TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame integrado e concomitante do procedimento licitatório na modalidade Tomada de Preços nº 003/2022 e do decorrente Contrato de Engenharia nº 101/2022 (TC-018742.989.23), de seu acompanhamento de execução física (TC-019151.989.23), de seus três termos aditivos de valor e prazo (TC-019165.989.23, TC-019177.989.23 e TC-019181.989.23) e do respectivo Termo de Recebimento Definitivo da obra (TC-019188.989.23), cujos feitos tramitam em conjunto para julgamento unificado de mérito. O ajuste teve como objeto a contratação de empresa especializada para a construção de um Complexo Esportivo municipal, pactuado pelo valor inicial de R$ 425.321,12 e com prazo de vigência inicialmente estipulado para o período de 03 de outubro de 2022 a 03 de julho de 2023.

A Unidade Regional de Araçatuba (UR-01) inspecionou o certame e o contrato (TC-018742.989.23), apontando a ocorrência das seguintes desconformidades instrucionais:

• Aglutinação indevida de objetos: Reunião em lote único de serviços típicos de engenharia civil com o fornecimento de mobiliário e equipamentos (playground infantil), em manifesto prejuízo ao princípio do parcelamento do objeto.

• Restrição na habilitação econômica: Fixação de índice de endividamento em patamar considerado restritivo (≤ 1,00)  e em desalinho com os parâmetros usuais desta Corte (0,30 a 0,50), somada à exigência formal exacerbada de demonstrações contábeis necessariamente subscritas por contador especializado.

• Barreira temporal para cadastro prévio: Exigência de cadastramento com até 6 dias de antecedência da sessão pública, extrapolando e restringindo o limite máximo de até 3 dias estipulado pelo estatuto licitatório (art. 22, § 2º, da Lei nº 8.666/93).

• Desatendimento às regras da LRF: Ausência de estudo autônomo de estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro, demonstrando deficiência no planejamento da despesa.

• Execução financeira irregular: Emissão da reserva orçamentária e da Nota de Empenho em datas posteriores à abertura das propostas e à própria assinatura do ajuste contratual.
• Omissão de cláusula de garantia: Ausência de previsão explícita fixando a obrigatoriedade da prestação de garantia contratual no instrumento de avença firmado.

A Fiscalização também se encarregou de instruir os termos de modificação do pacto original, formalizados para adequar o cronograma e o escopo financeiro às necessidades da obra. O 1º Termo de Aditamento, assinado em 29 de dezembro de 2022 (TC-019165.989.23), promoveu um acréscimo de R$ 63.514,95 voltado a reforços estruturais em muro de arrimo e sistemas de drenagem, o que elevou o valor global do contrato para R$ 488.836,07; na mesma oportunidade, a vigência contratual, originalmente estabelecida até 03 de julho de 2023, foi prorrogada pela primeira vez, fixando-se o novo termo final em 17 de julho de 2023.

Ao concluir a instrução deste primeiro aditivo, a Fiscalização propôs o julgamento de irregularidade da matéria, apontando os seguintes achados:

• Evitável falha de planejamento: O acréscimo financeiro e a alteração do cronograma decorreram de deficiências no planejamento técnico por parte da Administração.

• Previsibilidade de intervenções estruturais: As obras de reforço no muro de arrimo e nos sistemas de drenagem eram previsíveis e deveriam constar do projeto básico original.

• Ausência de estudos geotécnicos: O projeto inicial mostrou-se integralmente deficitário devido à falta de sondagem de solo prévia à realização da licitação.

• Omissão de garantia contratual suplementar: A Origem deixou de apresentar o indispensável endosso ou comprovante de prorrogação da garantia para acautelar o novo valor acrescido e o período de vigência estendido, descumprindo as normas regulamentares desta Corte.

Posteriormente, o 2º Termo de Aditamento foi formalizado em 20 de março de 2023 (TC-019177.989.23), com a finalidade de prorrogar o prazo de vigência contratual por 90 dias — estendendo-o de 03 de abril de 2023 até 02 de julho de 2023 — e promover um acréscimo de R$ 97.224,16 ao valor do ajuste, o qual passou a totalizar R$ 586.060,23. Importa consignar que referido termo não previu a prorrogação do prazo de execução da obra, o que resultou na continuidade dos serviços após o vencimento do cronograma executivo original, ocorrido em 18 de janeiro de 2023.

Ao examinar este segundo aditivo, a Fiscalização concluiu pela sua irregularidade, destacando os seguintes achados de auditoria:

• Extrapolação do limite legal de aditamentos: O acréscimo financeiro acumulado atingiu o patamar de 37,79% sobre o valor original do contrato, ultrapassando de forma objetiva o limite máximo de 25% fixado pelo artigo 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93 para obras de construção nova.

• Omissão culposa no planejamento técnico: A necessidade superveniente de reconstrução de muretas e reforços estruturais derivou diretamente da ausência de projetos básicos idôneos na fase de concepção da licitação.

• Falhas procedimentais na despesa: Constatou-se a emissão de Nota de Empenho em data posterior à assinatura do termo contratual.

• Afronta ao princípio da publicidade: Verificou-se a publicação extemporânea do extrato do Termo Aditivo na imprensa oficial, em franca violação ao disposto no artigo 61, parágrafo único, do estatuto licitatório.

Por fim, o 3º Termo de Aditamento, celebrado em 30 de junho de 2023 (TC-019181.989.23), estabeleceu a prorrogação puramente temporal da vigência contratual pelo período de 45 dias, estendendo-a do termo anterior (02 de julho de 2023) até o novo e definitivo termo final em 17 de agosto de 2023, com o fito exclusivo de viabilizar os trâmites administrativos de encerramento e o processamento dos pagamentos da obra já concluída.

Ao instruir este último aditamento, o órgão instrutor consignou a ocorrência das seguintes irregularidades:

• Afronta ao princípio da publicidade: Incorrência em publicação extemporânea do extrato do termo na imprensa oficial, em manifesto desacordo com o cronograma ditado pelo estatuto licitatório.

• Omissão de garantia contratual suplementar: Ausência de comprovação do indispensável endosso ou da prorrogação da garantia contratual para o novo período de 45 dias.

Neste ínterim, a Fiscalização realizou o acompanhamento de execução contratual (TC-019151.989.23), cuja inspeção in loco ocorreu em 17 de abril de 2023, oportunidade em que foram apontadas restrições técnicas, materiais e procedimentais no empreendimento, condensadas nos seguintes achados de auditoria:

• Deficiência no planejamento e ausência de elementos do Projeto Básico: Inexistência de estudos técnicos preliminares e peças essenciais do Projeto Básico e Executivo, registrando-se a ausência de levantamento topográfico, projeto de sondagem de solo (geotécnico), projeto estrutural de fundações, além dos projetos de instalações elétricas, hidráulicas e de prevenção e combate a incêndio, em infração ao artigo 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93.

• Omissão de responsabilidade técnica pelos projetos: Ausência das competentes Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) obrigatórias relativas à elaboração dos projetos e planilhas orçamentárias que fundamentaram o certame.

• Ausência de controle e omissão da Fiscalização institucional: Falta de emissão de ART de Fiscalização por parte do corpo técnico da Prefeitura Municipal, restando caracterizada a ausência de acompanhamento efetivo e a omissão do fiscal designado pelo órgão contratante.

• Falha no registro histórico e controle de engenharia: Omissão da empresa contratada na manutenção, guarda e preenchimento do Livro de Ordem no canteiro de obras.

• Constatação de patologias construtivas e defeitos de execução: Presença de vícios edilícios severos e visíveis na data da vistoria, caracterizados por trincas e rachaduras generalizadas em pisos e muretas, desagregação mecânica de reboco (esfarelando), falhas profundas de acabamento e pintura irregular/fora de padrão técnico.

• Desatendimento às normas de acessibilidade universal: Inexistência completa de rotas acessíveis e adequações para pessoas com deficiência (PCD), evidenciada pela execução de escada na área interna do complexo desprovida de rampa de acesso convergente.

• Inadequações estruturais e de segurança no playground infantil: Execução defeituosa do espaço recreativo, apresentando ralo linear de drenagem mal assentado, fissuras profundas no entorno e déficit quantitativo de areia limitante, comprometendo a segurança dos usuários.

Por derradeiro, a Unidade Regional procedeu ao exame do Termo de Recebimento Definitivo (TC-019188.989.23), formalizado em 30 de junho de 2023. Em sua análise, o órgão instrutor propôs o julgamento de irregularidade do ato de encerramento, fundamentando-se em vícios formais e materiais. A Fiscalização apontou:

• Ausência do Termo de Recebimento Provisório: Constatou-se a ausência do indispensável Termo de Recebimento Provisório, em manifesto desacordo com o rito bifásico obrigatório instituído pelo artigo 73, inciso I, alínea 'a', da Lei Federal nº 8.666/93.

• Falta de controle circunstanciado: Verificou-se a falta de um termo circunstanciado idôneo que comprovasse o decurso do prazo de observação e a efetiva adequação do objeto aos termos contratuais.

• Incompatibilidade ideológica do aceite: Ocorreu a emissão do aceite definitivo em data na qual o Complexo Esportivo ainda ostentava as severas patologias edilícias detectadas pela auditoria in loco, revelando a incompatibilidade ideológica entre o documento de quitação técnica e a realidade fática da obra naquele momento.

A instrução processual identificou os responsáveis pelos atos sob julgamento unificado, na seguinte conformidade: o Sr. Carlos Alexandre Pereira, na qualidade de Prefeito Municipal de Valparaíso, respondeu pelas assinaturas e homologações da licitação e do contrato originário (TC-018742.989.23), do 1º Termo Aditivo (TC-019165.989.23), do 2º termo  aditivo (TC-019177.989.23), do 3º Termo Aditivo (TC-019181.989.23) e pela homologação digital do Termo de Recebimento Definitivo (TC-019188.989.23); o Sr. Ricardo de Carvalho Sanomiya, na condição de Secretário de Obras e Serviços, figurou como o ordenador de despesas, gestor e fiscal de engenharia em todo o acompanhamento da execução contratual (TC-019151.989.23) e como o emissor técnico do Termo de Recebimento Definitivo da obra (TC-019188.989.23).

Regularmente notificados em todas as fases da marcha processual, a Origem e os responsáveis tiveram asseguradas as oportunidades de exercer o pleno direito ao contraditório e à ampla defesa (TC-018742.989.23 – evento 52.1; TC-019151.989.23 – eventos 39.1 e 42.1; TC-019165.989.23 – evento 39.1, TC-019177.989.23 – evento 39.1 e TC-019181.989.23 – evento 39.1 e TC-019188.989.23 - evento 39.1).

No que concerne às falhas apontadas na fase de licitação e contrato, a defesa apresentou as seguintes argumentações:

• Legitimidade da aglutinação de objetos: Sustentou a regularidade da medida com base em motivos de coordenação logística e na insignificância material do item playground (R$ 19.400,00), invocando o princípio da razoabilidade para demonstrar que o fracionamento traria entraves superiores a qualquer potencial benefício econômico.

• Regularidade no planejamento fiscal e orçamentário: Alegou tratar-se de despesa rotineira já amparada formalmente pelas leis orçamentárias vigentes (PPA, LDO e LOA), esclarecendo que a dotação já existia preliminarmente em memorando interno firmado pelo setor de finanças, assegurando o lastro orçamentário antes da abertura do certame.

• Justificativa dos critérios de habilitação econômica: Afirmou que o índice de endividamento (≤1,00) e a subscrição de índices por contador visaram garantir a solidez financeira das proponentes e a segurança jurídica, encontrando simetria legal na Lei Federal nº 6.404/76 (conhecida popularmente no meio jurídico e empresarial como a Lei das S.A.), sem configurar fator restritivo à competitividade.

• Adequação do prazo de cadastramento prévio: Aduziu que a contagem do prazo limite de 6 dias, quando descontados os dias não úteis, coadunou-se substancialmente com as balizas regulamentares estabelecidas pelo estatuto licitatório então vigente (Lei nº 8.666/93).

• Saneamento de empenho: Argumentou que a emissão da nota de empenho em momento posterior à assinatura do contrato, mas em data anterior à Ordem de Serviço e à primeiríssima medição financeira da obra, configura mera impropriedade de caráter formal e instrumental. Sustentou que os atos foram saneados no plano material pela tempestiva e prévia reserva dos recursos orçamentários antes de qualquer desembolso público, o que afasta de forma cabal a ocorrência de prejuízo efetivo ao erário ou má-fé dos gestores.

• Garantia Contratual: Sustentou que a garantia exigida possuía previsão regulamentar e foi devidamente constituída no instrumento original por meio de apólice securitária. Argumentou que, embora a referida apólice não tenha sido formalmente estendida ou atualizada em face dos termos aditivos de valor e prazo, tal omissão documental não resultou em prejuízos efetivos à Administração Pública. Justificou que a finalidade precípua da cláusula assecuratória é resguardar o Órgão Público contra o risco de inadimplemento do contratado — hipótese que não se consumou no caso vertente, visto que a infraestrutura de engenharia foi integralmente concluída e entregue pela construtora, restando demonstrada a completa ausência de necessidade de utilização da cobertura securitária.

Os principais argumentos da defesa para as falhas no 1º Termo Aditivo foram:

• Previsibilidade e Planejamento: A defesa argumentou que as intervenções emergenciais em reforços estruturais e sistemas de drenagem foram motivadas por circunstâncias de campo que surgiram durante a execução, buscando salvaguardar a integridade da obra. Sustentou que, embora a Fiscalização tenha apontado falha de planejamento por falta de sondagem prévia, as medidas adotadas foram necessárias para garantir a segurança e a continuidade do Complexo Esportivo.

• Justificativa Técnica para o Acréscimo: Alegou que o acréscimo de R$ 63.514,95 foi pautado em necessidades reais de engenharia para reforçar o muro de arrimo, visando evitar riscos estruturais que comprometeriam o erário caso não fossem executados prontamente.

Os principais argumentos da defesa sobre as irregularidades do 2º Termo Aditivo foram:

• Força Maior e Fatos Imprevisíveis: A defesa alegou que o acréscimo de 37,79% — valor que ultrapassa o limite de 25% da Lei nº 8.666/93 — foi motivado por eventos exógenos e imprevisíveis. Sustentou que chuvas torrenciais atípicas causaram a queda de um muro divisório vizinho e revelaram uma "mina d'água" no subsolo, exigindo intervenções emergenciais de drenagem e contenção para garantir a segurança estrutural do complexo.

• Ausência de Dolo e Prejuízo ao Erário: Argumentou-se que as modificações foram qualitativas e necessárias para a preservação do bem público, utilizando-se preços de mercado baseados na Tabela CPOS, sem indícios de superfaturamento ou má-fé.

• Empenho do 2º Aditivo: Argumentou que a emissão da nota de empenho após a assinatura do aditivo configurou mera inversão burocrática, justificada pela necessidade urgente de conter o desabamento do muro vizinho. Sustentou que o ato material precedeu qualquer medição ou pagamento dos novos serviços.

• Instrumentalidade das Formas: Quanto ao vencimento do prazo de execução (ocorrido em 18/01/2023) sem prorrogação formal simultânea ao aditivo de vigência, a defesa invocou o princípio da instrumentalidade. Alegou que, apesar da falha cronológica, a obra foi materialmente concluída e entregue para uso comunitário, atingindo sua finalidade social.

• Publicação do 2º Aditivo: Argumentou que o atraso na veiculação da imprensa oficial configurou mera falha formal de fluxo burocrático e operacional, sem dolo ou má-fé. Sustentou que a publicidade tardia não comprometeu a transparência e, por se tratar de vício meramente instrumental que não gerou dano material ao erário.

Os principais argumentos da defesa para o 3º Termo Aditivo foram:

• Finalidade Administrativa e Encerramento: A defesa justificou que a dilação de 45 dias não visava à execução de novos serviços, mas sim assegurar o suporte jurídico necessário para os trâmites administrativos de encerramento da obra e o processamento dos pagamentos finais devidos.

• Vantajosidade e Interesse Público: Alegou-se que a prorrogação foi essencial para evitar o enriquecimento sem causa da Administração e impedir a incidência de juros moratórios ou multas contratuais decorrentes de eventuais atrasos nos pagamentos de uma obra que já se encontrava materialmente concluída e recebida.

• Princípio da Instrumentalidade das Formas: Diante dos apontamentos de publicação extemporânea e ausência de endosso de garantia, a defesa sustentou que tais falhas são meramente procedimentais. Argumentou que, como a obra atingiu sua finalidade social sem gerar prejuízo financeiro adicional, esses vícios não devem macular a higidez do ajuste final.

• Garantia de Continuidade: O Município reiterou que o contrato foi mantido estritamente para garantir a quitação das medições contratuais pendentes, preservando o equilíbrio econômico-financeiro e a regularidade contábil do encerramento da despesa.

Quanto ao acompanhamento de execução contratual, a defesa de Valparaíso apresentou os seguintes argumentos para rebater os achados de engenharia:

• Saneamento das Patologias: A defesa alegou que as rachaduras, trincas nos pisos, rebocos esfarelando e falhas de acabamento apontadas pela Fiscalização foram integralmente corrigidas. Para provar, colacionou um laudo fotográfico posterior demonstrando que a empreiteira foi compelida a refazer os serviços sob supervisão municipal (evento 39.1).

• Acessibilidade (PCD): Sobre a ausência de rampa de acesso, a municipalidade afirmou que a adequação foi executada após a visita técnica, instalando-se as rampas necessárias para garantir a acessibilidade universal ao complexo, em conformidade com a Lei Estadual nº 12.907/08.

• Inexistência de Projetos e ARTs: A defesa sustentou que a obra não foi realizada às cegas. Argumentou que os projetos estruturais e de fundação foram confeccionados e utilizados (evento 17.24) e que as Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) de projeto e execução foram devidamente emitidas e encartadas nos autos (evento 17.22).

• Livro de Ordem: Quanto à falta do Livro de Ordem, os responsáveis alegaram que o acompanhamento técnico foi registrado por meio de Boletins Diários de Inspeção. Invocaram a Resolução nº 1.024/2009 do CONFEA para sustentar que a obrigatoriedade do livro, em certos contextos, possui caráter facultativo ou pode ser suprida por outros registros idôneos de Fiscalização.

• Playground Infantil: Sobre os problemas no ralo e a falta de areia, a defesa informou que os ajustes foram realizados, com a reposição do material e a fixação adequada dos componentes de drenagem do parquinho.

Para o encerramento da defesa, os argumentos relativos ao Termo de Recebimento Definitivo foram estruturados nos seguintes tópicos:

• Princípio da Instrumentalidade das Formas: A defesa argumentou que a supressão do Termo de Recebimento Provisório e a emissão antecipada do Definitivo constituem falhas meramente procedimentais. Sustentou que, uma vez que o objeto foi integralmente executado e entregue, o rigorismo formal não deve prevalecer sobre a realidade fática da conclusão da obra.

• Efetividade do Gasto Público: Alegou que o Complexo Esportivo encontra-se 100% finalizado e em pleno uso pela comunidade de Valparaíso. Sob a ótica da defesa, a entrega de um bem funcional e seguro à população atesta que a finalidade pública foi atingida, justificando a convalidação do ato de recebimento.

• Saneamento Prévio à Quitação: Os responsáveis afirmaram que o aceite definitivo só foi formalizado após a convicção técnica de que a empreiteira havia cumprido o cronograma físico. Argumentaram que eventuais ajustes finos realizados após essa data não descaracterizam a conclusão substancial da infraestrutura que permitiu a liquidação da despesa.

• Ausência de Dano e Má-fé: A defesa reiterou que todos os pagamentos foram realizados com base em medições reais e preços de mercado (Tabela CPOS), inexistindo qualquer indício de prejuízo ao erário, dolo ou locupletamento por parte dos agentes públicos envolvidos no ato de recebimento.

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas (MPC) para manifestação, o órgão ministerial exarou vista regimental e restituiu formalmente os autos para julgamento de mérito, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14 - PGC.

É o relatório.

DECISÃO

O exame unificado e concomitante da matéria fática posta nos presentes autos indica que, diante do encerramento da instrução processual e da manifestação da defesa, cumpre a este Relator proceder à análise detalhada do mérito das condutas e dos atos praticados. Com esteio em todo o acervo probatório e documental carreado aos autos, passa-se à prolação da decisão.

O ponto de inflexão e fator gerador de toda a contaminação da despesa pública sob exame reside na comprovada ineficiência e incompletude do Projeto Básico que instruiu a Tomada de Preços nº 003/2022. A ausência de levantamento topográfico, de sondagem geotécnica de solo e de cálculo estrutural preliminar revela que a Administração Municipal licitou uma obra às cegas, violando frontalmente as exigências do artigo 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93.

Nesse contexto, os argumentos defensivos que imputaram o acréscimo financeiro e as alterações qualitativas a eventos fortuitos de força maior — notadamente a ocorrência de chuvas torrenciais atípicas que teriam ocasionado o colapso do muro de arrimo vizinho — devem ser integralmente afastados e invalidados.

A processualística desta Corte de Contas não se contenta com a mera retórica ou com narrativas genéricas de intempéries climáticas. Competia à municipalidade o ônus de produzir prova empírica, robusta e incontestável do alegado caso fortuito, mediante a juntada de laudos oficiais de institutos meteorológicos, dados históricos de índices pluviométricos da região ou decretos de situação de emergência emitidos à época.

A ausência de demonstração cabal do nexo causal e da imprevisibilidade do volume de chuvas converte a justificativa em mera alegação destituída de lastro probatório. Consequentemente, resta evidente que as intervenções emergenciais de contenção e os novos sistemas de drenagem pluvial decorreram, na verdade, da negligência técnica originária e da omissão em mapear as reais condições do terreno na fase interna do certame.

A gravidade dessa omissão atinge diretamente a higidez competitiva da licitação. Ao omitir as reais condições de engenharia e os quantitativos materiais necessários para a firme execução do Complexo Esportivo, a prefeitura estabeleceu uma planilha orçamentária artificial de R$ 428.751,33 (TC-18742.989.23 – evento 1.4) Essa distorção violou o princípio da isonomia e o caráter competitivo do certame. Se o mercado e as demais empresas licitantes tivessem prévio conhecimento da necessidade de executar vultosos reforços de arrimo e sistemas complexos de drenagem, a formulação das propostas comerciais teria sido completamente alterada.

Como decorrência direta do vício de planejamento, os termos aditivos de valor (1º e 2º TAs) somaram o montante incremental de R$ 160.739,11, fazendo com que o custo final da obra atingisse o patamar de 37,79% de acréscimo sobre o valor original. Inexistindo a comprovação de álea extraordinária exógena, a ultrapassagem do teto legal de 25% fixado pelo artigo 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/93 configura infração material.

Passando à análise detida, sopesada e individualizada de cada uma das desconformidades editalícias, contratuais e financeiras imputadas pelo órgão instrutor, este Relator consigna o seguinte juízo de fundamentação:

• Da aglutinação do playground: No que tange à reunião em lote único dos serviços de engenharia civil com o fornecimento do playground infantil, este Relator adota o princípio da razoabilidade e da eficiência operacional para relevar a matéria por via de ressalva. Considerando que o item em questão possui valor material inexpressivo (R$ 19.400,00) face ao montante global da contratação, reconhece-se que a deflagração e a condução de um procedimento licitatório paralelo e autônomo estritamente para essa finalidade acarretaria entraves logísticos e custos administrativos desproporcionais para a máquina pública.

• Das restrições de habilitação econômica: Relativamente à fixação do índice de endividamento no patamar de ≤ 1,00 e à exigência de subscrição dos demonstrativos contábeis por profissional especializado, este Juízo decide por relevar tais exigências por via de ressalva, em que pese o apontamento da Fiscalização. Embora referidos critérios se posicionem acima da prática padrão e usual recomendada por esta Corte — que costumeiramente baliza tais indexadores entre 0,30 e 0,50 —, constata-se que a regra editalícia não chegou a promover o esvaziamento completo da competitividade do certame, o qual logrou registrar o comparecimento de três proponentes válidas.

• Da barreira temporal de cadastro: No que concerne à exigência de cadastramento prévio dos licitantes com até 6 dias de antecedência da sessão pública, este Relator constata que a regra editalícia importou em clara afronta a um parâmetro legislativo expresso, distanciando-se do limite máximo de até 3 dias determinado de forma taxativa pelo artigo 22, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/93. Todavia, sopesando as peculiaridades fáticas do caso concreto, verifica-se que, apesar de a municipalidade ter instituído referida restrição de prazo, o procedimento licitatório contou com a participação e concorrência efetiva de três empresas proponentes válidas.

• Da execução orçamentária: No tocante à emissão da reserva orçamentária e da respectiva Nota de Empenho em datas posteriores à abertura das propostas comerciais e à própria assinatura jurídica do ajuste originário, este Relator fixa o entendimento de que referido vício reveste-se de ilegalidade. O empenho prévio constitui garantia indiscutível de existência de crédito e representa condição de eficácia irretocável de qualquer contratação pública, nos exatos termos determinados pelo artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64. Essa irregularidade não se limitou ao pacto inicial, mas restou reiterada nos autos pela Fiscalização por ocasião do exame do 2º Termo de Aditamento, oportunidade em que se constatou, novamente, a emissão de Nota de Empenho em data posterior à assinatura do termo aditivo. O descompasso cronológico contábil repetido em múltiplos atos desta mesma contratação atesta a desordem administrativa na condução dos fundos públicos.

• Do Desatendimento às Regras da Lei de Responsabilidade Fiscal (Falta de Estimativa Trienal): No que concerne à ausência de estudo autônomo de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, este Relator fixa o entendimento de que a omissão representa infração às normas de governança fiscal. Afasta-se e rejeita-se categoricamente a tese defensiva de que a construção de um Complexo Esportivo municipal ostenta natureza de "despesa rotineira ou habitual" para fins de dispensa do rito legal. A edificação de nova infraestrutura urbana de engenharia civil constitui nítida criação de ação governamental que acarreta aumento permanente de despesa, exigindo, de forma cogente e intransigível, o estrito cumprimento do artigo 16, inciso I, da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (LRF). A mera previsão global do objeto no Plano Plurianual (PPA) ou a indicação de dotação orçamentária genérica não suprem a necessidade do demonstrativo técnico de impacto futuro nas finanças municipais. A inércia da municipalidade em confeccionar o referido estudo técnico preliminar caracteriza deficiência no planejamento fiscal da despesa pública, operando-se como mácula autônoma que contamina a regularidade da fase interna do procedimento licitatório.

• Afronta ao princípio da publicidade: No que tange à publicação extemporânea dos extratos na imprensa oficial, este Juízo pondera que a falha reveste-se de natureza predominantemente formal e acessória. O descumprimento aos prazos peremptórios ditados pelo artigo 61, parágrafo único, da Lei Federal nº 8.666/93 restou materializado de forma individualizada nos autos tanto no âmbito do 2º Termo de Aditamento quanto na instrução do 3º Termo de Aditamento. Todavia, embora a inércia administrativa temporal mereça repreensão, constata-se que a publicidade foi tardiamente restabelecida no plano fático em ambos os cadernos procedimentais dependentes, garantindo, ainda que de forma extemporânea, o controle social dos atos.

• Omissão de cláusula de garantia contratual e seus endossos: Quanto à ausência de previsão explícita de prestação de garantia contratual ou de comprovação de seus respectivos endossos complementares de valor e prazo, este Juízo sopesa que a infração formal restou individualizada pela Fiscalização no instrumento original do Contrato nº 101/2022, no 1º Termo de Aditamento e, por fim, no 3º Termo de Aditamento. Afastam-se as justificativas apresentadas pela Defesa, uma vez que os referidos endossos complementares de valor e prazo de fato não foram realizados. Resta fixado que a entrega efetiva e a conclusão física da obra não possuem o condão de convalidar, suprir ou mitigar a falha na extensão do prazo de garantia e dos valores garantidos após os aditamentos, subsistindo a irregularidade pela desproteção jurídica do ajuste durante parte de sua execução.

• Desatendimento às regras da LRF: A ausência de um estudo autônomo de estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro denota deficiência no planejamento da despesa pública. A alegação da prefeitura de que a obra possuía caráter "rotineiro" deve ser inteiramente rejeitada. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a criação de ação governamental que acarrete aumento de despesa seja acompanhada de demonstrativo específico de impacto real nas finanças municipais, salvaguarda que foi ignorada pelos gestores.

    No plano executivo, o encarte do Evento 39.1 no processo de acompanhamento físico da obra (TC-019151.989.23) revelou que o Complexo Esportivo foi materialmente concluído e entregue com todos os reparos necessários executados. Restou demonstrado que as patologias edilícias iniciais (rachaduras em pisos, falhas estruturais de muretas e rebocos esfarelando) foram corrigidas pela empreiteira Morales e Almeida Ltda., e que o prédio foi dotado de rampas de acessibilidade universal PCD, em sintonia com a Lei Estadual nº 12.907/08. Ocorre que, no âmbito do controle externo exercido por esta Corte de Contas, a mera entrega fática do objeto é manifestamente insuficiente e carece de força jurídica para mitigar, convalidar ou apagar os graves erros de acompanhamento, fiscalização e controle documental que macularam a execução técnica da avença. O atingimento do resultado material da obra não possui o condão de purgar a conduta omissiva e negligente dos gestores e da contratada na gestão instrumental da engenharia legal.

No exame conjunto e integrado dos achados técnicos, este Relator fixa o entendimento de que a ausência das Anotações de Responsabilidade Técnica (ARTs) obrigatórias relativas à elaboração dos projetos e planilhas orçamentárias que fundamentaram o certame, a falta de emissão de ART de Fiscalização por parte do corpo técnico da Prefeitura Municipal de Valparaíso e a completa omissão no preenchimento do Livro de Ordem constituem ilegalidades que não comportam abrandamento técnico por via de ressalva. A inexistência das ARTs de projeto revela que os elementos essenciais da engenharia foram concebidos à margem do controle profissional, operando-se uma inadmissível ocultação de autoria técnica, fragilidade que foi diretamente agravada pela falta de emissão de ART de Fiscalização, comprovando que o acompanhamento estatal foi exercido de forma irregular, sem a formalização do lastro de responsabilidade civil e técnica do engenheiro fiscal designado. Este Juízo rejeita categoricamente a tese defensiva de que a juntada da ART de Cargo ou Função do Secretário de Obras nº 28027230210624205 (evento 17.22) possua o condão de mitigar a ausência de fiscalização formalizada, visto que referido documento atesta unicamente o vínculo institucional de ocupação do cargo em comissão, sendo juridicamente incapaz de suprir a exigência cogente de registro de ART específica de Obra e Serviço para as atividades de fiscalização e supervisão técnico-operacional do empreendimento.

Nesse mesmo cenário de descontrole operacional, a inércia da construtora Morales e Almeida Ltda. em manter e preencher o Livro de Ordem no canteiro de obras consolida-se como infração insanável. A alegação de que o cotidiano dos serviços foi registrado em boletins diários de inspeção cai no vazio processual, visto que a Defesa meramente narrou a existência de tais controles sem colacionar nenhuma prova documental robusta capaz de chancelar suas afirmações. O Livro de Ordem não constitui formalidade descartável, mas sim o diário de bordo técnico obrigatório instituído por comandos normativos federais do sistema CONFEA/CREA. Ter executado e fiscalizado a infraestrutura sob esse blecaute de responsabilidade civil retrospectiva e ausência de registros contemporâneos configura infração que afasta de forma peremptória a aplicação do princípio da instrumentalidade das formas, imprecando o juízo de irregularidade sobre o caderno de acompanhamento de execução contratual.

No âmbito do 3º Termo de Aditamento (TC-019181.989.23), a dilação puramente temporal de 45 dias revestiu-se de caráter estritamente instrumental e burocrático, servindo apenas para resguardar a regularidade contábil e processar as ordens bancárias de quitação técnica, sem gerar novos reflexos econômicos negativos ao erário.

. Quanto ao Termo de Recebimento Definitivo (TC-019188.989.23), afasta-se a aplicação do Princípio da Efetividade do Gasto Público. A supressão do rito bifásico pela ausência absoluta de emissão do Termo de Recebimento Provisório constitui mácula insanável, haja vista que era juridicamente impossível à municipalidade atestar a conformidade final da obra sem um prazo razoável e considerável para testar, examinar e analisar se o objeto entregue realmente cumpria seus propósitos técnicos e funcionais. Desse modo, a emissão direta e precipitada do termo definitivo, em manifesto descompasso com os arremates e sem o estágio prévio de observação fática, impede a convalidação ou o abrandamento por via de ressalvas.

Cumpre assinalar, destarte, que a irregularidade do recebimento definitivo soma-se ao quadro de desordem administrativa já verificado, corroborando o grave cenário de blecaute documental, omissão fiscalizatória e irresponsabilidade técnica que fulminou de forma definitiva a regularidade de toda a execução contratual.

Ante o exposto, no uso das atribuições que me são conferidas pelo Regimento Interno deste Tribunal de Contas, sopesando a gravidade das deficiências de planejamento que desvirtuaram a licitação de origem, o descontrole orçamentário reincidente, a ausência de responsabilidade e fiscalização técnica de engenharia, bem como a supressão ilegal do rito bifásico de aceitação da obra, DECIDO:

JULGAR IRREGULARES o procedimento licitatório da Tomada de Preços nº 003/2022, o Contrato de Engenharia nº 101/2022, o 1º Termo de Aditamento, o 2º Termo de Aditamento, o acompanhamento de execução contratual e o respectivo Termo de Recebimento Definitivo da obra, com fundamento no artigo 33, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS unicamente o 3º Termo de Aditamento, com fundamento no artigo 33, inciso II, da citada Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

APLICAR MULTA INDIVIDUAL aos responsáveis, Senhor Carlos Alexandre Pereira (Prefeito Municipal) e Senhor Ricardo de Carvalho Sanomiya (Secretário de Obras, Ordenador e Engenheiro Fiscal), no valor equivalente a 180 (cento e oitenta) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs), com fulcro no artigo 53, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, em razão das infrações às normas legais de planejamento, execução orçamentária e financeira, ausência de controle documental e desatendimento ao rito legal de encerramento contratual detectadas na condução do ajuste;

1. A obrigatoriedade de elaboração de Projeto Básico completo, precedido de estudos geotécnicos e de sondagem de solo;
2. O cumprimento rigoroso dos prazos legais de publicidade oficial de extratos contratuais e termos aditivos;
3. A emissão tempestiva de todas as ARTs de projeto, execução e fiscalização, bem como o preenchimento obrigatório do Livro de Ordem;
4. As regras de parcelamento de objetos de naturezas distintas;
5. O rito bifásico obrigatório de recebimento de obras (provisório e definitivo), abstendo-se de emitir o termo definitivo sem o prazo razoável de teste fático do objeto;
6. A regularidade da execução financeira, com a emissão obrigatória da nota de empenho e da respectiva reserva orçamentária em momento anterior à assinatura de contratos ou à assunção de qualquer compromisso financeiro municipal;
7. A exigência e comprovação do indispensável endosso da garantia contratual securitária sempre que for formalizado termo aditivo, abrangendo tanto as atualizações decorrentes de acréscimo de valor quanto as dilações de prazo de vigência e de garantia da obra; e
8. A fixação e exigência de cláusula de garantia contratual de forma explícita e detalhada, fazendo-a constar obrigatoriamente tanto no edital de licitação quanto no instrumento de contrato principal.
9. A abstenção de fixar critérios de habilitação econômica que apresentem grau de rigorismo superior aos parâmetros estritamente delimitados pela legislação, evitando barreiras artificiais à competitividade;
10. O cumprimento rigoroso dos prazos de barreira temporal estipulados pela lei de licitações para o cadastramento prévio de licitantes e recebimento de propostas; e
11. O pleno atendimento às determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mediante a elaboração de estudo de estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro sempre que o objeto contratual ensejar o aumento de despesas públicas.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos ao:

1. À Prefeitura Municipal de Valparaiso por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar n.º 709/93.

2. À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, São Paulo, 07 de agosto de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

acsg

EXTRATO: no uso das atribuições que me são conferidas pelo Regimento Interno deste Tribunal de Contas, sopesando a gravidade das deficiências de planejamento que desvirtuaram a licitação de origem, o descontrole orçamentário reincidente, a ausência de responsabilidade e fiscalização técnica de engenharia, bem como a supressão ilegal do rito bifásico de aceitação da obra, DECIDO:

JULGAR IRREGULARES o procedimento licitatório da Tomada de Preços nº 003/2022, o Contrato de Engenharia nº 101/2022, o 1º Termo de Aditamento, o 2º Termo de Aditamento, o acompanhamento de execução contratual e o respectivo Termo de Recebimento Definitivo da obra, com fundamento no artigo 33, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

JULGAR REGULAR COM RESSALVAS unicamente o 3º Termo de Aditamento, com fundamento no artigo 33, inciso II, da citada Lei Complementar Estadual nº 709/1993;

APLICAR MULTA INDIVIDUAL aos responsáveis, Senhor Carlos Alexandre Pereira (Prefeito Municipal) e Senhor Ricardo de Carvalho Sanomiya (Secretário de Obras, Ordenador e Engenheiro Fiscal), no valor equivalente a 180 (cento e oitenta) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs), com fulcro no artigo 53, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, em razão das infrações às normas legais de planejamento, execução orçamentária e financeira, ausência de controle documental e desatendimento ao rito legal de encerramento contratual detectadas na condução do ajuste;

1. A obrigatoriedade de elaboração de Projeto Básico completo, precedido de estudos geotécnicos e de sondagem de solo;
2. O cumprimento rigoroso dos prazos legais de publicidade oficial de extratos contratuais e termos aditivos;
3. A emissão tempestiva de todas as ARTs de projeto, execução e fiscalização, bem como o preenchimento obrigatório do Livro de Ordem;
4. As regras de parcelamento de objetos de naturezas distintas;
5. O rito bifásico obrigatório de recebimento de obras (provisório e definitivo), abstendo-se de emitir o termo definitivo sem o prazo razoável de teste fático do objeto;
6. A regularidade da execução financeira, com a emissão obrigatória da nota de empenho e da respectiva reserva orçamentária em momento anterior à assinatura de contratos ou à assunção de qualquer compromisso financeiro municipal;
7. A exigência e comprovação do indispensável endosso da garantia contratual securitária sempre que for formalizado termo aditivo, abrangendo tanto as atualizações decorrentes de acréscimo de valor quanto as dilações de prazo de vigência e de garantia da obra; e
8. A fixação e exigência de cláusula de garantia contratual de forma explícita e detalhada, fazendo-a constar obrigatoriamente tanto no edital de licitação quanto no instrumento de contrato principal.
9. A abstenção de fixar critérios de habilitação econômica que apresentem grau de rigorismo superior aos parâmetros estritamente delimitados pela legislação, evitando barreiras artificiais à competitividade;
10. O cumprimento rigoroso dos prazos de barreira temporal estipulados pela lei de licitações para o cadastramento prévio de licitantes e recebimento de propostas; e
11. O pleno atendimento às determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mediante a elaboração de estudo de estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro sempre que o objeto contratual ensejar o aumento de despesas públicas.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Valparaiso por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar n.º 709/93.

À Câmara Municipal local, conforme artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, São Paulo, 07 de agosto de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR