GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame a Tomada de Preços nº 04/2018 e o Contrato nº 80/2018, de 21/12/2018, no valor de R$ 91.574,22, firmado entre a Prefeitura Municipal de Pedrinhas Paulista e a empresa Braga Construções e Engenharia Ltda., tendo como objeto a contratação de empresa especializada para construção de pista de skate em concreto com 213,22 m² e capacidade para 200 pessoas.

Também em análise o acompanhamento da execução contratual, examinado nos autos do TC-00021677.989.19.

Licitação e contrato (TC-00020622.989.19)

A auditoria registrou o seguinte apontamento que entendeu não comprometer o procedimento licitatório e o contrato examinados, sugerindo a emissão de recomendação (evento 15.2):

• Falta de comprovação da compatibilidade dos preços praticados na proposta em relação aos praticados no Mercado.

Acompanhamento da execução contratual (TC-00021677.989.19)

 No único acompanhamento, a equipe de auditoria informou que término da vigência contratual ocorreu em 14/05/2019 através de Termo de Rescisão Unilateral após a constatação da paralisação injustificada e desprovida de prévia comunicação à Administração (evento 12.6).

Além disso, verificou que não houve liquidação, medição, nem pagamento, inexistindo fluxo financeiro do contrato.

Na análise dos autos, o relator à época, abriu diligência para que a origem apresentasse esclarecimentos sobre os seguintes achados (eventos 22 do TC-00020622.989.19 e 19 do TC-00021677.989.19):

• Orçamento não possui pesquisa de preços ou fonte utilizada para embasamento; Além disso, não possui data base.
• Falta de detalhamento do orçamento estimativo, inclusive apresentação de todos os seus custos, BDI e encargos sociais;
• O orçamento não observou as normas OT IBR 001/2006 IBRAOP;
• O Edital não permitiu a participação de empresas em recuperação judicial;
• O edital exigiu que o profissional indicado pela licitante, no caso de profissional autônomo, o vínculo deveria se dar mediante contrato de prestação de serviços, com cunho de permanência, sem natureza eventual ou precária;
• O edital exigiu comprovação de índice de endividamento igual ou inferior a 0,40 e índice de liquidez corrente e índice de liquidez geral acima de 1,5;
• Não consta nos autos projeto básico das obras.

A Prefeitura Municipal, representada pelo Prefeito Sr. Sérgio Fornasier, em resposta à r. determinação, juntou, nos eventos 46 do TC-00020622.989.19 e 44 do TC-00021677.989.19, sua defesa, alegando o que segue:

a) Quanto ao orçamento, a defesa informa que foi elaborado com base no SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), com data base em dezembro de 2017, e inclui detalhamento dos custos, BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) de 25% e encargos sociais, conforme previsto no Plano de Trabalho do Convênio e no edital. O orçamento atende às normas técnicas vigentes, estando devidamente fundamentado em composições de custos unitários e planilhas detalhadas, afastando as críticas quanto à falta de pesquisa de preços, fonte de dados e detalhamento.

b) Sobre a exigência do vínculo do profissional indicado pela licitante, especialmente no caso de profissional autônomo, a defesa esclarece que o edital requer contrato de prestação de serviços com caráter de permanência, conforme a Súmula nº 25 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP), para garantir a responsabilidade técnica da empresa contratada. Tal exigência visa assegurar a regularidade e a capacidade técnica da empresa, não configurando qualquer irregularidade ou prejuízo ao certame.

c) Em relação aos índices financeiros exigidos no edital — índice de endividamento igual ou inferior a 0,40 e índices de liquidez corrente e geral superiores a 1,5 — a defesa justifica que tais parâmetros foram adotados para garantir a solidez econômica e financeira das empresas participantes, prevenindo riscos de inexecução contratual ou atrasos na obra. Ressalta-se que, mesmo com esses índices, a empresa vencedora não cumpriu o contrato, tendo sido rescindido o instrumento contratual e penalizada, e que a segunda colocada assumiu e concluiu a obra, demonstrando a adequação dos critérios adotados.

d) Por fim, quanto à participação de empresas em recuperação judicial, a defesa destaca que o edital não impediu tal participação, conforme a Súmula 50 do TCESP, que permite a participação desde que seja apresentado o Plano de Recuperação homologado e em vigor. A exigência de certidão negativa de falência e concordata não prejudicou nenhuma empresa, pois a concordata é instituto extinto no direito brasileiro, distinto da recuperação judicial, garantindo assim a legalidade do procedimento licitatório.

Instada a se manifestar, a ATJ, por suas vertentes ATJ ENG, ATJ ECO e ATJ CHEFIA, destacou o seguinte (eventos 65 do TC-00020622.989.19 e 62 do TC-00021677.989.19):

• A ATJ ENG identificou irregularidades técnicas e processuais na licitação e no projeto básico, recomendando atenção para o cumprimento das exigências legais e normativas.
• A ATJ ECO reconheceu a regularidade do processo sob aspecto econômico-financeiro, ainda que tenha havido inexecução da obra e rescisão contratual.
• A ATJ Chefia endossou a irregularidade apontada pela Engenharia e registrou que a execução foi feita por outro caminho administrativo.

Foi aberto novo prazo para que as partes se manifestassem sobre o pronunciamento externado pela Assessoria Técnica de ATJ Engenharia (eventos 72 do TC-00020622.989.19 e 70 do TC-00021677.989.19).

O Sr. Sérgio Fornasier, ex-prefeito municipal, alegou que o contrato e a execução das obras foram regulares, que os serviços foram realizados com adequada qualidade e preço justo, e que não houve qualquer prejuízo ao erário público ou à comunidade (eventos 89 do TC-00020622.989.19 e 82 do TC-00021677.989.19).

O Município compareceu no evento 93 do TC-00020622.989.19, alegando que já havia se manifestado anteriormente sobre as objeções feitas pela Assessoria Técnica, reiterando que as informações fornecidas foram suficientes para sanar as supostas irregularidades apontadas.

Além disso, destacou que não houve impugnação ao edital nem qualquer recurso administrativo por parte dos licitantes ou interessados, o que comprova que o certame ocorreu de forma regular, sem restringir a participação de nenhuma empresa. O contrato inicial, firmado com a empresa vencedora Braga Construções e Engenharia Ltda, foi rescindido, não tendo sido efetuado nenhum pagamento a essa empresa que foi penalizada com suspensão temporária de participação em licitações e impedimento de contratar com o município por dois anos.

Como medida subsequente, foi convocada a segunda colocada, C E P Chiminazzo – ME, que aceitou as mesmas condições contratuais, no valor de R$ 91.574,22. A obra foi concluída e entregue dentro do prazo previsto, e o município efetuou o pagamento conforme contratado.

Diante das novas contestações trazidas, a ATJ ENG concluiu que os vícios observados nos autos apresentaram potencial para comprometer a regularidade do principal (evento 111 do TC-00020622.989.19 e 102 do TC-00021677.989.19).

Redistribuídos os autos, nos termos da Resolução nº 12/25 e, considerando a ausência de comparecimento aos autos do Sr. Remo Di Nallo, Secretário Municipal de Obras, Serviços, Agricultura e Meio Ambiente à época, e do Sr. Aparecido Bueno Coelho, novo prazo foi conferido para manifestação nos autos (evento 119 do TC-00020622.989.19 e 110 do TC-00021677.989.19).

O Remo di Nallo, na condição de Secretário Municipal de Obras, Serviços, Agricultura e Meio Ambiente à época dos fatos, apresentou os seguintes esclarecimentos (evento 138 do TC-00020622.989.19 e 129 do TC-00021677.989.19):

Afirmou que o orçamento foi baseado no SINAPI, com data-base em 12/2017, utilizando referência pública reconhecida para custos de obras públicas. Não houve ausência de pesquisa, mas sim a adoção de uma metodologia padronizada. O que se questiona, no máximo, é a forma documental, não a existência de critério técnico.

Alegou também que o orçamento apresentou quantitativos, valores unitários, valor global da obra e BDI de 25%, configurando estrutura adequada, assim como seguiu os elementos básicos exigidos pela orientação técnica do IBRAOP, com custos compostos, referência de mercado, data-base e BDI explícito. A obra foi concluída sem paralisação, pedidos de aditamento ou sobrecustos, demonstrando que o orçamento foi eficaz e suficiente.

Quanto ao projeto básico, alegou que a obra, uma pista de skate simples, contou com os elementos essenciais como memorial descritivo, planilha orçamentária, cronograma e especificações técnicas. Havia possibilidade de visita técnica e suporte da Secretaria de Obras. Não houve falha ou inadequação no projeto, que funcionou adequadamente.

Sobre a compatibilidade dos preços, aduziu que após a rescisão contratual da empresa inicial sem pagamento, a segunda colocada executou a obra pelo mesmo valor, sem alterações financeiras ou sobrepreço. Não houve dano ao erário, e os preços estão compatíveis com o mercado.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame a Tomada de Preços nº 04/2018 e o decorrente Contrato nº 80/2018, celebrado em 21/12/2018 entre a Prefeitura Municipal de Pedrinhas Paulista e a empresa Braga Construções e Engenharia Ltda., objetivando a construção de pista de skate em concreto, com área de 213,22 m² e capacidade para 200 pessoas, pelo valor de R$ 91.574,22.

Tramita em conjunto o TC-00021677.989.19, referente ao acompanhamento da execução contratual.

A Fiscalização não identificou falhas capazes de comprometer a matéria, limitando-se a recomendar maior rigor na demonstração da compatibilidade dos preços contratados com os valores praticados no mercado.

Todavia, em decorrência de despacho determinando aprofundamento da instrução, a Assessoria Técnica Jurídica, sob o enfoque da Engenharia, apontou impropriedades relacionadas à formação do orçamento base e à caracterização do projeto básico, concluindo pela irregularidade da licitação e do contrato, as quais passo a analisar.

Do projeto básico

As justificativas apresentadas pela Municipalidade e pelos responsáveis evidenciam que a contratação decorreu da celebração do Convênio nº 040/2018 com a Secretaria de Esporte, Lazer e Juventude do Estado de São Paulo, instrumento que contemplava plano de trabalho, memorial descritivo, planilha orçamentária e cronograma físico-financeiro destinados à implantação da pista de skate (eventos 46.1 e 89.1).

Tais elementos demonstram que a Administração não promoveu contratação desprovida de planejamento ou totalmente carente de elementos técnicos, circunstância que afasta conclusão mais gravosa acerca da conduta dos responsáveis.

Entretanto, os esclarecimentos produzidos ao longo da instrução não foram suficientes para afastar integralmente os apontamentos formulados pela Assessoria Técnica.

Nos termos do artigo 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, devendo possibilitar a avaliação do custo da obra, a definição dos métodos construtivos e a elaboração das propostas pelos licitantes em igualdade de condições.

No caso concreto, embora a defesa tenha demonstrado a existência de memorial descritivo, planilhas orçamentárias, cronograma físico-financeiro, projeto arquitetônico e demais documentos vinculados ao Convênio Estadual, subsiste a constatação de que esse conjunto documental não alcançou o grau de detalhamento considerado ideal para atender integralmente às exigências do artigo 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93.

Isso porque a documentação mais completa só veio a integrar o processo em momento posterior à instrução destes autos. Esse é o caso dos termos do convênio estadual de onde sobrevieram os recursos para a contratação e, até mesmo, do projeto arquitetônico completo da pista de skate (evento 89.4 do TC-00020622.989.19).

Cuida-se, portanto, não da inexistência de projeto básico, mas de divergência quanto ao nível de detalhamento suficiente para instruir a licitação.

Sendo assim, os documentos posteriormente apresentados não afastaram integralmente a conclusão quanto à insuficiência do grau de detalhamento do projeto básico para fins licitatórios, cabendo recomendação à Administração para que assegure que toda a documentação técnica que fundamentar suas futuras contratações permaneça devidamente reunida e formalmente incorporada ao processo administrativo desde a fase preparatória da licitação, possibilitando a pronta demonstração da suficiência do projeto básico perante os órgãos de controle, em observância aos princípios da motivação, da transparência e da eficiência administrativa.

Do orçamento estimativo

Situação semelhante ocorre em relação ao orçamento estimativo.

Conforme consignado pela ATJ ENG, o orçamento estimativo que serviu de base ao certame foi elaborado a partir da tabela SINAPI, com data-base de dezembro de 2017, ou seja, defasado em aproximadamente 12 meses desde sua elaboração até a publicação do edital.

É certo que a Municipalidade demonstrou que o orçamento integrou a documentação técnica elaborada para instrução do Convênio nº 040/2018 celebrado com a Secretaria estadual, circunstância que evidencia a adoção de referência oficial para a estimativa dos custos da obra.

Todavia, a utilização do orçamento elaborado para fins de celebração do convênio não dispensava a Administração de verificar a correspondência dos valores com os praticados pelo mercado quando da instauração do procedimento licitatório. Isso porque o orçamento estimativo constitui instrumento essencial da fase preparatória da contratação, devendo refletir, tanto quanto possível, a realidade mercadológica vigente à época da licitação, em atendimento aos princípios da economicidade, da eficiência e da seleção da proposta mais vantajosa, previstos nos artigos 3º,  7º, § 2º, inciso II, e 43, inciso IV da Lei nº 8.666/93, vigente à época.

Não obstante, verifico que o valor contratado (R$ 91.574,22) mostrou-se inferior ao orçamento estimativo (R$ 99.587,93), inexistindo nos autos elementos que indiquem sobrepreço, superfaturamento, direcionamento do certame ou prejuízo ao erário decorrente da utilização do orçamento base defasado. Tampouco a instrução evidenciou irrefutável incompatibilidade entre os preços contratados e aqueles praticados no mercado à época.

Assim, embora a atualização do orçamento estimativo constituísse providência recomendável e compatível com a jurisprudência desta Corte, a impropriedade verificada, considerada em conjunto com os demais elementos constantes dos autos, não foi suficiente, por si só, para comprometer a regularidade da matéria.

Entretanto, recomendo à Prefeitura Municipal de Pedrinhas Paulista que, nas futuras licitações, promova a elaboração e a atualização do orçamento estimativo durante a fase preparatória da contratação, mediante utilização dos parâmetros de pesquisa de preços previstos no artigo 23 da Lei nº 14.133/2021, com indicação expressa da data-base adotada, das fontes oficiais de referência, da memória de cálculo e da metodologia empregada para a composição dos custos, de modo a assegurar a adequada estimativa do valor da contratação, em observância aos princípios do planejamento, da eficiência, da economicidade e da seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, nos termos dos artigos 5º, 11, inciso I, 18 e 23 da Lei nº 14.133/2021.

Acompanhamento da execução contratual

O acompanhamento da execução contratual demonstrou que a Ordem de Início dos Serviços foi emitida em 12/02/2019, porém a contratada abandonou a obra, fato constatado pela Municipalidade em vistoria realizada em 28/03/2019.

Em razão da paralisação injustificada dos serviços, a Administração promoveu a rescisão unilateral do ajuste com fundamento nos artigos 78, inciso V, e 79, inciso I, da Lei nº 8.666/93, adotando ainda as providências sancionatórias cabíveis em face da empresa contratada.

Conforme registrado, não houve medição dos serviços, liquidação de despesas ou realização de pagamentos à contratada, tendo os empenhos inicialmente emitidos sido posteriormente anulados, inexistindo fluxo financeiro decorrente do contrato examinado.

Os elementos constantes dos autos demonstram, portanto, que a Administração agiu adequadamente ao identificar o abandono da obra e ao promover a rescisão do ajuste, não havendo notícia de prejuízo financeiro decorrente da execução contratual.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES a Tomada de Preços nº 04/2018 e o Contrato nº 80/2018, de 21/12/2018. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução do Contrato nº 80/2018, de 21/12/2018.

Sem embargos, recomendo à Prefeitura Municipal de Pedrinhas Paulista que, nas futuras licitações: i) assegure que toda a documentação técnica que fundamentar suas futuras contratações permaneça devidamente reunida e formalmente incorporada ao processo administrativo desde a fase preparatória da licitação, possibilitando a pronta demonstração da suficiência do projeto básico perante os órgãos de controle, em observância aos princípios da motivação, da transparência e da eficiência administrativa; ii) promova a elaboração e a atualização do orçamento estimativo durante a fase preparatória da contratação, mediante utilização dos parâmetros de pesquisa de preços previstos no artigo 23 da Lei nº 14.133/2021, com indicação expressa da data-base adotada, das fontes oficiais de referência, da memória de cálculo e da metodologia empregada para a composição dos custos, de modo a assegurar a adequada estimativa do valor da contratação, em observância aos princípios do planejamento, da eficiência, da economicidade e da seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, nos termos dos artigos 5º, 11, inciso I, 18 e 23 da Lei nº 14.133/2021.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar;

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES a Tomada de Preços nº 04/2018 e o Contrato nº 80/2018, de 21/12/2018. CONHEÇO do Acompanhamento da Execução do Contrato nº 80/2018, de 21/12/2018. Sem embargos, recomendo à Prefeitura Municipal de Pedrinhas Paulista que, nas futuras licitações: i) assegure que toda a documentação técnica que fundamentar suas futuras contratações permaneça devidamente reunida e formalmente incorporada ao processo administrativo desde a fase preparatória da licitação, possibilitando a pronta demonstração da suficiência do projeto básico perante os órgãos de controle, em observância aos princípios da motivação, da transparência e da eficiência administrativa; ii) promova a elaboração e a atualização do orçamento estimativo durante a fase preparatória da contratação, mediante utilização dos parâmetros de pesquisa de preços previstos no artigo 23 da Lei nº 14.133/2021, com indicação expressa da data-base adotada, das fontes oficiais de referência, da memória de cálculo e da metodologia empregada para a composição dos custos, de modo a assegurar a adequada estimativa do valor da contratação, em observância aos princípios do planejamento, da eficiência, da economicidade e da seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, nos termos dos artigos 5º, 11, inciso I, 18 e 23 da Lei nº 14.133/2021. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09