TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO Gab. Conselheira Substituta - Auditora SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES  (11) 3292-3891 - gabsm@tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

RELATÓRIO

Em exame, os Termos Aditivos referentes ao Contrato nº 014/2020, de 18/03/2020, firmado entre a Prefeitura Municipal de Osasco e a empresa NDC Tecnologia e Informática Ltda., tendo por objeto a contratação de empresa especializada para a operacionalização do sistema de administração da central de atendimento para apoio à JARI e administração de multas de trânsito, no valor de R$ 6.288.000,00, pelo prazo inicial de doze meses.

Os termos em exame tiveram por finalidade prorrogar o prazo contratual, alocar recursos para as novas vigências e suprimir valores (5º Termo Aditivo). De acordo com o 6º Termo Aditivo, o término da vigência contratual passou para 18/03/2026.

Examino, igualmente, o Termo de Recebimento Definitivo, de 19/03/2026.

O Acompanhamento da Execução Contratual (TC 12264.989.20-3), em fase de instrução a cargo da DF-8, não é objeto deste julgamento.

Registro que a matéria principal (Pregão Presencial nº 042/2019 e Contrato nº 014/2020) foi julgada irregular pela Segunda Câmara desta E. Corte, na Sessão de 22/09/2020 (TC 12013.989.20-7), decisão mantida pelo Plenário, na Sessão de 22/10/2025:

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. PREGÃO PRESENCIAL. CONTRATO. AGLUTINAÇÃO INDEVIDA DE OBJETOS. NÃO PROVIMENTO.

(TCs 12487.989.22-0 e 012695.989.22-8 - recursos ordinários interpostos pela Prefeitura Municipal de Osasco e por Rogério Lins Wanderley, ex-Prefeito Municipal)

Na instrução dos aditamentos em análise, a Fiscalização opinou pela irregularidade diante da aplicação do princípio da acessoriedade. No mais, anotou falhas específicas nos seguintes termos:

Termo de Aditamento nº 044/2023, de 14/03/2023 (3º TA – TC 8331.989.23-6)

Isto posto, entendemos que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometem o Termo Aditivo examinado: a) Pesquisa de preços para comprovar a vantajosidade realizada com apenas dois outros fornecedores, sem a abrangência necessária, o que não comprova a vantajosidade e a economicidade da prorrogação contratual e, assim, descumpre o art. 57, II, da Lei Federal n. 8.666/93;

Termo de Aditamento nº 186/2024, de 18/09/2024 (5º TA – TC 20832.989.24-8)

Isto posto, entendemos que o apontamento de irregularidade, abaixo listado, não compromete o (5º) Termo de Aditamento nº 186/2024, de 18/09/2024, ora examinado, podendo ser objeto de recomendação.

a) Ausência de planilha de quantidades e preços atualizada, com especificações dos quantitativos suprimidos, em inobservância aos art. 100 e 104, inciso IV, das Instruções TCE/SP Nº 01/2024;

Termo de Aditamento nº 041/2025 de 14/03/25 (6º TA – TC 6766.989.25-5)

Isto posto, entendemos que os apontamentos de irregularidades, abaixo listados, comprometem o Termo Aditivo ora examinado:

a) Item 11: Ausência de cláusula resolutiva do contrato caso ocorra nova contratação, conforme mencionado no parecer jurídico;

b) Item 11: Falta de planejamento em face da inércia da Administração quanto à implementação de um novo procedimento licitatório, gerando prorrogação contratual superior a 60 meses;

Após notificação, os responsáveis apresentaram seus esclarecimentos. Em suma, alegaram o que segue.

A defesa sustenta que os termos aditivos não devem ser automaticamente julgados irregulares em razão de eventual irregularidade do contrato principal, afastando a aplicação do princípio da acessoriedade.

Argumenta que cada aditivo possui fundamentos materiais e jurídicos próprios, devendo ser apreciado de forma autônoma, e que a análise não pode se limitar ao contexto jurídico do ajuste originário.

Acrescenta que, no caso concreto, os aditivos se destinaram à prorrogação da vigência contratual (e, em um caso, à supressão de parte do valor contratado), inexistindo vícios próprios que justificassem sua invalidação.

A Municipalidade também afirma que a aplicação irrestrita do princípio da acessoriedade conflita com os princípios da segurança jurídica e da presunção de legitimidade dos atos administrativos, sobretudo porque a licitação, o contrato e os aditivos já produziram integralmente seus efeitos, com a efetiva prestação dos serviços.

Invoca precedente do próprio TCESP (TC-043705/026/14) para defender que a presunção de legitimidade pode afastar a incidência da acessoriedade e conclui que a eventual irregularidade dos aditivos somente poderia decorrer de vícios substanciais existentes nos próprios instrumentos, e não por reflexo de falhas atribuídas ao contrato principal, razão pela qual requer o julgamento de regularidade dos termos aditivos ou, subsidiariamente, a conversão das falhas em recomendações.

Sobre o Termo de Aditamento nº 044/2023, a defesa argumenta que a vantajosidade da prorrogação contratual não pode ser aferida exclusivamente pelo número de cotações obtidas na pesquisa de preços.

Sustenta que os valores do contrato permaneceram compatíveis com os originalmente pactuados, tendo sido reajustados apenas pelo IPC-FIPE, em conformidade com a cláusula contratual, sem acréscimo real de preços.

Acrescenta que a Administração considerou os custos e riscos de uma eventual substituição da contratada — como nova contratação, implantação de sistemas, migração de dados, treinamento de equipes e possíveis descontinuidades na prestação dos serviços —, concluindo que a prorrogação era a solução mais vantajosa para o interesse público.

Também enfatiza que a Fiscalização não identificou sobrepreço, superfaturamento, dano ao erário ou incompatibilidade dos valores praticados com o mercado especializado.

Além disso, a defesa afirma que a pesquisa de preços adotada no 3º Termo Aditivo seguiu a mesma metodologia utilizada nos aditamentos anteriores, os quais não foram objeto de questionamento pela Fiscalização, o que evidenciaria a boa-fé da Administração e a legítima confiança na adequação do procedimento.

Ressalta, ainda, que o certame originário contou com efetiva competição entre quatro licitantes, resultando em desconto para a Administração, inexistindo elementos concretos que demonstrem restrição absoluta à competitividade, sobrepreço ou prejuízo financeiro.

Assim, conclui que eventual insuficiência formal da pesquisa de preços, isoladamente considerada, não seria suficiente para justificar a irregularidade do aditamento, requerendo, subsidiariamente, que eventual falha seja tratada como mera recomendação.

Quanto ao Termo de Aditamento nº 041/2025 de 14/03/25, a defesa sustenta que, embora o Termo não contenha cláusula resolutiva expressa prevendo sua extinção em caso de celebração de novo contrato, a documentação que instruiu o processo administrativo evidencia que a prorrogação foi concebida como medida excepcional e transitória, vinculada à conclusão do procedimento licitatório então em andamento.

Destaca que a justificativa do aditamento consignou que a prorrogação vigoraria por um ano ou até a conclusão da nova licitação, enquanto o parecer jurídico também registrou que o prazo prorrogado poderia ser encerrado antecipadamente em razão do término do novo certame.

Assim, defende que a ausência da cláusula no instrumento contratual não compromete a finalidade do ajuste, pois a condição resolutiva estaria claramente demonstrada nos documentos que embasaram sua celebração.

Acrescenta, ainda, que, para conferir maior segurança jurídica e formalizar essa condição, a Administração informou que providenciaria a lavratura de apostilamento ao contrato, incluindo expressamente a cláusula resolutiva.

Com isso, requer o afastamento da impropriedade apontada pela Fiscalização, sustentando que a intenção de extinguir o ajuste com a celebração do novo contrato já estava suficientemente evidenciada no processo administrativo e que a ausência de previsão expressa no texto do aditivo constitui falha meramente formal, passível de saneamento.

No mais, a defesa afasta a alegação de inércia da Administração, sustentando que a prorrogação excepcional do contrato além do limite de 60 meses encontra amparo no § 4º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, desde que devidamente justificada e autorizada pela autoridade competente.

Afirma que foram adotadas tempestivamente as providências necessárias para a realização de nova licitação, mas a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 exigiu a elaboração inédita de Estudo Técnico Preliminar e a adaptação dos procedimentos internos às novas exigências legais, circunstâncias que demandaram sucessivos ajustes durante a instrução do processo.

Acrescenta que a formalização de convênio com a Polícia Militar do Estado de São Paulo levou à inclusão de novas funcionalidades no futuro contrato, como a contratação de aplicativo de talonário eletrônico, o que exigiu a revisão do Estudo Técnico Preliminar e do Termo de Referência, impactando o cronograma da licitação.

Com base nesses elementos, a defesa sustenta que a prorrogação decorreu de circunstâncias excepcionais e não de falta de planejamento, sendo necessária para evitar a interrupção de serviço essencial enquanto o novo certame era concluído.

Ressalta, ainda, que a economicidade da prorrogação foi comprovada por pesquisa de preços e pelo parecer jurídico, concluindo que, ainda que a Corte entenda existir alguma impropriedade, esta possui natureza formal e deve ser convertida em recomendação, e não ensejar a irregularidade do termo aditivo.

O Termo de Aditamento de Contrato de 14/03/2023 foi analisado pela assessoria especializada desta e. Corte de Contas. Em manifestação conclusiva, o Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE) entendeu que (TC 8331.989.23-6, evento 60.1):

Por todo o exposto, a irregularidade declarada quanto ao certame por aglutinação do objeto, ao comprometer a competitividade e a busca pela melhor proposta, macula toda a contratação e seus aditamentos. A insuficiência da pesquisa de preços para demonstração da vantajosidade do 3º Aditamento, somada à ausência de justificativa para a não utilização de fontes alternativas, configura descumprimento ao artigo 57, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93. Consequentemente, não restou adequadamente demonstrada a vantajosidade e a economicidade do 3º Aditamento contratual, caracterizando-se a irregularidade.

O d. Ministério Público de Contas certificou que o processo não foi selecionado nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo nº 006/14 - PGC, publicado no DOE de 08/02/2014, e restituiu os autos para prosseguimento.

É o relatório.

DECISÃO.

Em exame, os Termos Aditivos (do 1º ao 6º) referentes ao Contrato nº 014/2020, de 18/03/2020, firmado entre a Prefeitura de Osasco e a empresa NDC Tecnologia e Informática Ltda, para a operacionalização do sistema de administração da central de atendimento para apoio à JARI e administração de multas de trânsito. Analiso, igualmente, o Termo de Recebimento Definitivo, de 19/03/2026.

Os termos em exame tiveram por finalidade prorrogar o prazo contratual, alocar recursos para as novas vigências e suprimir valores (5º TA).

Observo que o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 12264.989.20-3) encontra-se em fase de instrução a cargo da DF-8.2, não sendo, portanto, objeto deste julgamento.

No mérito, entendo que os termos aditivos em exame se encontram irregulares.

A matéria principal, Pregão Presencial nº 042/2019 e Contrato nº 014/2020, de 18/03/2020, foi julgada irregular pela Segunda Câmara desta E. Corte (Sessão de 22/09/2020), com a decisão mantida pelo Plenário (Sessão de 22/10/2025).

Entre os fundamentos que conduziram ao julgamento de irregularidade da contratação, destaca-se a indevida aglutinação do objeto – que abarca os seguintes serviços: a) operacionalização do sistema de administração de multas de trânsito (incluindo a disponibilização de equipamentos e softwares); b) o fornecimento de talões de multas manual e eletrônico; c) a disponibilização de estrutura física, operacional e com o fornecimento de mão de obra e materiais necessários ao funcionamento da JARI; d) digitalização, digitação e processamento das infrações geradas, além da impressão e do envelopamento das notificações; e) manutenção preventiva e corretiva de todos os equipamentos e softwares utilizados pela JARI.

O procedimento vai de encontro ao previsto no artigo 23, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93 (vigente à época da contratação), não havendo justificativas técnicas suficientes para explicar a necessidade de aglutinação de serviços de mão de obra, de eletrônica e de fornecimento de materiais.  

Conforme consignado pelo eminente Conselheiro Marco Aurélio Bertaiolli, ao examinar os recursos ordinários interpostos pela Prefeitura Municipal de Osasco e por Rogério Lins Wanderley, ex-Prefeito Municipal (TCs 12487.989.22-0 e 012695.989.22-8):

“São atividades distintas, complexas e desconectadas de forma lógica, sendo que, nessa senda, diferentes empresas poderiam prestá-las à Administração Municipal, constatação que já seria suficiente ao reconhecimento da irregularidade da matéria.” (g.n.)

Nesse contexto, entendo que as máculas observadas no ajuste inicial comprometem os Termos de Aditamento ao Contrato, ante a aplicação do princípio da acessoriedade.

Encontra-se consolidado no âmbito desta E. Corte o entendimento de que os atos acessórios se vinculam à matéria principal, cujo juízo desfavorável produz um efeito reflexo em todos os atos decorrentes da relação contratual.

No caso, os aditivos em análise estão necessariamente ligados ao contrato principal, já considerado irregular por esta E. Corte, por decisão confirmada em grau de recurso.

Foi nesse sentido, inclusive, a manifestação do Departamento de Instrução de Processos Especializada, que estendeu aos aditamentos contratuais os efeitos da irregularidade declarada no certame em razão da aglutinação do objeto.

De igual modo, destaco o entendimento consolidado do Tribunal Pleno desta E. Corte, tal como decidido nos processos TC 4735.989.21-2 (Decisão com Trânsito em Julgado em 11/02/2022) e TC 12306.989.18 (Decisão com Trânsito em Julgado em 13/08/2018), bem como o disposto no Boletim de Jurisprudência (Edição n.º 08 - setembro/2021)[1], a saber:

EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. LICITAÇÃO, CONTRATO E TERMOS ADITIVOS. EDIFICAÇÃO DE EMPREENDIMENTO HABITACIONAL. IRREGULARIDADES NO PROCESSAMENTO DO CERTAME. CONTAMINAÇÃO DOS ADITAMENTOS. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SUBSCRITOR DOS AJUSTES ACESSÓRIOS E DE NECESSIDADE DE DESMEMBRAMENTO DO JULGAMENTO REJEITADAS. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. DESPROVIMENTO.

1. Regularidade e adequação de decisão conjunta dos processos que examinam atos derivados de procedimento licitatório, desde a fase interna do certame até a conclusão do objeto.

2. Responsabilidade do gestor público é inerente aos instrumentos em que consta como signatário.

3. Impossibilidade jurídica de apartar juízo de regularidade a termos aditivos tendentes a acrescer despesas ao contrato desaprovado pela Corte.

No mais, para além da aplicação do princípio da acessoriedade, os aditamentos nº 044/2023 e nº 041/2025 possuem falhas individuais que reforçam a irregularidade. No caso do Termo de Aditamento nº 044/2023, a pesquisa de preços com apenas dois fornecedores não teve abrangência adequada para comprovar a vantajosidade e a economicidade da prorrogação contratual.

Sobre o Termo de Aditamento nº 041/2025, que prorrogou a vigência até 18/03/2026, ultrapassando o limite legal de 60 meses previsto no artigo 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93, os argumentos apresentados pela Origem não são capazes de justificar a falta de planejamento identificada pela Fiscalização para a realização e conclusão de novo procedimento licitatório em tempo hábil.

Quanto ao Termo de Recebimento Definitivo, verifico que o documento possui natureza meramente declaratória, destinando-se a formalizar o encerramento da relação contratual e o recebimento do objeto pela Administração. Nessa condição, não se presta a convalidar eventuais falhas verificadas nas fases anteriores da contratação, tampouco a afastar a necessidade de apreciação individualizada da licitação, do contrato e dos respectivos ajustes.

Não obstante, inexistindo apontamentos específicos capazes de demonstrar prejuízo ao erário, inadimplemento material do objeto ou vício próprio do ato de recebimento, e considerando que sua finalidade se restringe à certificação da conclusão contratual, o Termo de Recebimento Definitivo pode ser conhecido, sem prejuízo das ressalvas e recomendações decorrentes das ocorrências apuradas nos atos que o antecederam.

Diante do exposto, com fundamento no § 4º do artigo 73 da Constituição Federal de 1988 e no inciso III do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com a redação dada pela Resolução nº 12/2025, publicada no DOE em 26.09.2025, JULGO IRREGULARES os Termos de Aditamento (1º ao 6º) ao Contrato nº 014/2020, de 18/03/2020, firmado entre a Prefeitura de Osasco e a empresa NDC Tecnologia e Informática Ltda., para a operacionalização do sistema de administração da central de atendimento para apoio à JARI e administração de multas de trânsito, no valor de R$ 6.288.000,00, pelo prazo inicial de doze meses; e TOMO CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo, de 19/03/2026 (TC 7957.989.26-2); excetuando os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 12264.989.20-3), com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se, por extrato.

1. Ao cartório para publicar, aguardar e certificar o trânsito em julgado;

2. Em seguida, oficiar ao atual Chefe do Poder Executivo de Osasco, nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, encaminhe a este Tribunal as medidas adotadas em face do julgamento desfavorável;

3. Oficiar, nos termos do inciso XV do artigo 2º da Lei Complementar nº 709/93, o atual Presidente da Câmara Municipal de Osasco remetendo-lhe cópia da decisão.

4. Após, ao arquivo.

GCSA/SCMM, 29 de julho de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora

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EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença proferida, JULGO IRREGULARES os Termos de Aditamento (1º ao 6º) ao Contrato nº 014/2020, de 18/03/2020, firmado entre a Prefeitura de Osasco e a empresa NDC Tecnologia e Informática Ltda., para a operacionalização do sistema de administração da central de atendimento para apoio à JARI e administração de multas de trânsito, no valor de R$ 6.288.000,00, pelo prazo inicial de doze meses; e TOMO CONHECIMENTO do Termo de Recebimento Definitivo, de 19/03/2026 (TC 7957.989.26-2); excetuando os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, notadamente o Acompanhamento da Execução Contratual (TC 12264.989.20-3), com acionamento dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra do processo poderá ser obtida mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA/SCMM, 29 de julho de 2026.

GAB. SILVIA CRISTINA MONTEIRO MORAES

Conselheira Substituta - Auditora