TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA - SILVIA MONTEIRO (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

SENTENÇA DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Analisarei em conjunto os TCs-0024137.989.22-4 (Principal), 024186.989.22-4 (Acompanhamento da Execução Contratual), 00005401.989.24-9 (Termo de Aditamento) e  009273.989.24-4 (Termo de Recebimento Definitivo).

Tratam os presentes do Termo de Contrato nº 074/2022, decorrente da Concorrência Pública nº 002/2022, firmado entre a Prefeitura Municipal de Holambra x Imprej Engenharia Ltda, cujo objeto é a execução de serviços remanescentes de construção de uma escola municipal com 12 salas de aula e construção de quadra coberta, localizada no bairro Parque Residencial Imigrantes na cidade de Holambra.

A avença foi precedida de Concorrência Pública 02/2022, cujo aviso de abertura foi publicado em jornal local em 11/08/2022.

A entrega das propostas ocorreu em 12/09/2022. Houve 04 proponentes e 02 empresas foram habilitadas (publicação da homologação e adjudicação em 01 e 02/11/2022).

Contrato assinado em 03/11/2022 com prazo de entrega e de vigência de 12 (doze) meses, no valor de R$ 5.993.777,03.

A Fiscalização da Unidade Regional de Mogi-Guaçú - UR-19, instruiu a matéria, elaborou relatório, evento 26.18 do TC-24137.989.22 - 4, arquivo TC 24137.989.22-4 PM Holambra x Imprej Contrato.pdf e fez apontamentos:

a) Item 5 – Reserva orçamentária em valor inferior ao orçado;

b) Item 6 – Não foi demonstrada a existência da estimativa trienal do impacto orçamentário-financeiro decorrentes da obra (art. 16, inciso I, da LRF);

c) Item 10 – De modo reincidente, o parecer técnico-jurídico apresenta conteúdo genérico e sintético, não evidenciando a avaliação integral dos documentos submetidos a exame e a efetiva análise de todas as cláusulas do edital e dos anexos;

d) Item 44.1 - Justificativas inexistentes no processo e apresentadas intempestivamente;

e) Item 44.2 e 44.3. Intempestividade e inconsistências no envio de dados ao sistema FARO, do Tribunal de Contas;

f) Item 44.4 - Possibilidade de subempreitada do objeto sem definição prévia no edital das limitações e condições. Essa ausência de limitações prévias possibilitaria, por exemplo, que um terceiro que não concorreu em condições isonômicas ser alçado à realização de tarefas que integram o núcleo essencial do objeto, ou de parcelas que determinaram o afastamento de eventuais concorrentes;

g) Item 44.5 – Cláusulas do edital com alta carga de subjetividade na avaliação das propostas apresentadas;

h) Item 44.6 - prazo de execução da obra divergente na ordem de início dos serviços e no contrato;

i) Item 44.7 - Aumento de preço substancial em relação à contratação original da obra. O valor da contratação original foi de R$ 2.765.599,15. A última medição da contratação anterior, datada de 11 de abril de 2022, mostra um saldo remanescente de R$ 2.024.431,06, sendo que apenas 26,80% da obra foi executada. Portanto, o valor da contratação atual (R$ 5.993.777,03) representa quase 03 (três) vezes o valor do saldo remanescente do contrato original. O valor incrementado foi de R$ 3.969.345,97. Foi adicionado ao projeto inicial uma construção de uma quadra coberta e uma expansão da cozinha. Ainda que se considere esses incrementos, calculamos que que R$ 2.326.091,30 se mostra potencialmente lesivo ao princípio constitucional da economicidade (art. 70).

A prefeitura poderia ter optado por contratar o saldo remanescente da obra por dispensa de licitação (art. 24, inciso XI) desde que atendida a ordem de classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido. A licitação anterior, diga-se, contou com 11 empresas com propostas classificadas no certame. Ainda assim, a Origem optou por nova licitação que culminou com a elevação substancial dos custos do empreendimento, sem que essa opção fosse justificada nos autos da licitação (item 44.1);

No TC-0024186.989.22-4 - Acompanhamento da Execução Contratual, evento 82.17, arquivo:  TC-24186.989.22 Pref. Holambra x IMPREJ - 3º AEC.pdf a auditoria evidenciou as seguintes falhas na execução contratual:

1. As obras não foram concluídas dentro do prazo de vigência contratual;

2. Execução de parcela final de obra sem a devida cobertura contratual;

3. Falhas na execução dos serviços prestados relacionadas a bebedouros fora de operação; equipamentos dos banheiros frágeis e apresentando vazamentos; goteira, vazamento e problema em ralo da cozinha;

4. Conforme aludido na instrução relativa ao 1º TA (TC-5401.989.24-9), ocorreu uma série de falhas no projeto básico, indicando desacertos no planejamento realizado pela origem para a construção da escola objeto do contrato;

5. A Administração não implementou controle sobre o desempenho das obras recebidas, conforme Garantia Quinquenal definida pelo artigo 618 do Código Civil.

No TC-005401.989.24-9 - 1º Termo de Aditamento, evento 17.9, arquivo: eTC-5401.989.24 Pref. Holambra x IMPREJ - TA01.pdf:

a) Justificativas inaceitáveis para a celebração do Termo Aditivo, uma vez que acusam falhas no projeto básico.

No TC-009273.989.24-4 - Termo de Recebimento Definitivo, evento 17.4, arquivo: TC-9273.989.24-4 - Pref. Holambra x IMPREJ - TRD.pdf a auditoria registrou apontamentos de
irregularidades:

a) Ausência de documentação que comprove a comunicação pela contratada quanto ao término da obra, descumprindo o inciso II, art. 107 das Instruções 01/2020 deste Tribunal;

b) Ausência de declaração da autoridade pública responsável pela obra e/ou serviços, com informações sobre o cumprimento dos prazos previstos, existência de multas contratuais, a qualidade das obras e serviços executados e o cumprimento integral do contrato, descumprindo o inciso IV, itens “a”, “b”, “c” e “d” do art. 107 das Instruções 01/2020 deste Tribunal.

Foi assinado aos interessados, pelo Exma. Conselheira Cristiana de Castro Moraes, o prazo de 15 (quinze) dias para que, nos termos do inciso XIII, do artigo 2º, da Lei Complementar nº 709/93, adotassem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei ou, então, apresentassem justificativas a respeito de toda a matéria constante dos autos. 

O despacho foi publicado no DOE de 12/04/2023.

Ante o transcurso in albis do termo fixado pelo despacho citado, houve a reiteração da notificação aos responsáveis pela Contratante, bem como ao representante legal da Contratada, para que, observado o derradeiro prazo de 15 (quinze) dias manifestassem-se nos autos (evento 40.1). Publicado no DOE de 05/06/2023.

No evento 55, a Prefeitura Municipal de Holambra, por meio de seu representante, apresentou suas justificativas:

" Itens 1, 2, 3, 4, 5: fiscal responsável pelo acompanhamento da obra havia verificado as questões apontadas e direcionou para que a empresa executasse os reparos de maneira imediata.  As questões foram sanadas.

Item 5: a empreiteira foi autorizada a subempreitar determinados serviços, conforme anexo.

Item 6: a planilha de medição nº 3, em si, de fato não tem data, porém, foi protocolada no dia 16 de fevereiro de 2023. A porcentagem de execução estava apenas 0,65% abaixo do esperado, valor este pequeno e justificado pela grande incidência do volume de chuvas no primeiro trimestre do ano.

Item 7: Segue em anexo ART Retificada com a responsabilidade da fiscalização de obra."

A Contratada não se manifestou.

A Assessoria Técnica de ATJ foi instada a se manifestar, sob o enfoque econômico-financeiro, quanto ao apontado nos itens “a” e “b”, e a vertente de engenharia a manifestar-se a respeito dos demais itens (“c” a “i”). Sob o aspecto econômico-financeiro a ATJ entende que o apontamento tratado no item II.1 (Reserva orçamentária em valor inferior ao orçado) pode ser relevado. Contudo, a questão tratada no item II.2 (Ausência da existência da estimativa trienal do impacto orçamentário financeiro decorrentes da obra) contribui para julgamento pela irregularidade da matéria. Já sob o aspecto de engenharia a ATJ (DIPE) opinou que as falhas apontadas não são graves o suficiente para fundamentar a reprovação da matéria.

Em atendimento às competências estabelecidas na Resolução nº 12/2025, os processos foram a mim distribuídos, conforme despacho constante do evento 85.

O douto MPC, certificou que teve vista regimental. Nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo n.° 006/14 - PGC, publicado no D.O.E. de 08.02.2014, restituindo os autos para prosseguimento, conforme evento 59.

           É o relatório

DECISÃO

Inicialmente observo que foi dada a devida publicidade aos atos envolvendo a presente contratação, bem como compareceram para a disputa 04 empresas, sagrando-se vencedora a empresa Imprej Engenharia Ltda.

Conforme apontado no relatório, verifica-se que o parecer técnico-jurídico apresentado em diversos momentos possui conteúdo genérico e sintético, sem evidenciar a avaliação integral dos documentos submetidos a exame, tampouco a análise efetiva de todas as cláusulas do edital e seus anexos. Cumpre destacar que a jurisprudência desta Corte de Contas é firme no sentido de condenar a emissão de pareceres técnicos genéricos, porquanto tal prática desvirtua o propósito fundamental do parecer, que é fornecer uma análise detalhada, fundamentada e específica acerca dos aspectos técnicos e jurídicos envolvidos no processo. Ressalte-se que a fundamentação do parecer técnico-jurídico tem como objetivo subsidiar a administração para a correta aplicação da lei, garantindo segurança jurídica, transparência e eficiência na tomada de decisões administrativas. Portanto, a elaboração de pareceres deve ser realizada com rigor e profundidade, contemplando a análise minuciosa de todos os documentos e cláusulas pertinentes, a fim de evitar decisões equivocadas e assegurar o cumprimento dos princípios que regem a administração pública.

Determino, portanto, que a administração passe a cobrar do seu setor jurídico pareceres específicos na elaboração de seus procedimentos licitatórios.

Em relação às alterações no projeto original, entendo que se realizadas dentro dos limites permitidos pela legislação vigente, não configuram necessariamente falha de projeto. A legislação aplicável, incluindo a Lei nº 8.666/1993 e suas atualizações, permite ajustes e modificações no contrato e no projeto, desde que devidamente justificados, formalizados e que não alterem substancialmente o objeto contratado, respeitando os princípios da legalidade, economicidade e eficiência.

No caso em análise, as alterações realizadas, como a inclusão da construção da quadra coberta e expansão da cozinha, foram incorporadas mediante termo aditivo, respeitando os procedimentos legais. Portanto, alterações no projeto que estejam amparadas por justificativas técnicas e legais, formalizadas por meio dos instrumentos contratuais adequados, e que não comprometam os princípios licitatórios e contratuais, não configuram falha de projeto, mas sim adequações necessárias à execução do objeto contratado.

No que diz respeito à subcontratação, considerando que houve previsão expressa no edital e que a contratante manifestou sua anuência para a realização da subempreitada, entendo que não há irregularidade na prática adotada. A previsão editalícia e a autorização formal da contratante são elementos essenciais para a legitimidade da subcontratação, garantindo a transparência e a observância dos princípios da legalidade e da isonomia no procedimento licitatório e na execução contratual. Dessa forma, a subcontratação realizada encontra respaldo nos autos e na legislação aplicável, não configurando qualquer vício ou irregularidade passível de sanção por esta Corte.

A divergência de preços entre a contratação original e a contratação atual pode ser explicada por diversos fatores apontados no relatório. Primeiramente, há uma defasagem de preços nas tabelas utilizadas para orçamentação, o que impacta diretamente no valor final da obra. Além disso, foram incorporados ao projeto elementos adicionais, como a construção de uma quadra coberta e a expansão da cozinha, que não estavam previstos na contratação original, elevando substancialmente o custo total. Esses acréscimos, somados à defasagem dos preços, justificam a elevação do valor contratado, que passou de R$ 2.765.599,15 na contratação original para R$ 5.993.777,03 na contratação atual. Portanto, a divergência de preços não decorre exclusivamente de falhas ou irregularidades, mas também das alterações e atualizações necessárias ao projeto inicial.

A execução contratual e o recebimento definitivo da obra indicam que todo o saldo contratual foi devidamente quitado e que a obra foi realizada conforme previsto. Embora parte da execução tenha ocorrido fora da vigência formal do contrato, entendo que o ato está convalidado, uma vez que não houve mora por nenhuma das partes envolvidas, nem tampouco prejuízo ao cidadão ou ao erário público. Essa situação demonstra que, apesar da irregularidade formal quanto ao prazo contratual, não houve dano efetivo ou comprometimento da finalidade pública, o que justifica a convalidação do ato.

Considero, outrossim, que a falta da estimativa do impacto orçamentário-financeiro deve ser relevada. Tendo em vista que a obra foi entregue e totalmente quitada, resta comprovado que havia lastro financeiro, atingindo-se o fim material pretendido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o que descaracteriza qualquer gravidade na omissão.

Diante do exposto, nos termos da Resolução 02/2021, publicada no DOE de 17/04/2021, que deu nova redação ao artigo 57, III do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES a Concorrência Pública  02/2022, o Contrato decorrente 074/2022 e seu Termo Aditivo, entre a Prefeitura Municipal de Holambra e a empresa Imprej Engenharia Ltda, e CONHEÇO da Execução Contratual e Termo de Recebimento Definitivo.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) vista e extração de cópias no prazo recursal;

b) juntar ou certificar.

2. Após, ao arquivo.  

CA, 03 de agosto de 2026.

SILVIA CRISTINA  MONTEIRO MORAES

CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA

chcm

EXTRATO: Pelos motivos expressos na sentença proferida, JULGO REGULARES a Concorrência Pública  02/2022, o Contrato decorrente 074/2022 e seu Termo Aditivo, entre a Prefeitura Municipal de Holambra e a empresa Imprej Engenharia Ltda, e CONHEÇO da Execução Contratual e Termo de Recebimento Definitivo. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

CA, 03 de agosto de 2026.

SILVIA CRISTINA  MONTEIRO MORAES

CONSELHEIRA SUBSTITUTA - AUDITORA