TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - JOSUÉ ROMERO (11) 3292-3881 - gabjr@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes do Contrato nº 08/2023, de 24/01/2023, firmado entre a Prefeitura Municipal de Boituva e a Casagrande Serviços e Construções Ltda., visando a contratação de empresa para execução da reforma do prédio do Centro de Múltiplo Uso.

A avença foi precedida da Concorrência nº 06/2022, do tipo menor preço.

O orçamento foi estimado em R$ 5.820.526,15.

Houve 4 proponentes e 1 foi inabilitado (a empresa Damo Engenharia e Construções Ltda. foi inabilitada por não apresentar CAT e atestado de capacidade do profissional indicado para acompanhamento da obra). Os atos de homologação e adjudicação foram publicados em 17/01/2023.

O contrato foi celebrado em 24/01/2023, pelo prazo de 24 meses, contados da assinatura do contrato e por R$ 5.719.083,78. O extrato foi publicado em 24/01/2023.

O final da vigência contratual ocorreu em 27/06/2025.

A Unidade Regional de Sorocaba - UR-9 instruiu a matéria e acostou relatório, evento 34.5. Entendeu que os apontamentos de irregularidades, abaixo indicados, comprometeram a licitação e o contrato examinados:

a) O Orçamento Estimativo utilizou tabelas referencias com data-base que apresentavam defasagem superior a 6 meses da publicação do Edital; valor estimado não comtemplou todos os serviços necessários a adequada execução da obra (item 5);

 b) Exigência de comprovação de regularidade fiscal, sem a limitação dos tributos decorrentes do ramo de atividade da licitante; inadequada dispensa de visita técnica para o objeto licitado (item 15);

c) Demora na análise dos documentos de habilitação, comprometendo a contratação da proposta mais vantajosa apresentada (item 16);

d) Não comprovação da compatibilidade do preço contratado com o de mercado (item 22).

Assim sendo, à vista das falhas verificadas no relatório da Fiscalização, assinei, com fundamento no artigo 2°, inciso XIII da Lei Complementar Estadual nº 709/93, à Contratante, à Contratada, bem como aos responsáveis pela contratação em apreço acima nominados, o prazo de 15 (quinze) dias, para que apresentassem suas razões ou justificativas.

O despacho foi publicado no DOE em 30/04/2026.

No evento 85.1 a CASAGRANDE PRESTADORA DE SERVIÇOS E CONSTRUÇÕES LTDA., por seu advogado, destacou que a empresa vencedora se limitou a participar do certame em estrita observância às regras estabelecidas no edital, não possuindo qualquer ingerência sobre a fase interna da licitação ou sobre a condução dos atos administrativos. E que por isso, eventuais falhas procedimentais, se existentes, são de responsabilidade exclusiva da Administração Pública, não podendo ser transferidas à particular que agiu de boa-fé. Apresentou justificativas para cada apontamento da Fiscalização.

A PREFEITURA MUNICIPAL DE BOITUVA, representada pelo seu Prefeito, Senhor Edson José Marcusso, apresentou justificativas no evento 94.1.

Seguem as justificativas de ambos.

O Orçamento Estimativo utilizou tabelas referencias com data-base que apresentavam defasagem superior a 6 meses da publicação do Edital; valor estimado não comtemplou todos os serviços necessários a adequada execução da obra (item 5);

JUSTIFICATIVA DA CONTRATADA: A alegação de defasagem da data-base das tabelas referenciais e a suposta ausência de contemplação integral dos serviços são questões que competem exclusivamente à Administração Pública, responsável pela elaboração do orçamento estimativo. A licitante atua conforme as diretrizes estabelecidas no edital, sem controle ou influência sobre esses parâmetros. Além disso, não há evidências de sobrepreço ou superfaturamento, já que o valor contratado decorreu de uma disputa competitiva regular, demonstrando conformidade com os preços praticados no mercado.

JUSTIFICATIVA DA PREFEITURA:

“O ponto de partida cronológico é essencial para a correta compreensão do apontamento. A Concorrência nº 06/2022 foi publicada originalmente em 12 de julho de 2022. As planilhas que instruíam o certame haviam sido elaboradas e atualizadas pelo ICANP — Instituto Campinas de Administração de Negócios e Projetos, empresa especializada contratada pela Municipalidade para essa finalidade — em 1º de junho de 2022.

Quando se toma como referência a data de publicação original do certame — 12 de julho de 2022, que é o momento em que o orçamento foi efetivamente disponibilizado ao mercado —, verifica-se que os apontamentos de defasagem assumem dimensão radicalmente distinta:

a) A tabela CDHU 02/2022, publicada em fevereiro de 2022, distava apenas cinco meses da publicação do edital — dentro do limite de seis meses exigido pela jurisprudência desta E. Corte;

b) A tabela SINAPI 01/2022, publicada em janeiro de 2022, distava seis meses — exatamente no limite da exigência jurisprudencial;

c) A tabela SIURB 07/2021, publicada em julho de 2021, distava doze meses — esta, sim, configurando defasagem já na publicação original. Contudo, como se demonstrará no item II.3 abaixo, os itens orçados com base nessa tabela representam fração absolutamente irrisória do valor total estimado.

A superveniência da defasagem nas tabelas CDHU e SINAPI decorreu de suspensão do certame provocada por pedido de esclarecimento de terceiro, para correção de erros aritméticos na planilha — circunstância alheia à vontade da Administração Municipal e absolutamente estranha à questão das tabelas de preços.”

Após a publicação original em julho de 2022, a empresa LEMAM Construções solicitou esclarecimentos sobre inconsistências na planilha orçamentária, que, após análise técnica, foram confirmadas e exigiram correções aritméticas e estruturais, como duplicidade de serviços, erros de arredondamento e omissão de subitens. Em agosto de 2022, a Secretaria Municipal de Obras suspendeu a concorrência para realizar essas correções, que não envolveram atualização das tabelas de preços de referência. A concorrência foi reaberta em setembro de 2022, porém o atraso ocasionou o extrapolamento do prazo de validade das tabelas CDHU e SINAPI, anteriormente dentro do limite legal de seis meses. A Administração Municipal não pode ser responsabilizada pela defasagem, pois a suspensão decorreu do pedido da própria empresa para correção de erros aritméticos, sem relação com os preços. Exigir a atualização completa do orçamento nesse contexto seria um ônus desproporcional e sem fundamentação lógica, conforme previsto no art. 22 da LINDB, que orienta a consideração dos obstáculos reais enfrentados pelo gestor público.

Os itens efetivamente defasados desde a origem representam fração irrisória do valor total estimado, e a jurisprudência desta Egrégia Corte consolida a possibilidade de relevação.

A defasagem da tabela SIURB 07/2021, que representa apenas 0,77% do valor total estimado da obra (R$ 5.820.526,15), é considerada irrelevante para comprometer a economicidade, exequibilidade ou vantajosidade das propostas. A jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo reforça que a defasagem orçamentária deve ser avaliada pelo impacto real na competitividade e adequação do valor de referência, não apenas pelo critério temporal. Precedentes recentes demonstram que percentuais maiores de defasagem (4,23% e mais) foram relevados quando não houve prejuízo à competitividade ou à economicidade, especialmente em licitações com desconto significativo sobre o orçamento. No caso de Boituva, com mercado formado por preços abaixo do estimado e participação adequada, a situação é similar e justifica a regularidade do certame.

A competitividade foi comprovada, com quatro empresas participando do certame, três habilitadas e apresentando propostas, sem questionamentos administrativos ou judiciais sobre os preços estimados ou a composição orçamentária, indicando que os valores estavam alinhados com a realidade do mercado.

A responsabilidade técnica pelo projeto e orçamento foi atribuída à ICANP, empresa especializada contratada pelo Município de Boituva para captação de recursos e elaboração dos projetos, incluindo orçamentos estimativos. Devido à complexidade dos documentos produzidos, não se pode exigir do gestor municipal, sem corpo técnico equivalente, a identificação de inconsistências orçamentárias, conforme previsto no art. 22 da LINDB. Quanto à alegação de que o valor estimado não contemplou todos os serviços necessários, essa questão será analisada no âmbito da execução contratual, enquanto o projeto que instruiu a licitação foi aprovado pelo órgão estadual financiador, conferindo legitimidade à atuação da Prefeitura.

Exigência de comprovação de regularidade fiscal, sem a limitação dos tributos decorrentes do ramo de atividade da licitante; inadequada dispensa de visita técnica para o objeto licitado (item 15);

JUSTIFICATIVA DA CONTRATADA: As exigências de regularidade fiscal e dispensa de visita técnica foram previstas expressamente no edital, vinculando todos os licitantes de forma isonômica. Assim, a empresa atuou estritamente conforme as regras estabelecidas, não havendo irregularidade em sua conduta. Eventuais falhas devem ser atribuídas exclusivamente à Administração, não podendo o particular ser penalizado por cumprir fielmente o edital.

JUSTIFICATIVA DA PREFEITURA: A exigência constante no edital de comprovação de regularidade fiscal sem limitação aos tributos vinculados ao ramo de atividade da licitante, embora contrária à interpretação do art. 29 da Lei 8.666/93, não gerou irregularidade no caso concreto, pois não prejudicou a competitividade do certame. Nenhuma empresa foi inabilitada por esse motivo, e todas demonstraram regularidade fiscal, permitindo o normal andamento da licitação. Esse entendimento segue precedente do TC-017850.989.21-1, que considerou improcedente insurgência contra exigência similar, ressaltando que a disposição genérica do artigo permite apresentação de declaração de isenção ou não incidência, assegurando compatibilidade com o objeto licitado. Assim, a exigência, embora passível de crítica técnica, não teve efeito excludente e deve ser tratada como recomendação para futuros processos.

A dispensa da visita técnica é uma decisão discricionária do administrador, sem configurar irregularidade jurídica, salvo em casos de desvio de finalidade ou arbitrariedade. A Administração Municipal legitimamente tornou a visita facultativa, e o Relatório especula incorretamente ao vincular essa decisão à necessidade de Termo Aditivo, ignorando que o aditamento decorreu da incompletude do projeto básico elaborado pela ICANP, fator independente da visita técnica. Ademais, a execução do contrato pela empresa Casagrande Serviços e Construções Ltda., com seis prorrogações e conclusão prevista para junho de 2025, demonstra que a ausência de visita técnica obrigatória não prejudicou a qualidade dos serviços.

Demora na análise dos documentos de habilitação, comprometendo a contratação da proposta mais vantajosa apresentada (item 16);

JUSTIFICATIVA DA CONTRATADA: A suposta morosidade na análise da habilitação constitui ato interno da Administração Pública, completamente alheio à atuação da empresa vencedora. Não há qualquer indício de interferência da licitante no procedimento, tampouco comprovação de prejuízo à competitividade ou à seleção da proposta mais vantajosa.

JUSTIFICATIVA DA PREFEITURA: A análise dos documentos de habilitação, realizada cerca de dois meses após a abertura das propostas, resultou na desistência da licitante vencedora devido à expiração da validade da sua proposta. Essa demora decorreu de limitação objetiva de quadro técnico e da complexidade do processo, não configurando negligência ou má-fé. A legislação anterior (Lei nº 8.666/1993) não exigia celeridade expressa, permitindo à Administração priorizar a segurança jurídica. A desistência da primeira classificada, prevista no edital, foi contornada com a convocação da segunda classificada, cujo preço contratado permaneceu abaixo do valor estimado, não prejudicando a economicidade da contratação.

Não comprovação da compatibilidade do preço contratado com o de mercado (item 22).

JUSTIFICATIVA DA CONTRATADA: A conclusão sobre a falta de comprovação da compatibilidade do preço com o mercado não procede, pois o valor contratado decorreu de procedimento licitatório regular e competitivo, principal parâmetro para aferição de preços em contratações públicas. Não há evidência de sobrepreço ou dano ao erário que justifique a invalidação da contratação.

JUSTIFICATIVA DA PREFEITURA: Mesmo se as ressalvas ao orçamento fossem mantidas, a participação de quatro empresas sem questionamentos, aliada às propostas da primeira classificada com desconto de cerca de 7% e da segunda classificada, que assinou o contrato com redução de 1,74% em relação ao valor estimado, ficou demonstrada a compatibilidade dos preços. A existência de múltiplas propostas abaixo do valor estimado indica que os preços de referência não estavam distorcidos, e a competição efetiva é reconhecida como o principal indicador de economicidade e compatibilidade em licitações públicas. Portanto, não há evidência de preço incompatível com o mercado.

O douto MPC certificou que o processo não foi selecionado nos termos do art. 1°, § 5°, do Ato Normativo nº 006/14 - PGC, publicado no DOE de 08/02/2014, e restituiu os autos para prosseguimento.

DECIDO

Preliminarmente, informo que ADRIANO MARIO FERRARIS FERNANDES - Secretário Municipal de Administração, Desenvolvimento Econômico e Inovação, responsável que firmou o ajuste e ordenador da despesa, SVEN MAGES - Fiscal do contrato, DALILA DE BARROS MACEDO COELHO - Fiscal da obra, EDSON JOSE MARCUSSO – Prefeito atual e BIANCO RODRIGO DIAS – Sócio da empresa contratada, responsável que firmou o ajuste, foram devidamente notificados nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar nº 709/93, com publicação no DOE de 30/04/2026., assim considerada perfeita nos termos do artigo 90 da mesma norma legal.

Informo que ADRIANO MARIO FERRARIS FERNANDES - Secretário Municipal de Administração, Desenvolvimento Econômico e Inovação, responsável que firmou o ajuste e ordenador da despesa, SVEN MAGES - Fiscal do contrato, DALILA DE BARROS MACEDO COELHO - Fiscal da obra, EDSON JOSE MARCUSSO – Prefeito atual e BIANCO RODRIGO DIAS – Sócio da empresa contratada, ao assinarem o Termo de Ciência e Notificação inserido no evento nº 1.20, se deram por CIENTES e NOTIFICADOS para acompanhar todos os atos da tramitação deste processo.

Após proceder ao exame dos elementos constantes do presente feito, chego à conclusão de que a matéria não pode receber o beneplácito desta Corte, posto que a meu ver, permanecem irregularidades que maculam a contratação.

O Orçamento Estimativo utilizou tabelas referencias (CDHU 02/2022, SINAPI 01/2022, SIURB 07/2021, FDE 01/2022 e SICRO3 10/2021) com data-base que apresentavam defasagem superior a 6 meses da publicação do Edital (09/09/2022 - Evento 1.8), contrariando a jurisprudência deste Tribunal de Contas.

É bem verdade que tal prática adotada não se compatibiliza com o entendimento deste E. Tribunal, no sentido de que a comprovação do preço deve ser baseada em consultas com data não superior a seis meses de divulgação do edital, tendo em vista a segura conferência da compatibilidade com a média comercial.

Embora quatro empresas tenham participado do certame, três habilitadas e apresentando propostas, sem questionamentos administrativos ou judiciais sobre os preços estimados ou a composição orçamentária, e o valor contrato foi  inferior ao orçado, há nos autos a informação de que houve necessidade de readequação dos serviços não contemplados no projeto básico, que aumentaram substancialmente o valor inicial do contrato.

Esse aumento decorreu de falhas no planejamento, que comprometeram e descaracterizaram a estimativa inicial, pois o projeto básico não contemplava todos os serviços necessários para a adequada execução da obra, em desacordo com o inciso IX do artigo 6º e o inciso II do § 2º do artigo 7, ambos da Lei nº 8.666/1993 então vigente.

Especialmente por esta razão, não há como relevar as falhas apontadas.

Sobre a exigência editalícia de comprovação de regularidade fiscal sem a limitação dos tributos decorrentes do ramo de atividade da licitante, compatível com o objeto contratual (item 9.1.2, “c”, do Edital – Evento 1.7, fls. 9), tal ato desatendeu a interpretação deste E. Tribunal acerca do disposto no artigo 29 da Lei Federal nº 8.666/1993 vigente à época (TC-003195.989.13-2, TC-018022.989.16-4, TC-013803.989.17- 7 e TC-013871.989.17-4.).

Entretanto, considerando que a exigência não prejudicou a competitividade do certame, pois nenhuma empresa foi inabilitada por esse motivo, e todas demonstraram regularidade fiscal, permitindo o normal andamento da licitação, relevo a falha e alço ao campo das recomendações.

No que tange a visita técnica prevista no item 5 do Edital (Evento 1.7, fls. 5/6) e facultativa conforme o item e 9.1.4.3 alínea “b” (Evento 1.7, fls. 11), foi efetuada por apenas duas das quatro participantes (Documento 1, fls. 1/2), sendo que a empresa vencedora do certame não realizou a visita (Documento 1, fls. 3).

Ora, o conhecimento antecipado das condições do objeto a ser executado teria, potencialmente, o condão de identificar e evitar a necessidade do aditamento firmado logo no terceiro mês de execução contratual, consoante descrito no item 5 do relatório da Fiscalização.

Mesmo não havendo ilegalidade na possibilidade de dispensa da visita técnica, pois inserida na discricionariedade do administrador, no caso concreto ela se mostrou inadequada, principalmente considerando a previsão de realização de demolições, movimentações de terra e fundações (Evento 1.4, fls. 3/4), que interferem na composição dos custos, na formulação das propostas e nos prazos de execução.

Diante do exposto, nos termos das Resoluções 02/2021, publicada no DOE de 17/04/2021 e 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, que deram nova redação ao artigo 57, do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES a licitação e o contrato objeto destes autos.

Aplico, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, sem embargo de recomendar à Origem que adote providências para não incidir nas falhas apontadas.

Determino ao atual Prefeito Municipal que informe, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas em relação à presente decisão.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. 

Publique-se por extrato. 

1.Ao cartório para:

a) vista e extração de cópias no prazo recursal;

b) certificar.

c) proceder os ofícios determinados.

2. Após, ao arquivo.

GCSAJR, 29 de Julho de 2026.

JR-03

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, nos termos das Resoluções 02/2021, publicada no DOE de 17/04/2021 e 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, que deram nova redação ao artigo 57, do Regimento Interno desta Corte, JULGO IRREGULARES a licitação e o contrato objeto destes autos. Aplico, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, sem embargo de recomendar à Origem que adote providências para não incidir nas falhas apontadas. Determino ao atual Prefeito Municipal que informe, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas em relação à presente decisão. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br. 

Publique-se