GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Eletrônico nº 36/2024, Ata de Registro de Preços e Contrato firmados entre a Prefeitura Municipal de Cedral e a empresa Special Med Comercial Hospitalar Ltda., tendo como objeto a aquisição de medicamentos.

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidades abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 31.7), quais sejam:

a) Não foi elaborado o plano de contratações anual, em desatendimento ao disposto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021 e ao Comunicado SDG nº 12/2023;

b) O Termo de Referência se resume à listagem de medicamentos a serem adquiridos, acompanhada dos quantitativos e valores estimados, estando ausentes os demais parâmetros previstos no art. 6º, inciso XXIII;

c)  O edital não dispõe sobre a quantidade mínima a ser cotada de unidades de bens, em desatendimento ao artigo 82, inciso II da Lei nº 14.133/2021;  

d) Não houve publicação em Jornal Diário de Grande Circulação, nos termos do artigo 54, § 1º da Lei nº 14.133/2021;

e) O item 4.2 do edital vetou a participação de empresas em consórcio, sem apresentação de justificativa, e que estejam em recuperação judicial, em desatendimento aos artigos 15 e 69, inciso II, da Lei nº 14.133/2021;

f) O edital não previu índice de reajustamento de preço, em desatendimento ao art. 25, § 7º da Lei nº 14.133/2021. 

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Cedral e a empresa Special Med Comercial Hospitalar Ltda. apresentaram suas justificativas e documentos (eventos 76.1 / 76.3 e 105.1 / 105.2 ). 

PREFEITURA MUNICIPAL DE CEDRAL

A Prefeitura Municipal de Cedral, por sua procuradora, nos eventos 76.1 / 76.3, apresentou suas justificativas e  juntou documentos, alegando o que segue.

 Informou que, em virtude da complexidade do Plano de Contratações Anual, não logrou êxito em concluir o documento e os estudos em tempo de respaldar os ajustes celebrados durante o ano de 2024. 

Salientou que o PCA demanda a participação de todos os dirigentes das frentes de trabalho da Administração, os quais precisam subsidiar a elaboração do documento com as demandas que pretendem custear, executar e adquirir no exercício financeiro subsequente, o que, excepcionalmente, não foi possível no período. 

Argumentou que era imprescindível para o Município garantir a aquisição de medicamentos diversos.

Com vistas  a evitar prejuízos insanáveis à população, ponderou que não restou outra alternativa à Prefeitura de Cedral senão promover o Pregão Eletrônico nº 36/2024 e a Ata de Registro de Preços n° 142/2024.  

Colacionou decisão exarada em 05 de março de 2025, nos autos do TC-024809.989.24-7, pelo Eminente Conselheiro Substituto-Auditor Antônio Carlos Dos Santos, que atesta que a elaboração do plano de contratações não é obrigatória, e, portanto, cabe apenas recomendação à Prefeitura.

A referida decisão foi corroborada pelo entendimento exarado pela Segunda Câmara nos autos do TC-001194.989.25-7, em sessão de 20/05/2025, ocasião em que a Eminente Conselheira Cristiana de Castro Moraes decidiu pela regularidade da matéria, remetendo a ausência de plano de contratações anual ao campo das recomendações. 

Mencionou que o anexo 1 do edital indica a quantidade mínima de todos os remédios a serem adquiridos.

Refutou a alegação de suposta ausência de parâmetros previstos no art. 6º, inciso XXII, porque o termo de referência tem como finalidade definir o objeto e os demais elementos necessários à sua perfeita contratação e execução. 

Argumentou que o documento que se prestou a esta finalidade - Termo de Referência - atingiu seu propósito, prova disso é que não houve impugnações ou recursos ao Edital, tampouco representação ou cautelar em procedimentos de contratação protocolados no âmbito deste Tribunal de Contas.

Informou que houve a devida publicidade da licitação, mediante divulgação do Edital e respectivos anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP (disponível em: https://www.gov.br/pncp/pt-br) em 07/11/2024, tendo sido respeitados os prazos mínimos legais, em cumprimento aos artigos 54 e 55 da Lei nº 14.133/2021.

Ponderou que o extrato do Edital foi publicado do Diário Oficial do Município, em 04/11/2024 e no Diário Oficial da União em 05/11/2024 nos termos do artigo 54, §1º da Lei nº 14.133/2021.

Assinalou que a publicidade dos atos atingiu seu fim colimado, uma vez que houve a participação regular de empresas que demonstraram interesse, apresentando suas propostas comerciais, o que proporcionou à Administração Pública ampla competitividade, fato que possibilidade a celebração de ajustes econômicos e vantajosos.

Refutou a alegação de que o edital não previu índice de reajustamento de preço, em desatendimento ao art. 25, § 7º da Lei nº 14.133/2021.

Esclareceu que, tanto o edital como a ata de Registro de Preços estipulam que “Não haverá revisão dos valores registrados, podendo haver análise de caso pontual pela Administração, alterado ou diminuindo o valor.”  

Pontuou que o veto à participação de empresas em consórcio, supostamente, sem apresentação de justificativa, em desatendimento aos artigos 15 da Lei nº 14.133/2021, pertence ao campo da discricionariedade do gestor público. 

Alegou que o Município adotou a restrição aos consórcios, sobretudo, porque o julgamento da ata foi por item, o que por si só descaracteriza a necessidade de consórcios.

Afirmou que a Municipalidade não adota o procedimento de aditar suas atas de registro de preços, portanto não faz reajuste anual de valor. Entendeu que a ausência de previsão de índice de reajustamento de preço não prejudica o bom andamento do certame e posteriores contratações.

SPECIAL MED COMERCIAL HOSPITALAR LTDA.

A empresa Special Med Comercial Hospitalar Ltda. por seu advogado, nos eventos 105.1 / 105.2, apresentou suas justificativas e  juntou documentos, alegando o que segue.

Lembrou trata-se de competência exclusiva da Administração e que a Prefeitura de Cedral já apresentou suas JUSTIFICATIVAS no TC-004093.989.25 (principal) e no TC-005122.989.25 (acompanhamento), em atenção ao DOE de 30/04/2025 (pub. 05/05/2025). 

Ponderou que o escopo desta manifestação da Fornecedora é sedimentar que a Special Med se manifestará estritamente sobre os pontos que lhe dizem respeito, entre eles a regularidade da proposta e habilitação; a execução contratual sob a ótica da ARP; e os pedidos de reequilíbrio/cancelamento, quando pertinentes ao conjunto probatório, aderindo às justificativas técnicas/jurídicas da Origem nas matérias que não são ônus da fornecedora.

Esclareceu que a instrução deste Tribunal demonstra planejamento (estudos/cotações e justificativa do valor estimado), parecer jurídico favorável (art. 53, §1º, Lei 14.133/2021), julgamento e adjudicação/homologação regulares, e assinatura da ARP.

Concluiu, com base no objeto e vínculo da fornecedora, que a proposta habilitada da Special Med encontra-se encartada, mantendo a aderência ao objeto e às exigências editalícias.

Frisou que as datas de assinatura/vigência e regras da ARP estão claras no instrumento (inclusive recebimento provisório/definitivo).

Sustentou que eventuais questões de entrega/validade/marca – quando surgem na execução – devem, assim como foram, serem tratadas administrativamente com a Origem (autorização de troca por indisponibilidade de mercado; gestão farmacêutica do estoque), tudo já justificado nos autos conexos e nas JUSTIFICATIVAS da Prefeitura.

Pontuou que o recebimento de todas as mercadorias foi atestado pela autoridade sanitária do Município, como visto da documentação já acostada ao processo, ao lado disso não há sanções a respeito da suposta “inidoneidade” da fornecedora.

Concluiu com a informação de que a empresa SPECIAL MED COMERCIAL HOSPITALAR LTDA. sempre atuou de boa-fé e manteve idoneidade e cooperação institucional – apresentou proposta regular, assinou a ARP e, diante de oscilações de mercado, atuou dentro do devido processo administrativo (inclusive com pleito de reequilíbrio e pedido subsidiário de cancelamento analisados na Origem), justificando tudo. 

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Eletrônico nº 36/2024 e a Ata de Registro de Preços nº 142/2024, celebrada entre a Prefeitura Municipal de Cedral e a empresa Special Med Comercial Hospitalar Ltda., tendo por objeto o registro de preços para aquisição de medicamentos diversos.

Item a

No que se refere à ausência do Plano de Contratações Anual, observo que o art. 12, VII, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de regulamento, elaborar o referido instrumento, com o objetivo de racionalizar as contratações, assegurar seu alinhamento com o planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias.

Assim, a ausência do PCA não configura, isoladamente, descumprimento de obrigação diretamente imposta pela legislação federal, especialmente porque não foi demonstrado que a regulamentação municipal vigente à época houvesse estabelecido sua adoção compulsória.

Não obstante, o Plano de Contratações Anual constitui relevante instrumento de governança, planejamento e racionalização das despesas públicas, contribuindo para a integração entre as necessidades administrativas, o planejamento estratégico e as peças orçamentárias.

No caso concreto, considerando que a contratação foi precedida de estudo técnico preliminar e pesquisa de preços, sem demonstração de prejuízo decorrente da inexistência do PCA, relevo o apontamento, sem prejuízo de recomendar à Prefeitura Municipal de Cedral que avance na implantação e na efetiva utilização desse instrumento, em consonância com o princípio do planejamento previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021 e com as orientações constantes do Comunicado SDG nº 12/2023.

Colho excerto do eminente Cons. Dimas Ramalho, nos autos do TC-6886.989.24, sessão de 1ª Câm., 12/11/2024, no trecho de interesse que a seguir transcrevo:

“Como bem lecionou Marçal Justen Filho: ‘A Lei 14.133/2021 prestigia de modo intenso o dever de planejamento, que se constitui em um dos pilares da ampliação da eficiência e do combate ao desperdício de recursos públicos. Uma das implicações do dever de planejamento consiste na previsão tempestiva quanto às contratações a serem promovidas – e, por decorrência, dos processos licitatórios a ela antecedentes. A redação legal induz à facultatividade da elaboração do PCA. Mas essa interpretação exige cautela. A utilização do vocábulo “poderão” não deve ser o critério isolado para a interpretação. A interpretação mais adequada consiste em reconhecer a existência de um dever de elaborar o PCA, cujo atendimento será vinculado às circunstâncias e características da realidade. Caberá ao regulamento dispor sobe as condições para a elaboração do PCA, inclusive determinando a sua implantação de modo progressivo e compulsório.”[1] (grifamos).

Item b

Com relação à inobservância da totalidade dos parâmetros estabelecidos pelo art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133/2021, constato que o Termo de Referência se limitou, essencialmente, à relação dos medicamentos a serem adquiridos, acompanhada dos respectivos quantitativos e valores estimados, sem reunir, de forma expressa e sistematizada, todos os elementos legalmente exigidos.

A adequada elaboração do Termo de Referência constitui etapa relevante da fase preparatória, pois permite a precisa caracterização do objeto, das condições de execução, dos critérios de medição e pagamento, das obrigações das partes e dos mecanismos de fiscalização e gestão contratual.

No caso, contudo, o objeto licitado consistia em bens comuns e padronizados, cujas especificações e quantidades foram disponibilizadas aos interessados. Além disso, o estudo técnico preliminar foi considerado adequado pela Fiscalização, não houve impugnações, recursos ou inabilitações, o certame contou com 13 proponentes e os preços registrados foram considerados compatíveis com os praticados no mercado.

Nesse contexto, embora a deficiência do Termo de Referência deva ser objeto de ressalva, não identifico repercussão concreta suficiente para comprometer a competitividade, a economicidade ou a compreensão do objeto pelos licitantes.

Relevo, portanto, o apontamento, recomendando à Origem que, nas futuras contratações, elabore Termos de Referência que contemplem, de maneira expressa, organizada e suficientemente detalhada, todos os elementos previstos no art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133/2021.

Nessa linha, vale destacar o entendimento firmado na sessão do Tribunal Pleno de 12/06/2024, nos autos do TC-9860.989.24, em que se consignou:

“Reforça a ausência de informações suficientes para se ter clareza do escopo e do nível de complexidade dos serviços a serem realizados, circunstância que impede determinar se o quantitativo mínimo de 4 servidores será suficiente para a execução do serviço.

Diante do panorama apresentado pela instrução processual, considero procedente o apontamento do Autor e determino que a Representada aprimore as especificações do objeto no Termo de Referência a fim de bem caracterizar a prestação de serviços e seu modo de execução, atendendo rigorosamente aos requisitos do artigo 6º, inciso XXIII e artigo 18, incisos II, III e IV, todos da Lei 14.133/21.”

 

Item c

No que diz respeito à quantidade mínima a ser cotada nas licitações para registro de preços, o art. 82, II, da Lei nº 14.133/2021 determina que o edital disponha sobre o quantitativo mínimo de unidades de bens ou, no caso de serviços, de unidades de medida que deverão ser oferecidas pelos licitantes.

A defesa sustenta que o Anexo I do instrumento convocatório indicou as quantidades dos medicamentos a serem adquiridos. A mera indicação dos quantitativos estimados ou máximos de cada item, entretanto, não se confunde necessariamente com a definição da quantidade mínima que cada licitante deveria comprometer-se a fornecer.

Não se encontra suficientemente evidenciada, na documentação examinada, a existência de disposição específica e inequívoca acerca do quantitativo mínimo a ser cotado, razão pela qual subsiste a impropriedade indicada pela Fiscalização.

Todavia, considerando que o julgamento ocorreu por item, que o certame contou com 13 proponentes e que não houve impugnações, recursos ou notícia de prejuízo concreto à competitividade ou à obtenção da proposta mais vantajosa, a falha pode ser relevada no caso concreto.

Recomendo à Prefeitura que, nas futuras licitações para registro de preços, estabeleça expressamente no instrumento convocatório a quantidade mínima a ser cotada por item, distinguindo-a dos quantitativos máximos ou estimados da contratação, em observância ao art. 82, II, da Lei nº 14.133/2021.

Item d

Com relação à publicidade do certame, verifico que o Edital e seus anexos foram divulgados no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP em 07/11/2024. O extrato do instrumento convocatório também foi publicado no Diário Oficial do Município em 04/11/2024 e no Diário Oficial da União em 05/11/2024, além de ter sido disponibilizado no sítio eletrônico da Prefeitura.

Não houve, entretanto, publicação do extrato do edital em jornal diário de grande circulação, conforme expressamente exigido pelo art. 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

A divulgação realizada pelos demais meios não substitui integralmente a formalidade legal, de modo que o apontamento procede.

No caso concreto, porém, a multiplicidade dos meios de publicidade empregados, a participação de 13 proponentes e a inexistência de impugnação ou de indício de que potenciais interessados tenham deixado de tomar conhecimento do certame permitem concluir que a falha não comprometeu efetivamente a competitividade.

Relevo, assim, a impropriedade, sem prejuízo de recomendar à Origem que observe, nas futuras licitações, todas as formas de divulgação exigidas pelo art. 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, inclusive a publicação em jornal diário de grande circulação.

Item e

A Fiscalização apontou que o item 4.2 do edital vedou a participação de empresas reunidas em consórcio e de sociedades em recuperação judicial, em desatendimento aos arts. 15 e 69, II, da Lei nº 14.133/2021.

Quanto à participação em consórcio, o instrumento convocatório estabeleceu:

“4.2 – Não poderão disputar licitação ou participar da execução de contrato, direta ou indiretamente:

1 – Consórcio, por ser um objeto comum, perfeitamente executado por uma única empresa.”

A Lei nº 14.133/2021 adotou como regra a possibilidade de participação de pessoas jurídicas reunidas em consórcio, ressalvada a hipótese de vedação devidamente justificada no processo licitatório.

No caso, embora o edital tenha apresentado uma justificativa, a afirmação genérica de que o objeto seria comum e perfeitamente executável por uma única empresa não foi acompanhada de análise concreta das características da contratação, da estrutura do mercado fornecedor ou dos possíveis efeitos concorrenciais da restrição.

A motivação apresentada, portanto, não satisfaz integralmente o dever previsto no art. 15 da Lei nº 14.133/2021.

Não obstante, o julgamento foi realizado por item, o certame contou com 13 proponentes e não houve impugnações, recursos, inabilitações ou demonstração de que a restrição tenha afastado potenciais competidores ou comprometido a obtenção de preços compatíveis com o mercado.

Por essas razões, relevo a impropriedade no caso concreto, sem prejuízo de recomendar à Origem que eventuais restrições futuras à participação de empresas em consórcio sejam precedidas de motivação técnica específica, individualizada e incorporada à fase preparatória da licitação.

Também não se mostra regular a vedação genérica à participação de empresas em recuperação judicial.

Nos termos da Súmula nº 50 deste Tribunal, a Administração não pode impedir a participação dessas empresas em procedimentos licitatórios, embora possa exigir, durante a habilitação, a apresentação do plano de recuperação homologado pelo juízo competente e em pleno vigor, sem prejuízo da comprovação dos demais requisitos de habilitação econômico-financeira previstos no edital.

Não havendo notícia de que a cláusula tenha ocasionado a exclusão concreta de alguma interessada ou produzido prejuízo à competição, a falha pode ser relevada, com recomendação para que a Prefeitura se abstenha de reproduzir restrições dessa natureza em futuros instrumentos convocatórios.

Item f

A ausência de previsão de índice de reajustamento de preços configura desconformidade com o art. 25, § 7º, da Lei nº 14.133/2021, que torna obrigatória a indicação, no edital, do índice aplicável e da data-base vinculada ao orçamento estimado, independentemente do prazo de duração da contratação.

A cláusula segundo a qual não haveria revisão dos valores registrados, ressalvada a análise de situações pontuais pela Administração, não supre a exigência legal.

O reajustamento constitui mecanismo ordinário de preservação do valor real da contratação, sujeito ao índice e à data-base previamente definidos, enquanto o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro possui pressupostos próprios e se destina a enfrentar fatos extraordinários capazes de alterar substancialmente os encargos assumidos pelas partes.

Consequentemente, a posterior análise de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro ou de cancelamento de itens não sana a omissão existente no instrumento convocatório.

Considerando, contudo, a vigência anual da ata, a ausência de demonstração de prejuízo concreto decorrente da falha e a conclusão da Fiscalização de que os preços registrados eram compatíveis com os praticados no mercado, relevo a impropriedade, recomendando à Prefeitura que, nas futuras contratações, faça constar do edital o índice de reajustamento aplicável e a correspondente data-base, em estrita observância ao art. 25, § 7º, da Lei nº 14.133/2021.

"Art. 25, § 7º Independentemente do prazo de duração do contrato, será obrigatória a previsão no edital de índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado e com a possibilidade de ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos."

Ante o exposto, nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVA o Pregão Eletrônico nº 36/2024 e a Ata de Registro de Preços nº 142/2024, celebrada entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE CEDRAL e a empresa SPECIAL MED COMERCIAL HOSPITALAR LTDA., sem prejuízo do exame específico dos atos de execução nos processos próprios.

RECOMENDO à Prefeitura Municipal de Cedral que, nas futuras contratações:

a) avance na implantação e na efetiva utilização do Plano de Contratações Anual como instrumento de planejamento e governança;

b) elabore Termos de Referência que contemplem todos os elementos exigidos pelo art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133/2021;

c) estabeleça expressamente, nas licitações para registro de preços, a quantidade mínima a ser cotada por item, distinguindo-a dos quantitativos estimados ou máximos;

d) observe integralmente as formas de publicidade previstas no art. 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021;

e) fundamente, mediante análise concreta do objeto e do mercado fornecedor, eventual vedação à participação de empresas em consórcio;

f) abstenha-se de impedir genericamente a participação de empresas em recuperação judicial, observando a Súmula nº 50 deste Tribunal; e

g) indique nos editais o índice de reajustamento aplicável e a correspondente data-base.

Advirto que a reincidência em impropriedades objeto de recomendação desta Corte poderá repercutir no exame de futuras contratações e ensejar a adoção das medidas previstas na legislação de regência.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) aguardar om decurso de prazo;

b) certificar.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 27 de Julho de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS 

   CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

AMFS-02

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RESSALVA o Pregão Eletrônico nº 36/2024 e a Ata de Registro de Preços nº 142/2024, celebrada entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE CEDRAL e a empresa SPECIAL MED COMERCIAL HOSPITALAR LTDA., sem prejuízo do exame específico dos atos de execução nos processos próprios. RECOMENDO à Prefeitura Municipal de Cedral que, nas futuras contratações: a) avance na implantação e na efetiva utilização do Plano de Contratações Anual como instrumento de planejamento e governança; b) elabore Termos de Referência que contemplem todos os elementos exigidos pelo art. 6º, XXIII, da Lei nº 14.133/2021; c) estabeleça expressamente, nas licitações para registro de preços, a quantidade mínima a ser cotada por item, distinguindo-a dos quantitativos estimados ou máximos; d) observe integralmente as formas de publicidade previstas no art. 54, § 1º, da Lei nº 14.133/2021; e) fundamente, mediante análise concreta do objeto e do mercado fornecedor, eventual vedação à participação de empresas em consórcio; f) abstenha-se de impedir genericamente a participação de empresas em recuperação judicial, observando a Súmula nº 50 deste Tribunal; e g) indique nos editais o índice de reajustamento aplicável e a correspondente data-base. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 27 de Julho de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS 

   CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

AMFS-02