TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Trata-se de prestação de contas do Termo de Colaboração nº 1524/2019, firmado entre a Prefeitura de Guarulhos e a ONG-Instituto Educacional e Cultural Palavra Viva, no exercício de 2022, no valor de R$ 1.089.255,76, cujo objeto é o atendimento de crianças na faixa etária de até 3 anos e 11 meses por meio de unidades escolares, segundo as diretrizes técnicas da Secretaria de Educação. 

A Fiscalização realizou os seguintes apontamentos em seu relatório:

A.1. Falhas na Manutenção/Conservação da Unidade Escolar e na Entrega de Documentação

O Órgão Público afirmou que a execução da parceria não foi satisfatória, pois deixou pendências tanto na manutenção e conservação da unidade escolar quanto na entrega de documentação necessária ao acompanhamento da execução do Termo, no que diz respeito ao cumprimento de prazos. Ainda, o plano de trabalho vigente não definia parâmetros ou indicadores técnicos para aferir o cumprimento das metas, sendo em sua maioria apenas obrigações decorrentes da própria execução da parceria, impossibilitando, assim, o comparativo das metas previstas com os resultados alcançados. Situação reincidente nos exercícios de 2020 e 2021.

A.2. Descumprimento da Cláusula Quarta, item 4.2, inciso XXIII, do Termo de Colaboração

Houve descumprimento da Cláusula Quarta, item 4.2, inciso XXIII, do Termo de Colaboração, já que a Contratada falhou em recolher mensalmente, no mínimo, 21,57% sobre o total das despesas mensais com recursos humanos a título de provisão/fundo de reserva para pagamento de encargos trabalhistas, tendo isso, inclusive, contribuído para a rescisão do ajuste.

B. Perspectiva Financeira

 O DIRD do exercício de 2022 dividiu as despesas em categorias diferentes do contido no Anexo RP-10 das Instruções nº 01/2020, atualizadas pela Resolução nº 23/2022, vigentes à época, dificultando a comparação com os exercícios anteriores. Tal fato atesta a falta de fidedignidade e confiabilidade das informações prestadas pela Entidade, em descumprimento ao Princípio da Transparência e ao inciso IX do art. 181 das Instruções 01/2020 vigentes à época. Situação reincidente na prestação de contas de 2020 e 2021.

 B.1. Despesas Realizadas Acima do Previsto no Plano de Trabalho

Foram identificadas despesas com custos gerais que totalizaram R$ 46.702,72 a mais do que o previsto no plano de trabalho e sem a devida comprovação de procedimentos objetivos, impessoais e transparentes para a sua realização. Além disso, verificamos a presença de servidores públicos nos quadros societários das empresas contratadas pela OSC, em descumprimento ao art. 21, §1º, inciso IV da Portaria Municipal nº 52/2019-SE e ao art. 45, inciso II da Lei Federal nº 13.019/2014. Situação reincidente nas prestações de contas de 2020 e 2021.

B.2. Repasses Públicos em Desacordo com a Portaria Municipal nº 52/2019- SE

 Os repasses, que deveriam ser quadrimestrais, nos meses de janeiro, maio e setembro, foram divididos de modo a ocorrerem em todos os meses de 2022, com exceção de fevereiro, março e abril, contrariando a Cláusula Oitava do Termo de Colaboração, modificada pelo Termo de Aditamento nº 02, nos termos dos artigos 29 a 32 da Portaria Municipal nº 52/2019-SE, de 14 de outubro de 2019, restando descumprida.

C. Outros Aspectos Relevantes

Houve o descumprimento do art. 180, incisos II e IX, e parágrafo 3º do art. 181 das Instruções nº 01/2020, atualizadas pela Resolução nº 23/2022, vigentes à época.

Não foram encontradas no Portal de Transparência da Prefeitura Municipal de Guarulhos informações referentes ao procedimento de seleção, contrariando o art. 8º, § 1º, inciso IV da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011. A OSC não possui sítio eletrônico em funcionamento que contenha as informações necessárias à transparência do ajuste firmado, havendo, assim desobediência aos Comunicados SDG nº 16/2018 e nº 49/2020, artigo 180, inciso II, das Instruções nº 01/2020, atualizadas pela Resolução nº 23/2022, vigentes à época e aos artigos 11 e 12 da Lei nº 13.019/2014.

Assim, foi assinado prazo aos responsáveis para apresentarem as justificativas e as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei.

A Prefeitura Municipal de Guarulhos, em síntese, alegou que as falhas relativas à manutenção da unidade escolar e à entrega de documentos já haviam sido objeto de medidas administrativas, culminando na rescisão unilateral da parceria em 31/12/2022.

Sustentou que o Plano de Trabalho continha metas e critérios de aferição acompanhados por meio de visitas da Supervisão Escolar e da Comissão de Monitoramento.

Quanto à ausência de provisão mensal do fundo de reserva trabalhista, reconheceu o descumprimento pela Entidade, porém informou que as verbas rescisórias foram quitadas com recursos próprios da entidade.

Em relação às inconsistências do Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas (DIRD), argumentou que decorreram da forma como é realizada a parametrização do sistema utilizado, o qual discrimina as despesas por finalidade, e destacou dificuldades para obtenção de documentação após a rescisão da parceria.

No tocante às despesas acima do previsto no plano de trabalho, afirmou que a Administração não interfere na gestão interna da OSC nem possuía meios para identificar eventual vínculo entre prestadores de serviços e agentes públicos, ressaltando que adotou providências tão logo identificadas as irregularidades.

Quanto aos repasses financeiros, sustentou que foram efetuados em conformidade com a Portaria nº 63/2021-SE, vigente à época. Por fim, informou que a documentação da parceria permaneceu disponível no Portal da Transparência da Prefeitura e que as OSCs recebem orientação quanto às exigências legais.

Por fim, requereu o acolhimento das justificativas, com eventual expedição apenas de recomendações.  

O Ministério Público de Contas entendeu que apenas o apontamento relativo à periodicidade dos repasses restou esclarecido, em razão da alteração promovida pela Portaria Municipal nº 63/2021-SE.

Quanto às demais irregularidades, concluiu que permaneceram sem justificativa suficiente, destacando a deficiência do Plano de Trabalho, as falhas na manutenção e conservação da unidade escolar, o descumprimento da obrigação de constituição mensal do fundo de reserva para encargos trabalhistas, a elaboração do DIRD em desacordo com o modelo previsto nas Instruções nº 01/2020, a realização de despesas acima do previsto no Plano de Trabalho, inclusive com contratação de empresas pertencentes a servidor público, além das deficiências de transparência na divulgação das informações da parceria pelo Município e pela OSC.

Diante do conjunto de falhas, especialmente por serem reiteradas em exercícios anteriores e comprometerem o controle, a transparência e a regular execução da parceria, o MPC opinou pela irregularidade da prestação de contas.

É o relatório.

DECISÃO

Em exame a prestação de contas dos recursos públicos transferidos pela Prefeitura Municipal de Guarulhos à ONG – Instituto Educacional e Cultural Palavra Viva, no exercício de 2022, em decorrência do Termo de Colaboração nº 1524/2019, destinado ao atendimento de crianças na faixa etária de até 3 anos e 11 meses, por meio de unidades escolares, segundo as diretrizes técnicas da Secretaria Municipal de Educação.

Preliminarmente, registro que, embora regularmente notificados, a Organização da Sociedade Civil e o Secretário de Educação deixaram transcorrer o prazo sem apresentar defesa, razão pela qual a decisão fundamenta-se nos elementos constantes dos autos.

No mérito, verifico que as justificativas apresentadas pela Municipalidade são insuficientes para afastar as irregularidades constatadas.

Inicialmente, quanto às falhas na manutenção e conservação da unidade escolar e à deficiência do Plano de Trabalho, a própria Administração reconheceu que as pendências culminaram na rescisão unilateral da parceria, circunstância que reforça a conclusão de que as falhas apontadas pela Fiscalização não constituíram meras impropriedades formais.

Embora alegue que o acompanhamento era realizado mediante visitas da Supervisão Escolar e de relatórios da Comissão de Monitoramento, tais mecanismos não suprem a ausência de indicadores técnicos objetivos capazes de mensurar o alcance das metas pactuadas, uma vez que o Plano de Trabalho constitui instrumento essencial para o monitoramento da execução da parceria, devendo conter metas e indicadores qualitativos e quantitativos aptos a permitir a aferição dos resultados obtidos.

Também permanece incontroverso o descumprimento da obrigação de constituição mensal do fundo de reserva destinado aos encargos trabalhistas. A própria Origem reconheceu que a OSC deixou de efetuar os depósitos mensais previstos no Termo de Colaboração, limitando-se a informar que as verbas rescisórias foram posteriormente suportadas com recursos próprios da entidade. Tal circunstância, entretanto, não afasta a violação das cláusulas pactuadas nem descaracteriza a falha, sobretudo porque a irregularidade foi apontada como uma das causas da rescisão do ajuste.

No tocante ao Demonstrativo Integral de Receitas e Despesas – DIRD, não prospera a alegação de que as divergências decorreram exclusivamente da parametrização do sistema utilizado, uma vez que a adequada elaboração do DIRD constitui requisito essencial da prestação de contas e instrumento indispensável ao exercício do controle externo. A utilização de classificação diversa da estabelecida compromete a comparabilidade das informações, reduz a transparência da execução financeira e dificulta o exercício da fiscalização.

Igualmente, não foram elididas as irregularidades referentes às despesas realizadas acima dos valores previstos no Plano de Trabalho. Soma-se a isso a constatação da participação de servidor público no quadro societário de empresas contratadas pela OSC, em afronta às disposições da Lei Federal nº 13.019/2014 e da regulamentação municipal, irregularidade que compromete a observância dos princípios da impessoalidade, moralidade e transparência na aplicação dos recursos públicos, agravada pela reincidência dos apontamentos em exercícios anteriores.

Por outro lado, acolho as justificativas apenas quanto ao apontamento referente à forma de realização dos repasses financeiros. Restou demonstrado que a Portaria Municipal nº 63/2021-SE alterou a sistemática anteriormente prevista, razão pela qual o apontamento não subsiste.

Todavia, remanescem, ainda, as falhas relativas à transparência da parceria. A ausência de disponibilização integral das informações exigidas no Portal da Transparência e a inexistência de sítio eletrônico funcional da entidade configuram descumprimento das normas de transparência ativa previstas na Lei de Acesso à Informação, na Lei Federal nº 13.019/2014, nos Comunicados SDG e nas Instruções desta Corte.

O conjunto das impropriedades verificadas extrapola o campo das meras falhas formais, evidenciando deficiência no planejamento, na execução, no monitoramento e na fiscalização da parceria, além de fragilidade dos mecanismos de transparência e de controle adotados pela Administração Pública e pela entidade beneficiária. Tais circunstâncias comprometem a confiabilidade da prestação de contas e impedem a formação de juízo favorável sobre a regular aplicação dos recursos públicos, sobretudo diante da reincidência das ocorrências já registradas nos exercícios de 2020 e 2021.

 Nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a aplicação do repasse aqui tratado. Deixo de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação.

Informe-se ainda que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra deste processo poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se, por extrato.

Ao Cartório para:

a. Vista no prazo recursal.

b. Juntar ou certificar.

c. Oficiar o atual Prefeito para que encaminhe a este Tribunal comprovantes de que adotou providências em face do julgamento desfavorável, sob pena de imposição da sanção prevista do artigo 104, inciso III, da citada Lei Complementar, sem embargo de comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado.

d. Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

GCSASCMM, 05 de agosto de 2026.

SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

      CONSELHEIRA SUBSTITUTA

                   AUDITORA

dmrg

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, nesse sentido e nos termos do que dispõem a Constituição Federal, art. 73, §4º e a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULAR a prestação de contas, deixando de condenar a beneficiária à devolução do valor por haver comprovação de sua aplicação. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

      CONSELHEIRA SUBSTITUTA

                 AUDITORA