TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

EMENTA: ATOS DE PESSOAL. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. EXAME DE LEGALIDADE. SEM FONTE DE CUSTEIO. ILEGAL COM NEGATIVA DE REGISTRO.

RELATÓRIO

Em exame atos concessórios de complementação de aposentadoria lavrados pela PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE IPUÃ em 2022, constantes da planilha SisCAA de evento 10.2.

A instrução da matéria processou-se nos moldes das Instruções nº 01/2024 e da Ordem de Serviço SDG nº 01/2025, nos termos do relatório colacionado no evento 10.10.

De início, a diligente equipe de auditoria destacou que, a partir de informação equivocada da Origem (planilha de aposentadoria concedida pelo RGPS), verificou que que as concessões ora em exame são referentes a complementação de aposentadoria, balizadas na Lei Municipal nº 2483/2002.

Complementou que houve implementação anterior de benefícios da espécie[1], além das complementações em apreço nestes autos, concedidos em 2022, acerca dos quais, levantou as seguintes impropriedades:

- Ausência de formalização do ato concessório (Portaria), bem como do Termo de Ciência e de Notificação, em infração ao artigo 92 da Instruções 01/2024;

- Não restou demonstrado qualquer recolhimento de contrapartida ao longo da atividade laboral pelos beneficiários, destinada a custear o benefício além dos proventos de aposentadoria pagos pelo INSS, de modo que os benefícios são inteiramente financiados por recursos públicos, em desacordo com o artigo 40, §§ 14 e 15 da Constituição Federal, que preconiza instituição de regime de previdência complementar para tanto, bem como, com o disposto no artigo 195, § 5º da CF/88, ou com o artigo 24 da LRF, que vedam a criação, majoração ou extensão de benefício previdenciário sem indicação da fonte de custeio.

 Por fim, frisou que os benefícios foram concedidos após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, que vedou expressamente concessão de complementação de proventos de aposentadoria de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes, conforme alterações inseridas no artigo 37, § 15 da Constituição Federal, ressalvadas situações específicas não demonstradas no caso em tela, bem como, mencionou diversos precedentes deste Colendo Tribunal que, em matéria similar, pronunciou-se pela irregularidade dos benefícios de complementação de aposentadoria concedidos sem a correspondente fonte de custeio, a exemplo das decisões proferidas nos TCs 001856/005/09, 001908/005/09, 002018/005/10, 022350.989.18, 022353.989.18, 023294.989.18, 023295.989.18, 009917.989.19 e 025918.989.20, dentre outros.

 Expedida notificação (evento nº 13.1), a Origem apresentou justificativas (evento nº 32), alegando, em síntese:

- Que os atos de complementação de aposentadorias e pensões em análise têm suporte na Lei Municipal nº 2.483/2002, regularmente aprovada e sancionada e vigente há mais de duas décadas, editada com a finalidade de assegurar proteção previdenciária adequada aos servidores municipais vinculados ao RGPS, com o propósito de mitigar distorções e preservar o caráter alimentar das prestações recebidas;

- Que o referido diploma legal ficou em vigor e foi aplicado por longo período, sem que tenha havido pronunciamento judicial apto a lhe subtrair a validade ou eficácia, a Administração Municipal limitou-se à estrita observância ao princípio da legalidade, bem como, que não se mostra juridicamente exigível que o gestor municipal, por juízo próprio e sem decisão judicial ou pronunciamento definitivo do controle externo, se abstenha de aplicar lei vigente sob alegação de potencial incompatibilidade constitucional ainda não declarada;

- Que a Lei Municipal nº 2.483/2002 não condiciona, como regra de eficácia, a concessão da complementação à instituição de contribuição individual adicional do beneficiário, e, sim, vincula a concessão do benefício ao enquadramento do servidor nas hipóteses previstas em lei e ao cumprimento dos requisitos administrativos estabelecidos, bem como denomina a prestação como 'auxílio' a título de complementação, configurando verdadeira prestação de caráter assistencial ou indenizatório suportada pelo Tesouro Municipal mediante dotação orçamentária específica;

- Que a exigência de prévia fonte de custeio não se restringe à existência de desconto individualizado em folha do beneficiário, mas, sim, à demonstração de que a despesa possui suporte orçamentário e base legal, com previsão no planejamento fiscal do ente e observância às regras de responsabilidade e controle, que deve ser compreendida, no máximo, como necessidade de melhor explicitação documental do custeio e do enquadramento jurídico da despesa, e não como vício insanável;

- Que a vedação de complementação de proventos de aposentadoria ou pensão a servidores públicos estabelecida pela EC nº 103/2019 não pode retroagir para alcançar situações jurídicas já consolidadas sob a égide de legislação vigente à época, em respeito ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada, tendo em vista que os beneficiários implementaram as condições para a concessão do auxílio em momento anterior à vigência da referida emenda;

- Que o Município de Ipuã adotou providências concretas voltadas à adequação da legislação local às balizas constitucionais e às orientações emanadas dessa Egrégia Corte de Contas, sancionando a Lei Municipal nº 5.177/2026, que revoga expressamente os artigos 41 e 42 da Lei Municipal nº 2.483/2002, com as alterações promovidas pelas Leis Municipais nºs 3.422/2013, 3.658/2015 e 3.833/2017, que previam o pagamento de auxílio fixo a título de complementação de benefício previdenciário a servidores aposentados pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS e a pensionistas.

Por todo o exposto, requereu o julgamento regular da matéria.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014 (evento nº 41.1).

É a síntese do relatório.

DECISÃO

Em exame os atos concessórios de complementação de aposentadoria lavrados pela PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE IPUÃ em 2022, com balizas na Lei Municipal nº 2.483/2002.

O artigo 40, com a redação dada pela EC 20/1998, dispôs:

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.”

Assim, desde 1998 evidencia-se o princípio da contributividade dos benefícios previdenciários, a fim de manter o equilíbrio do sistema para custear o pagamento de benefícios atuais e futuros aos contribuintes.

Nesse contexto, a análise promovida pelo corpo técnico deste Tribunal de Contas reprovou as concessões em apreço, notadamente, em razão da ausência de fonte de custeio.

Desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 20/98, o regime previdenciário do servidor público tornou-se eminentemente contributivo, erigindo o equilíbrio financeiro e atuarial à condição de princípio básico do sistema, passando, tais complementações de aposentadorias e pensões, a requerer a implantação de Regime Próprio de Previdência Municipal Complementar nos termos dos §§ 14 e 15 do art. 40 da Constituição Federal, restando vedado aos entes políticos arcarem os pagamentos com recursos do tesouro.

A partir de vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019, tais concessões foram expressamente vedadas, com exceção das complementações decorrentes de regime de previdência complementar.

A defesa apresentada sustentou a legalidade dos atos de concessão na obrigatoriedade da aplicação do diploma legal de regência, em cumprimento ao princípio da legalidade, bem como defendeu que a natureza dos benefícios é assistencial, distinta dos benefícios previdenciários que exigem contrapartida. Defendeu, ainda, que os beneficiários implementaram as condições para a concessão do auxílio em momento anterior à vigência da EC nº 103/2019.

Pois bem.

As razões aludidas pela defesa não merecem prosperar.

De proêmio, não há que se falar em natureza assistencial a benefício instituído a título de complementação de benefício previdenciário - aposentadoria ou pensão. Inconteste a natureza previdenciária das complementações concedidas, portanto, titulares do recolhimento das contribuições destinadas ao respectivo custeio, que no caso em tela não ocorreram.

Nesta senda, ainda que analisados sob a égide da legislação anterior à Emenda Constitucional nº 103/2019, os benefícios ora em exame não se amoldam às exigências constitucionais, em razão da inexistência da fonte de custeio, conforme preconiza o artigo 195, § 5º da Carta Magna, no sentido de que nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 

Ademais, a matéria tem sido reprovada por este Tribunal de Contas, a exemplo das decisões exaradas nos processos TC-025913.989.20-8 e TC-020390.989.22-6, mantidas em sede recursal (TC-016841.989.21-3 e TC-017514.989.21-9; TC-011429.989.23-9).

Na mesma trilha as decisões proferidas nos processos TC-015404.989.25-3, TC-015401.989.25-6 e TC-015405.989.25-2 da própria Municipalidade de Ipuã, todos com desfecho pela ilegalidade e com trânsito em julgado em primeira instância.

Nessa conformidade, encurto razões e, com fundamento no art. 73 §4º da Constituição Federal e na Resolução nº 02/2021 deste Tribunal, JULGO ILEGAIS os atos concessórios de complementação de aposentadoria em exame, negando-lhes registro, nos termos do inciso VI do art. 2º da Lei Complementar Estadual 709/93.  

Em razão da natureza alimentar dos proventos, deixo de determinar a devolução de valores pagos indevidamente, posto que percebidos de boa fé.

Não obstante, fixo ao atual responsável o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar do trânsito em julgado, para apresentar a este Tribunal as providências saneadoras adotadas.

Oficie-se, nos termos do inciso XV do art. 2º da LOTCESP nº 709/93, à Câmara Municipal de Ipuã, dando-lhe ciência do inteiro teor desta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução n° 01/2011, a Origem e demais mencionados poderão ter acesso aos autos no Sistema de processo Eletrônico – e-TCESP, na página www.tce.sp.gov.br/etcesp/processo-eletronico, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

1. Publicar e certificar;
2. Oficiar à Câmara Municipal.
3. Oficiar ao atual responsável para adoção de providências no prazo de 60 dias, a contar do trânsito em julgado.

2- Ao DSF-2.1 para as providências cabíveis.

3- Após, retornem os autos a este Relator.

Cbf

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