em área mínima de 720,50 m². A Secretaria de Infraestrutura, responsável pela análise técnica, destacou que os atestados apresentados pela empresa referiam-se apenas à instalação de telha trapezoidal comum, que difere significativamente da telha termoacústica em peso, procedimentos de instalação e normas técnicas aplicáveis, justificando a exigência de experiência específica para garantir a qualidade e segurança da obra.

A defesa também ressalta que a exigência de qualificação técnica para parcelas relevantes da obra está amparada no artigo 67 da Lei nº 14.133/2021 e que a Administração agiu dentro de sua discricionariedade técnica ao definir a necessidade de comprovação específica para o telhamento termoacústico. Além disso, cita precedente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que validou exigências semelhantes em caso análogo, reforçando a legalidade e razoabilidade da decisão administrativa.

Por fim, a defesa refuta a alegação de incompetência da autoridade que julgou o recurso administrativo, confirmando que a decisão foi tomada pela Secretária Municipal de Finanças, cuja competência está devidamente fundamentada no Decreto Municipal nº 11.581/2023. Assim, conclui que não há vícios ou irregularidades na inabilitação da empresa, e que as alegações da representante são equivocadas, devendo a representação ser julgada improcedente.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (evento 52). 

DECISÃO

Trata-se de denúncia formulada em face do Edital de Concorrência nº 016/2025, questionando a exigência de comprovação de capacidade técnico-operacional mediante apresentação de atestado que demonstrasse experiência específica na execução de cobertura com telhas metálicas termoacústicas.

Examinados os autos, verifico que a controvérsia principal cinge-se à legalidade da inabilitação da empresa representante em razão do não atendimento da exigência de qualificação técnico-operacional relativa à comprovação de execução de parcela de maior relevância consistente em telhamento com telha metálica termoacústica (tipo sanduíche), no quantitativo mínimo de 720,50 m², sob o fundamento de que a existência de núcleo isolante, maior peso próprio e procedimentos adicionais de vedação caracterizariam metodologia executiva substancialmente distinta daquela empregada na instalação de telhas metálicas convencionais.

Sustenta a representante que apresentou atestados comprovando a execução de coberturas com telhas metálicas convencionais, complementando os atestados de comprovação de experiência específica em coberturas metálicas termoacústicas de 309,70 m², os quais evidenciariam aptidão técnica suficiente para execução do objeto licitado, sendo indevida sua inabilitação.

A Administração, por sua vez, defende que a instalação de telhas metálicas termoacústicas apresenta maior complexidade técnica, em razão do núcleo isolante, do maior peso das peças, da necessidade de vedação específica e dos cuidados adicionais exigidos durante a montagem, circunstâncias que justificariam a exigência de experiência específica.

Também consta na reclamação apresentada na inicial, a interpretação da representante de que o recurso administrativo apresentado foi decidido por autoridade sem competência legal.

Inicialmente, afasto a alegação de nulidade do julgamento do recurso administrativo.

Verifico que a decisão foi proferida pela Secretária Municipal de Finanças, autoridade cuja competência foi expressamente fundamentada no Decreto Municipal nº 11.581/2023, posteriormente juntado aos autos pela Municipalidade (evento 48.3, pág. 37), inexistindo elementos capazes de evidenciar vício de competência apto a comprometer a validade do procedimento administrativo.

Superada essa questão, passo à analise da regularidade da exigência de qualificação técnica.

I – Da exigência editalícia

O edital estabeleceu, como parcela de maior relevância técnica, a comprovação de experiência anterior na execução de cobertura com telhas metálicas termoacústicas.

A exigência de qualificação técnico-operacional encontra fundamento no artigo 67 da Lei nº 14.133/2021, competindo à Administração definir as parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto, desde que tal escolha observe os princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da ampla competitividade.

Entretanto, a jurisprudência desta Corte tem assentado que a demonstração da relevância técnica da parcela não autoriza, por si só, a exigência de experiência vinculada a especificações excessivamente particularizadas quando estas não correspondem a metodologia de execução/instalação substancialmente distinta.

Neste sentido, cumpre reiterar o teor da Súmula nº 30 desta Corte de Contas[2]. O referido enunciado consolida entendimento jurisprudencial pacificado no sentido de que, para fins de comprovação da capacidade técnica, admite-se a exigência de atestados relativos à execução de obras e/ou serviços de forma genérica, sendo vedada, contudo, a imposição de comprovação de experiência anterior em atividade específica. Foi justamente essa restrição indevida que se verificou no edital em exame.

II – Da metodologia executiva das telhas metálicas

Em pesquisa realizada por este Gabinete no mercado de telhas metálicas, destaco os manuais técnicos da fabricante Kingspan Isoeste (disponíveis em Manual de Instalação Isotelha Trapezoidal e Manual de Instalação Telha Standard TP-40), os quais permitem comparar objetivamente os procedimentos de instalação das telhas metálicas convencionais e das telhas metálicas termoacústicas.

Da análise da documentação, verifico que ambas compartilham, em essência, a mesma sequência de execução, compreendendo o recebimento, armazenamento, transporte, posicionamento das peças, fixação, transpasse, instalação das cumeeiras, rufos e demais acabamentos.

Constato, igualmente, que as telhas termoacústicas apresentam procedimentos adicionais relacionados ao sistema de encaixe longitudinal, ao emprego de elementos de vedação, ao posicionamento dos fixadores, à preservação do núcleo isolante e ao controle de estanqueidade.

Tais peculiaridades evidenciam maior grau de cuidado durante a execução, mas não descaracterizam a similaridade do sistema de instalação nem alteram substancialmente a metodologia geral de montagem.

III – Da alegação de maior complexidade técnica

A justificativa apresentada pela Administração possui fundamento técnico ao afirmar que a instalação de telhas termoacústicas demanda cuidados adicionais inexistentes na instalação das telhas metálicas convencionais (eventos 48.3 e 48.4).

Com efeito, a presença do núcleo isolante, a maior espessura dos painéis, os sistemas específicos de vedação e os procedimentos próprios de fixação tornam a execução mais criteriosa.

Todavia, essa constatação, por si só, não conduz automaticamente à conclusão de que a instalação das telhas termoacústicas apresente técnica radicalmente distinta daquela empregada nas coberturas metálicas convencionais.

Ao contrário, a documentação técnica demonstra que tais diferenças representam adaptações inerentes ao produto e não à metodologia de instalação, como afirma a defesa do município.

IV – Da equivalência técnica dos atestados apresentados

A análise dos documentos de habilitação revela que a representante não deixou de comprovar experiência específica na execução de coberturas com telhas metálicas termoacústicas.

Ao contrário, apresentou atestados que comprovam a execução de 309,70 m² desse tipo de cobertura, correspondendo a aproximadamente 43% do quantitativo mínimo de 720,50 m² exigido pelo edital.

Para complementar a metragem restante, a licitante apresentou atestados relativos à execução de coberturas com telhas metálicas convencionais, os quais foram desconsiderados pela Administração sob o fundamento de que a instalação das telhas termoacústicas constituiria atividade tecnicamente distinta.

Nesse contexto, assume especial relevância o fato de que a licitante já demonstrava experiência concreta na instalação de telhas metálicas termoacústicas, não se tratando de empresa totalmente desprovida de qualificação nesse tipo de cobertura.

Considerando que a documentação técnica constante dos autos não evidencia a existência de metodologia de instalação diversa entre os dois serviços, mas apenas o acréscimo de procedimentos específicos decorrentes das características do material empregado, concluo que os atestados relativos às telhas metálicas convencionais possuem aptidão para complementar a experiência já demonstrada pela licitante na execução de telhas termoacústicas.

Em consequência, a desconsideração integral desses atestados acabou por privilegiar a identidade do material empregado, em detrimento da efetiva demonstração da capacidade técnico-operacional da licitante para executar o objeto contratado.

Ao final, a Administração firmou contrato com a licitante classificada em segundo lugar no certame, resultando em contratação por valor R$ 163.000,00 (cento e sessenta e três mil reais) superior ao da proposta originalmente mais vantajosa.

Situação semelhante foi apreciada por esta Corte no julgamento do Recurso Ordinário TC-00008731.989.25, em sessão de 06/08/2025 do Tribunal Pleno, sob relatoria do Exmo. Conselheiro Dimas Ramalho, em que se reconheceu que a Administração não pode exigir experiência vinculada a especificação demasiadamente particularizada quando a metodologia de execução do serviço permanece substancialmente equivalente.

A seguir, colaciono trecho do julgado para melhor entendimento:

O conteúdo da Norma Técnica também revela que a habilidade para aplicar um sistema autonivelante de 3,0mm é, em essência, a mesma requerida para um de 4,0mm. A diferença na espessura final é, muitas vezes, uma função da formulação do produto ou do número de camadas aplicadas, e não de uma habilidade técnica radicalmente distinta.

Transportando essas informações para o caso específico, é possível notar que a irregularidade reside na maneira como a exigência de experiência anterior constou no edital, da execução de piso epóxi de exatos “4mm”, ante um contexto em que a metodologia executiva para intervalos de “1,50 a 6,00” ou “1,50 a 4,00” é suficiente para atestar que empresas interessadas reúnem condições de executar o objeto como pretendido pela Administração.

Dessa forma, observo que os argumentos de defesa não conseguem justificar a imposição dessa especificação e, por isso, entendo como acertada a decisão que considerou a exigência de comprovação de experiência com a espessura exata de 4,0mm como uma restrição excessiva e desnecessária.

Portanto, não se trata de afirmar que a Administração deveria ter suprimido a exigência e assumido os riscos de uma contratação de baixa qualidade, que poderia colocar em risco a segurança e a assepsia da unidade de saúde. Trata-se de afirmar que a Administração tinha o poder-dever de especificar um produto de alto desempenho, mas também o dever indeclinável de motivar essa escolha de forma clara, objetiva e documentada no processo licitatório, de maneira que ampliasse a competitividade da licitação. (grifei)

O entendimento firmado mostra-se plenamente aplicável ao presente caso.

Embora a Administração tenha demonstrado que a instalação das telhas termoacústicas apresenta peculiaridades próprias, os elementos técnicos constantes dos autos e os manual do fabricante citados anteriormente, não demonstram a existência de técnica tão sofisticada que justifique afastar a equivalência da experiência comprovada mediante instalação de telhas metálicas convencionais.

Nessas condições, a exigência de comprovação exclusiva de experiência anterior em telhas metálicas termoacústicas acabou privilegiando característica específica do material empregado, em detrimento da efetiva demonstração da capacidade técnico-operacional da licitante. 

Por todo o exposto, nos termos da Resolução nº 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, JULGO PROCEDENTE a Representação para concluir que: a) não se verificou o alegado vício de competência no julgamento do recurso administrativo, porquanto a decisão foi proferida pela Secretária Municipal de Finanças, cuja atribuição encontra fundamento no Decreto Municipal nº 11.581/2023; b) é legítimo à Administração eleger o telhamento com telha metálica termoacústica como parcela de maior relevância e exigir a demonstração de capacidade técnico-operacional compatível com sua execução, inclusive porque esse sistema apresenta peculiaridades em relação às coberturas metálicas convencionais, relacionadas, entre outros aspectos, ao núcleo isolante, ao peso e à espessura das peças, aos sistemas de encaixe e aos cuidados específicos de fixação, vedação e estanqueidade; c) tais peculiaridades, contudo, não se confundem necessariamente com a existência de metodologia construtiva autônoma ou de complexidade tecnológica e operacional substancialmente diversa, devendo a qualificação técnica, à luz do art. 67 da Lei nº 14.133/2021 e da Súmula nº 30 desta Corte, ser aferida pela similaridade e equivalência da experiência anteriormente adquirida, e não pela identidade absoluta do material empregado; d) no caso concreto, os elementos técnicos constantes dos autos, corroborados pelos manuais de instalação examinados, indicam que as coberturas metálicas convencional e termoacústica compartilham a estrutura essencial do procedimento executivo, diferenciando-se esta última pela incorporação de etapas e cautelas adicionais, insuficientes, nas circunstâncias examinadas, para afastar por completo a aptidão demonstrada mediante a execução de coberturas metálicas convencionais; e) assume especial relevância, para essa conclusão, o fato de a representante não ser desprovida de experiência no serviço especificamente exigido, pois comprovou a execução de 309,70 m² de cobertura com telhas metálicas termoacústicas, equivalentes a aproximadamente 43% dos 720,50 m² requeridos pelo edital, circunstância que, conjugada com sua experiência adicional em coberturas metálicas convencionais de metodologia executiva similar, evidencia capacidade técnico-operacional compatível com o objeto; f) mostrou-se, portanto, excessivamente restritiva a interpretação administrativa que desconsiderou integralmente essa experiência complementar em razão da ausência de identidade entre os materiais utilizados, privilegiando a especificidade do produto em detrimento da efetiva aptidão técnica da licitante; e g) a inabilitação assim promovida, além de restringir indevidamente a competitividade, afastou a proposta de menor preço e conduziu à contratação por valor R$ 163.000,00 superior, conquanto não se conclua - ausentes outros elementos de prova - ter havido prejuízo ao erário, na medida em que a decisão foi movida por interpretação verossímil, embora incorreta da lei.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) publicar, aguardar o decurso do prazo recursal e certificar;

b) oficiar à Prefeitura Municipal nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças destes autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público para apuração.

c) comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

d) dar ciência desta decisão à Representante.

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO PROCEDENTE a Representação para concluir que: a) não se verificou o alegado vício de competência no julgamento do recurso administrativo, porquanto a decisão foi proferida pela Secretária Municipal de Finanças, cuja atribuição encontra fundamento no Decreto Municipal nº 11.581/2023; b) é legítimo à Administração eleger o telhamento com telha metálica termoacústica como parcela de maior relevância e exigir a demonstração de capacidade técnico-operacional compatível com sua execução, inclusive porque esse sistema apresenta peculiaridades em relação às coberturas metálicas convencionais, relacionadas, entre outros aspectos, ao núcleo isolante, ao peso e à espessura das peças, aos sistemas de encaixe e aos cuidados específicos de fixação, vedação e estanqueidade; c) tais peculiaridades, contudo, não se confundem necessariamente com a existência de metodologia construtiva autônoma ou de complexidade tecnológica e operacional substancialmente diversa, devendo a qualificação técnica, à luz do art. 67 da Lei nº 14.133/2021 e da Súmula nº 30 desta Corte, ser aferida pela similaridade e equivalência da experiência anteriormente adquirida, e não pela identidade absoluta do material empregado; d) no caso concreto, os elementos técnicos constantes dos autos, corroborados pelos manuais de instalação examinados, indicam que as coberturas metálicas convencional e termoacústica compartilham a estrutura essencial do procedimento executivo, diferenciando-se esta última pela incorporação de etapas e cautelas adicionais, insuficientes, nas circunstâncias examinadas, para afastar por completo a aptidão demonstrada mediante a execução de coberturas metálicas convencionais; e) assume especial relevância, para essa conclusão, o fato de a representante não ser desprovida de experiência no serviço especificamente exigido, pois comprovou a execução de 309,70 m² de cobertura com telhas metálicas termoacústicas, equivalentes a aproximadamente 43% dos 720,50 m² requeridos pelo edital, circunstância que, conjugada com sua experiência adicional em coberturas metálicas convencionais de metodologia executiva similar, evidencia capacidade técnico-operacional compatível com o objeto; f) mostrou-se, portanto, excessivamente restritiva a interpretação administrativa que desconsiderou integralmente essa experiência complementar em razão da ausência de identidade entre os materiais utilizados, privilegiando a especificidade do produto em detrimento da efetiva aptidão técnica da licitante; e g) a inabilitação assim promovida, além de restringir indevidamente a competitividade, afastou a proposta de menor preço e conduziu à contratação por valor R$ 163.000,00 superior, conquanto não se conclua - ausentes outros elementos de prova - ter havido prejuízo ao erário, na medida em que a decisão foi movida por interpretação verossímil, embora incorreta da lei. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09