TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

 Ementa:  Sentença. Prestação de Contas. 2023. Repasses da Prefeitura à Santa Casa. Regular com recomendações. 

Relatório. 

Os autos abarcam a documentação relativa à prestação de contas originária do Termo de Convênio nº 001/2023 (arquivo 02), não selecionado, prevista nas Instruções vigentes, resultante de transferências de recursos à entidade Irmandade da Santa Casa de Vinhedo, durante o exercício de 2023. 

A instrução dos autos coube à diligente UR.03 Campinas, que acostou seu minudente relatório no evento 19.40 destes autos, do qual se extraem os seguintes apontamentos:

1. Como os R$ 4 milhões foram previstos no ajuste. 

O Plano de Aplicação do Convênio distribuiu os R$ 4.000.000,00 da seguinte forma:  

O ponto central levantado pela fiscalização é que a maior parte dos recursos estava destinada a despesas já vencidas antes da assinatura do convênio, e não a despesas futuras vinculadas à execução do objeto.  

Quanto representava cada grupo 

Em termos aproximados do total de R$ 4 milhões: 

• Contas atrasadas: 17,48%  

• Impostos de junho a agosto: 34,80%  

• Impostos de setembro: 9,93%  

• Contas a pagar/estimativas: 23,52%  

• Equipamentos do Centro Cirúrgico: 14,26%   

Assim, R$ 2.488.729,88, ou aproximadamente 62,22% do convênio, correspondiam especificamente a contas e impostos já vencidos — antes ou em período anterior à assinatura do ajuste. 

Somando-se as contas a pagar até outubro e as estimativas, chega-se a R$ 3.429.325,12 (85,73%) destinados a despesas correntes, atrasadas ou estimadas, enquanto apenas R$ 570.325,24 (14,26%) estavam previstos para investimento em equipamentos. 

Principal irregularidade apontada na instrução 

A fiscalização considerou irregular a celebração do convênio para custear despesas anteriores à sua vigência. 

O Termo de Convênio foi assinado em 27/09/2023, mas o plano previa expressamente o pagamento de contas vencidas até 15/09/2023, além de impostos referentes a períodos anteriores. Para a fiscalização, uma despesa realizada antes da vigência do convênio não estaria legalmente amparada pelo instrumento.  

O relatório ainda registra que a Prefeitura firmou outro convênio, o nº 008/2023, de R$ 4.000.000,00, também destinado ao pagamento de despesas anteriores à assinatura, assunto tratado em processo separado (TC-024027.989.24-3).  

Outras falhas anotadas pela instrução. 

Além da questão financeira, foram apontadas outras irregularidades: 

a) Falta de identificação nos comprovantes 

Os comprovantes de despesas e pagamentos não continham carimbo identificando a Prefeitura como órgão responsável pelo repasse nem o número do convênio. Segundo a fiscalização, isso prejudica a transparência e a rastreabilidade dos gastos.  

b) Falta de divulgação do convênio pela Prefeitura 

A fiscalização informou que não encontrou, no portal de transparência da Prefeitura, informações referentes ao Convênio nº 001/2023 nem prestações de contas dos ajustes com o Terceiro Setor relativos a 2023.  

c) Termo de Ciência e Notificação incompleto 

O Secretário Municipal de Saúde, Milton Ricardo Ribolli, signatário do convênio, não constava no Termo de Ciência e de Notificação, em desacordo com as instruções normativas do Tribunal.  

d) Falta de divulgação pela Santa Casa 

A própria Irmandade da Santa Casa de Vinhedo também não apresentava, em seu portal de transparência, informações específicas sobre o Convênio nº 001/2023.  

Ponto importante sobre a prestação de contas – Parecer Conclusivo favorável 

O relatório registra que foi juntado aos autos o Parecer Conclusivo que aprovou a prestação de contas. Portanto, há uma distinção importante: a prestação de contas foi aprovada no âmbito administrativo, mas a fiscalização do Tribunal identificou as irregularidades acima na análise do convênio.  

Conclusão objetiva da fiscalização 

O relatório não aponta, nesse documento, que tenha havido um desvio de R$ 4 milhões ou que determinado valor tenha sido considerado apropriado indevidamente. O problema central apontado é a forma de utilização e formalização do repasse. 

Em síntese, a fiscalização anota: 

R$ 4.000.000,00 foram repassados pela Prefeitura à Santa Casa em 2023. Desse montante, R$ 2.488.729,88 (62,22%) estavam destinados a contas e impostos já vencidos, enquanto R$ 940.944,88 correspondiam a contas a pagar/estimativas e R$ 570.325,24 a equipamentos para o Centro Cirúrgico. A fiscalização considerou irregular o uso do convênio para despesas anteriores à sua assinatura, além de apontar falhas de rastreabilidade, transparência e documentação. 

Devidamente notificada, a Santa Casa de Vinhedo elenca seus argumentos e documentos no evento 50.1 destes autos. 

A defesa da Irmandade Santa Casa de Vinhedo procura afastar os quatro apontamentos feitos pela fiscalização. A linha central é que os R$ 4 milhões foram efetivamente utilizados no custeio da entidade, e que as falhas apontadas seriam questões de natureza formal ou decorrentes da nomenclatura inadequada do instrumento.  

Natureza dos R$ 4 milhões — principal argumento da defesa

A defesa sustenta que o instrumento foi indevidamente denominado “convênio”, quando, na realidade, teria natureza de subvenção/repasse. 

Segundo a Santa Casa, o próprio Município reconheceu posteriormente essa questão no Projeto de Lei nº 43/2025, encaminhado à Câmara Municipal. A justificativa desse projeto afirma que a operação não teria características de convênio, pois não envolveria contrapartidas obrigatórias ou obrigações mútuas, mas sim um repasse de recursos para uma entidade sem fins lucrativos.  

A defesa, portanto, pede que o TCE analise os R$ 4.000.000,00 sob a ótica de uma subvenção, e não de um convênio. Com essa mudança de enquadramento, procura afastar principalmente a crítica de que os recursos teriam sido utilizados para despesas anteriores à assinatura do instrumento.  

Ausência de carimbo nos documentos 

Quanto à falta de carimbo nos comprovantes de despesas e pagamentos, a Santa Casa reconhece a ocorrência, mas afirma que se tratou de mero vício formal/lapso administrativo. 

Alega que os documentos foram posteriormente carimbados e que já haviam sido examinados pelo Município. Por isso, sustenta que não houve prejuízo material e pede que o apontamento seja relevado.  

Falta de divulgação na internet 

A fiscalização havia apontado ausência de informações sobre o instrumento nos sites da Prefeitura e da Santa Casa. 

A defesa contesta esse apontamento. Afirma que a subvenção estava disponibilizada tanto no site da Prefeitura quanto no portal da Santa Casa, inclusive indicando uma página específica para o Termo nº 001/2023. 

Com isso, sustenta que houve publicidade e efetiva prestação de contas dos recursos e pede o afastamento da irregularidade.  

Falta de assinatura do Secretário de Saúde 

Sobre a ausência da assinatura do Secretário de Saúde no Termo de Ciência e de Notificação, a defesa apresenta dois argumentos. 

Primeiro, afirma que existe uma questão de direito intertemporal, porque a Instrução Normativa nº 01/2024 do TCE-SP teria sido editada depois da celebração do instrumento analisado. 

Segundo, mesmo assim, informa que a assinatura do Secretário de Saúde foi posteriormente obtida, regularizando o documento. Por isso, também pede que esse apontamento seja relevado.  

O que a defesa da Santa Casa pretende demonstrar

A argumentação pode ser resumida em quatro teses: 

Conclusão da defesa da Santa 

A Santa Casa pede que o TCE-SP declare regular o instrumento e enfatiza que os recursos foram efetivamente destinados ao custeio da entidade, que presta serviços de saúde. Não há, na defesa, reconhecimento de desvio ou aplicação dos recursos em finalidade estranha à instituição. 

Por seu turno, a Prefeitura Municipal de Vinhedo, na qualidade de repassadora dos recursos públicos, também comparece aos autos com argumentos de defesa e documentos, como se depreende do evento 67.1. 

A Prefeitura juntou também um termo de apostilamento (evento 67.2) que altera a natureza do repasse tratado nesses autos para alterar o “Termo de Convênio” original para “Termo de Repasse”, visando subvenção à entidade Irmandade Santa Casa de Vinhedo, de acordo com a Lei nº 4.343, de 16 de abril de 2025 que altera a Lei Municipal n° 4.207, de 21 de setembro de 2023. 

A defesa da Prefeitura Municipal de Vinhedo segue uma linha bastante próxima à apresentada pela Santa Casa: reconhece alguns problemas formais, mas sustenta que não houve prejuízo aos recursos públicos e que os R$ 4 milhões foram destinados ao objetivo de manter o funcionamento da Santa Casa, único hospital da cidade. 

Questão principal: os R$ 4 milhões deveriam ser uma subvenção, não um convênio

Esse é o principal argumento da Prefeitura. 

O Município afirma que, embora o instrumento tenha sido chamado de Termo de Convênio nº 001/2023, a intenção real sempre foi realizar um Termo de Repasse de Subvenção no valor de R$ 4.000.000,00. 

A justificativa é que o dinheiro deveria servir para quitar despesas e dívidas da Santa Casa que não haviam sido cobertas pelo convênio principal, porque os recursos daquele convênio foram insuficientes para cobrir integralmente os serviços prestados ao Município.  

A Prefeitura informa que, para corrigir a situação, apresentou o Projeto de Lei nº 43/2025, propondo alterar a legislação e substituir a denominação de “Convênio” por “Subvenção”, seguida da formalização de um termo aditivo.  

Porque a Prefeitura entende que despesas anteriores poderiam ser pagas

Esse é o ponto utilizado para responder à principal crítica da fiscalização. 

A Prefeitura sustenta que, tratando-se de subvenção, o objetivo é justamente auxiliar no custeio e manutenção de serviços já existentes. Invoca, para isso, os arts. 12 e 16 da Lei nº 4.320/64. 

Segundo a defesa, os valores deveriam cobrir débitos essenciais, como contas de serviços públicos e tributos, cujo não pagamento poderia colocar em risco a continuidade dos serviços da Santa Casa.  

A Prefeitura enfatiza ainda que a Santa Casa é o único hospital da cidade e que a situação financeira poderia levar à interrupção das atividades. Assim, apresenta o repasse como uma medida destinada a evitar a paralisação do atendimento hospitalar.  

Não haveria necessidade de contrapartida ou plano de trabalho 

Outro argumento importante é que, na visão da Prefeitura, não se tratava de uma parceria com obrigações recíprocas.

A Santa Casa teria apresentado uma relação de despesas específicas e ficaria responsável por administrar os valores, desde que fossem utilizados dentro do rol de débitos indicado e fosse mantida a prestação dos serviços essenciais. 

Por isso, a Prefeitura afirma que não havia atividade adicional a ser realizada pela Santa Casa como contrapartida, razão pela qual não teria sido necessário um plano de trabalho nos moldes de um convênio tradicional.  

Falta de carimbo nos comprovantes 

Nesse ponto, a Prefeitura admite a falha. 

Explica que houve um equívoco operacional, mas que, assim que identificado, os documentos foram devidamente carimbados com a identificação do repasse e do número do ajuste. 

A defesa afirma ter juntado cópias da prestação de contas já regularizadas, abrangendo os documentos correspondentes. Por isso, pede que o apontamento seja relevado.  

Falta de divulgação no site da Prefeitura 

Aqui também há reconhecimento expresso do problema.

A Prefeitura admite que as informações do Convênio nº 001/2023 não estavam disponíveis no site quando a fiscalização realizou a verificação. Atribui isso a um lapso e à falta de atualização pelo Departamento de Convênios. 

Entretanto, afirma que, depois de tomar conhecimento do apontamento, corrigiu a situação e disponibilizou as informações no portal oficial.  

Portanto, a defesa não nega a ocorrência original; sustenta que ela foi posteriormente sanada e que, por isso, não deveria comprometer a regularidade do processo.  

Falta de assinatura do Secretário de Saúde 

Nesse ponto, a Prefeitura apresenta um argumento temporal. 

O relatório havia apontado que o Secretário de Saúde não assinara o Termo de Ciência e de Notificação, conforme a Instrução Normativa nº 01/2024. 

A Prefeitura argumenta que: 

• o Convênio foi assinado em 27/09/2023;  

• a Instrução Normativa nº 01/2024 somente foi publicada em 25/04/2024;  

• portanto, a norma era posterior à celebração do instrumento e não poderia ter sido observada naquele momento.  

Além disso, mesmo entendendo que não havia irregularidade aplicável à época, o Município informa que posteriormente colheu a assinatura do Secretário de Saúde, regularizando o documento.  

Síntese da estratégia da Prefeitura 

Conclusão da defesa da Prefeitura 

A Prefeitura procura demonstrar que o problema central foi formal e de enquadramento jurídico, e não de destinação dos recursos. 

A tese é essencialmente esta: 

Os R$ 4.000.000,00 foram destinados à Santa Casa para quitar despesas essenciais e garantir a continuidade do único hospital de Vinhedo; o erro teria sido formalizar essa operação como “convênio”, quando deveria ter sido uma “subvenção”. 

A Prefeitura afirma ainda que as demais falhas — carimbos, publicidade e assinatura — foram corrigidas, e, ao final, pede ao TCE-SP o reconhecimento da regularidade da matéria.  

Um ponto especialmente relevante: a defesa da Prefeitura não contesta que parte das despesas fosse anterior a 27/09/2023. Ao contrário, ela procura justificar juridicamente essa circunstância pela mudança da natureza do instrumento para subvenção. Esse é, portanto, o núcleo da controvérsia entre a fiscalização e a Prefeitura. 

Por fim, os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 138.1). 

É a síntese do relatório. 

Decisão. 

Os autos abarcam a documentação relativa à prestação de contas originária do Termo de Convênio nº 001/2023 (arquivo 02), não selecionado, prevista nas Instruções vigentes, resultante de transferências de recursos à entidade Irmandade da Santa Casa de Vinhedo, durante o exercício de 2023. 

Cuida-se, aqui, portanto, do repasse de verbas públicas à Irmandade da Santa Casa de Vinhedo, fundada em 1º de maio de 1962, instituição filantrópica e privada, sem fins lucrativos, de médio porte, com a finalidade de prestar assistência médica e hospitalar à população da cidade e região. 

Verifico o regular e valido desenvolvimento processual. À Santa e à Prefeitura foram disponibilizados todos os meios necessários de defesa. 

Pois bem. 

Comprova-se nos autos que houve a regular prestação de contas dos recursos repassados no exercício de 2023, à luz do Parecer Conclusivo emitido pela Prefeitura Municipal de Vinhedo e dos esclarecimentos e documentos trazidos pela defesa. 

A matéria foi tratada pela Fiscalização à luz das Instruções vigentes à época e demais orientações desta Corte de Contas.  

A questão central suscitada nos autos cinge-se ao indevido tratamento dado pela Prefeitura a “repasses para subvenções”, manejado indevidamente como “termo de convênio”. 

Houve a edição de lei municipal lastreando adequadamente o repasse como subvenção, além do apostilamento de alteração do instrumento de transferências das verbas públicas ora tratadas. 

Foi também demonstrado que o Termo de Ciência e Notificação fora regularizado com a complementação da assinatura que se encontrava pendente.  

No mais, cabe recomendações às partes para que se atentem à tempestiva e devida publicidade em sítio eletrônico tanto da Prefeitura como da Organização Social com a finalidade de atender ao princípio da transparência e aos ditames da Lei Federal 12.527/2011.  

Recomendo ainda atenção quanto à verificação e controle dos comprovantes de despesas e pagamentos e devida identificação da origem do recurso.  

Com as ressalvas em razão do manejo inadequado do instrumento de convênio, a matéria comporta aprovação. 

Ante o exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RECOMENDAÇÕES a presente prestação de contas, nos termos do artigo 33, I, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, dando quitação aos responsáveis e liberando a entidade para novos benefícios, nos termos do artigo 34 do mesmo diploma legal.

Outrossim, atente o Órgão Concessor à formalização de novos ajustes em consonância com as finalidades propostas, à luz da legislação que rege os repasses públicos ao terceiro setor e das Instruções vigentes desta Corte de Contas.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.  

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado.

Após, ao arquivo.

cbf/acs