TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA. TERMOS ADITIVOS. CONTRATO DE FORNECIMENTO DE LICENÇA DE USO DE SOFTWARE PARA SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO MUNICIPAL (SAAS). FALHAS FORMAIS RELEVADAS. LICITAÇÃO, CONTRATO ORIGINÁRIO E ADITIVOS ANTECEDENTES JULGADOS IRREGULARES. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. CONTAMINAÇÃO DOS AJUSTES SUBSEQUENTES. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO TRIBUNAL PLENO. IRREGULARIDADE.

RELATÓRIO

Trata-se de contratação celebrada entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Ábaco Tecnologia de Informação Ltda., decorrente do Pregão Eletrônico nº 05/2022, cujo objeto consiste no fornecimento de licença de uso de software para sistema integrado de gestão municipal, na modalidade software como serviço (SaaS), abrangendo serviços de implantação, parametrização, customização, integração, manutenção, desenvolvimento de funcionalidades, treinamento e suporte técnico.

Cabe consignar que o Pregão Eletrônico nº 05/2022, o Contrato nº 27/2022 e os termos aditivos antecedentes foram apreciados por esta E. Corte de Contas, conforme demonstrado a seguir:

- TC-013506.989.22-7: Pregão Eletrônico nº 05/2022 e Contrato nº 27/2022, firmado em 18/03/2022 – julgados irregulares pela E. Primeira Câmara, decisão mantida pelo E. Tribunal Pleno em sede recursal;

- TC-016141.989.22-8: 1º Termo Aditivo – Rerratificação do Contrato nº 27/2022, de 23/05/2022 – julgado irregular pela E. Primeira Câmara, decisão mantida pelo E. Tribunal Pleno em sede recursal;

- TC-017407.989.22-7: 2º Termo Aditivo – Rerratificação do Contrato nº 27/2022, de 05/07/2022 – julgado irregular pela E. Primeira Câmara, decisão mantida pelo E. Tribunal Pleno em sede recursal; e

- TC-018954.989.25-7 e TC-019173.989.25-2: Recursos Ordinários – parcialmente providos pelo E. Tribunal Pleno, exclusivamente para reduzir as multas aplicadas às responsáveis, mantido o juízo de irregularidade da licitação, do contrato e dos termos aditivos antecedentes.

Em exame, nesta oportunidade, três processados referentes a termos aditivos sucessivos ao ajuste originário:

1) TC-022110.989.25-8 – 3º Termo Aditivo

O processo foi autuado para análise do 3º Termo Aditivo – Retirratificação, firmado em 26/10/2023 (evento 1.21), com a finalidade de alterar a redação do item 02.4.b da cláusula segunda do contrato original, prorrogando o prazo de implantação de determinados módulos do sistema, bem como retificar os valores constantes das cláusulas terceira e sexta do ajuste, promovendo a redução do valor global do contrato para R$ 10.622.000,00, mantidas inalteradas as dotações orçamentárias.

A instrução da matéria (evento 9.1), realizada pela 9ª Diretoria de Fiscalização (DF-09), registrou que não houve necessidade de complementação da garantia contratual e que a única impropriedade identificada consistiu no encaminhamento intempestivo do termo aditivo a esta Corte, em desacordo com o prazo previsto no art. 99 das Instruções nº 01/2020, irregularidade que, por não comprometer a matéria em exame, poderia ser alçada ao campo das recomendações.

2) TC-022114.989.25-4 – 4º Termo Aditivo

Processo foi autuado para análise do 4º Termo Aditivo – Aditamento, Retirratificação e Convalidação, firmado em 09/05/2025 (evento 1.81), com a finalidade de incluir a Câmara Municipal de Diadema, o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos de Diadema (IPRED) e a Fundação Florestan Fernandes como integrantes do objeto contratual e respectivos partícipes do ajuste, promover a adequação das dotações orçamentárias e retificar o preâmbulo do contrato para contemplar os novos beneficiários e seus representantes. O instrumento também acresceu ao contrato o montante de R$ 141.478,39, correspondente a 1,33% do valor contratual, destinado à prestação de serviços de suporte técnico remoto do sistema SAFIRA, elevando o valor global do ajuste para R$ 10.763.478,39, além de convalidar os atos praticados no período de 01/01/2025 a 17/03/2025.

A instrução da matéria (evento 11.1), realizada pela 9ª Diretoria de Fiscalização (DF-09), registrou que o termo aditivo foi encaminhado a esta Corte fora do prazo de 5 (cinco) dias úteis previsto no art. 100 das Instruções nº 01/2024, impropriedade que, por não comprometer a regularidade material do ajuste, poderia ser relevada e alçada ao campo das recomendações.

3) TC-021919.989.25-1 – 5º Termo Aditivo

Processo foi autuado para análise do 5º Termo Aditivo – Prorrogação e Convalidação, firmado em 25/09/2025 (evento 1.38), com a finalidade de prorrogar a vigência do Contrato nº 27/2022 por mais 12 (doze) meses, a contar de 18/03/2025, condicionando sua manutenção à conclusão de novo procedimento licitatório, hipótese em que a prorrogação será automaticamente rescindida, sem ônus para o Município de Diadema. O instrumento também convalidou os atos praticados no período compreendido entre 18/03/2025 e a data de sua assinatura, estimando o valor de R$ 3.143.640,00 para o período prorrogado, a ser suportado por dotações orçamentárias das Secretarias de Planejamento e Gestão, da Saúde e da Educação, mantidas inalteradas as demais cláusulas contratuais.

A instrução da matéria (evento 11.1), realizada pela 9ª Diretoria de Fiscalização (DF-09), registrou que a autorização expedida pela Câmara Municipal de Diadema foi formalizada em data posterior à assinatura do termo aditivo, circunstância que, contudo, não comprometia a análise da avença.

Observou, ademais, que o termo aditivo foi encaminhado a esta Corte fora do prazo de 5 (cinco) dias úteis previsto no art. 100 das Instruções nº 01/2024, impropriedade que, por não comprometer a regularidade material do ajuste, foi considerada passível de recomendação.

Por despacho de 22/01/2026 (DOE-TCESP de 26/01/2026), foi assinado prazo às partes e responsáveis para apresentação de justificativas acerca dos apontamentos da Fiscalização relativos ao 3º, 4º e 5º Termos Aditivos ao Contrato nº 27/2022, destacando-se a possibilidade de incidência do princípio da acessoriedade, em razão do julgamento de irregularidade da licitação, do contrato originário e dos aditivos antecedentes.

Regularmente notificada, a Prefeitura Municipal de Diadema (evento 27.1), por intermédio de seu Procurador, apresentou justificativas em favor da regularidade dos aditivos, sustentando, em síntese, que:

- os apontamentos formulados restringiam-se a impropriedades de natureza formal, consistentes no encaminhamento intempestivo dos instrumentos a esta Corte, sem comprometimento da legalidade material dos ajustes ou prejuízo ao erário;

- não seria aplicável o princípio da acessoriedade, uma vez que o julgamento de irregularidade da licitação, do contrato originário e dos dois primeiros termos aditivos ainda estava sujeito à apreciação de Recursos Ordinários, recebidos com efeito suspensivo, circunstância que impediria a extensão automática dos efeitos da decisão aos aditivos subsequentes;

- a intempestividade na remessa dos documentos não comprometeu a atividade fiscalizatória desta Corte, tratando-se de falha formal passível de relevação, à luz dos princípios do formalismo moderado e da ausência de prejuízo.

Ao final, requereu o afastamento da incidência automática do princípio da acessoriedade e o julgamento de regularidade dos 3º, 4º e 5º Termos Aditivos ou, subsidiariamente, a conversão das impropriedades apontadas em recomendações, sem aplicação de penalidades aos responsáveis.

O Sr. Antonio Carlos do Nascimento, por intermédio de seus Procuradores, apresentou esclarecimentos (evento 29.1), sustentando, em síntese, que:

- os únicos apontamentos formulados em relação aos 3º, 4º e 5º Termos Aditivos referiam-se ao encaminhamento intempestivo dos instrumentos a esta Corte, tendo a própria unidade técnica consignado que a impropriedade não comprometeria a regularidade material dos ajustes e poderia ser objeto de recomendação;

- o atraso na remessa dos documentos constituiu falha de caráter meramente formal, sem prejuízo à instrução processual ou ao exercício do controle externo, razão pela qual deveria ser relevado, em consonância com precedentes desta Corte de Contas;

- os termos aditivos deveriam ser apreciados de forma individualizada, não se justificando a aplicação automática do princípio da acessoriedade, especialmente porque a licitação, o contrato originário e os aditivos antecedentes ainda se encontravam pendentes de decisão definitiva em sede recursal;

- a jurisprudência desta Corte admitiria a apreciação autônoma de atos derivados, citando precedentes em que a execução contratual foi julgada regular, apesar da irregularidade do procedimento licitatório e do contrato originário;

- o princípio da acessoriedade não afastaria a necessidade de análise concreta da finalidade e da execução de cada instrumento contratual; e

- diante da ausência de prejuízo à Administração e da regular execução dos ajustes, requereu o julgamento de regularidade dos 3º, 4º e 5º Termos Aditivos.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas opinou pela irregularidade dos 3º, 4º e 5º Termos Aditivos, com aplicação de multa aos responsáveis. Consignou que, embora a Fiscalização tenha concluído que as impropriedades verificadas não comprometeriam materialmente os ajustes, a irregularidade da licitação, do contrato originário e dos termos aditivos antecedentes contaminaria os instrumentos em exame, por força do princípio da acessoriedade, segundo o qual o acessório segue a sorte jurídica do principal.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, os 3º, 4º e 5º Termos Aditivos ao Contrato nº 27/2022, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Diadema e a empresa Ábaco Tecnologia de Informação Ltda.

Conforme consignado no relatório, o Pregão Eletrônico nº 05/2022, o Contrato nº 27/2022 e os 1º e 2º Termos Aditivos foram julgados irregulares por esta E. Corte de Contas, nos autos dos TCs 013506.989.22-7, 016141.989.22-8 e 017407.989.22-7, tendo o E. Tribunal Pleno, em sede de Recurso Ordinário (TCs 018954.989.25-7 e 019173.989.25-2), mantido o juízo de irregularidade da matéria principal, limitando-se a reduzir as multas anteriormente impostas às responsáveis.

O acompanhamento da execução contratual, autuado no TC-013653.989.22-8, encontra-se em fase de instrução e, portanto, não é alcançado pelos termos desta decisão.

Inicialmente, sobre a impropriedade relativa ao encaminhamento intempestivo dos termos aditivos a esta Corte, acolho a proposta da unidade técnica de modo que a falha pode ser alçada ao campo das recomendações.

Entretanto, a matéria em apreciação não comporta juízo de regularidade.

Com efeito, embora não tenham sido identificadas irregularidades intrínsecas nos aditivos, os vícios que comprometeram o procedimento licitatório, o contrato originário e os aditamentos antecedentes irradiam efeitos sobre os instrumentos ora apreciados, por força do princípio da acessoriedade, segundo o qual o acessório segue a sorte jurídica do principal.

As alegações defensivas no sentido da autonomia dos aditamentos em relação ao ajuste originário não comportam acolhimento. Isso porque, no caso concreto, os instrumentos examinados não constituem negócios jurídicos autônomos, mas desdobramentos diretos e necessários de contratação já definitivamente reputada irregular por esta Corte de Contas.

A propósito, a jurisprudência do Tribunal Pleno desta E. Corte de Contas consolidou o entendimento de que os termos aditivos vinculados a contrato julgado irregular encontram-se igualmente comprometidos, em observância ao princípio da acessoriedade, conforme decidido, dentre outros, nos processos TC-002512/010/00, TC-001186/007/07, TC-004735.989.21-2, TC-012306.989.18, TC-012308.989.18, TC-012311.989.18[1], notadamente o disposto no Boletim de Jurisprudência (Edição N.º 08 - Setembro/2021)[2], a saber:

“Processos n.ºs TC-023452.989.20-5, TC-023453.989.20-4, TC-023538.989.20-3, TC-023540.989.20-9, TC-023541.989.20-8, TC-023542.989.20-7 e TC-023543.989.20-6 (Sessão Plenária de 15/09/2021, relatoria: Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues)

EMENTA: RECURSOS ORDINÁRIOS. LICITAÇÃO, CONTRATO E TERMOS ADITIVOS. EDIFICAÇÃO DE EMPREENDIMENTO HABITACIONAL. IRREGULARIDADES NO PROCESSAMENTO DO CERTAME. CONTAMINAÇÃO DOS ADITAMENTOS. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO SUBSCRITOR DOS AJUSTES ACESSÓRIOS E DE NECESSIDADE DE DESMEMBRAMENTO DO JULGAMENTO REJEITADAS. PREVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE. DESPROVIMENTO.

1. Regularidade e adequação de decisão conjunta dos processos que examinam atos derivados de procedimento licitatório, desde a fase interna do certame até a conclusão do objeto.

2. Responsabilidade do gestor público é inerente aos instrumentos em que consta como signatário.

3. Impossibilidade jurídica de apartar juízo de regularidade a termos aditivos tendentes a acrescer despesas ao contrato desaprovado pela Corte.” (grifei)

Ante o exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULARES o 3º Termo Aditivo, de 26/10/2023 (TC-022110.989.25-8), o 4º Termo Aditivo, de 09/05/2025 (TC-022114.989.25-4), e o 5º Termo Aditivo, de 25/09/2025 (TC-021919.989.25-1).

Após o trânsito em julgado, ACIONEM-SE as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante cadastramento na página eletrônica: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório, para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos do art. 2º, XIV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

2. Após, ao Arquivo.

São Paulo, 24 de julho de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o 3º Termo Aditivo, de 26/10/2023 (TC-022110.989.25-8), o 4º Termo Aditivo, de 09/05/2025 (TC-022114.989.25-4), e o 5º Termo Aditivo, de 25/09/2025 (TC-021919.989.25-1). Após o trânsito em julgado, ACIONEM-SE as disposições dos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas. Nos termos da Resolução n° 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante cadastramento na página eletrônica: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.