TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ANTONIO CARLOS DOS SANTOS (11) 3292-3876

EMENTA:  SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO. 2024. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA MUNICIPAL. REGULAR SOB RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Tratam os autos das contas apresentadas pelos gestores do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Hortolândia - Hortoprev, do exercício de 2024, em face do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

O Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Hortolândia foi instituído pela Lei Municipal nº 392/1996, posteriormente revogada pela Lei Municipal nº 965, de 31 de outubro de 2001, que reorganizou o Regime Próprio de Previdência Social do Município. A versão compilada dessa lei5, disponível quando do planejamento desta fiscalização nos sítios eletrônicos da Origem e da Câmara Municipal, encontra-se anexada no Arquivo 04.

A Lei Municipal nº 4.399/2024 optou pela segregação de massas como medida de equacionamento do déficit atuarial, atualizou a alíquota patronal para 18%, englobando 3% referente a taxa de administração. Contudo, em seu artigo 17 informou que as novas alíquotas seriam exigidas somente no 1º dia do 4º mês subsequente à vigência da lei.

A opção pela segregação de massas foi fundamentada no trabalho executado pela IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal, conforme relatório acostado no Arquivo 99 e a avaliação atuarial de dezembro de 2024 - Arquivo 100. Apesar da operacionalização da segregação de massas ter ocorrido a partir de março de 2025, o DRAA dezembro de 2024, considerando a aprovação da lei, apresentou o quadro com a dita segregação.

Em relação à segregação da massa dos segurados, pontue-se que, embora a Lei Municipal nº 4.399/2024 já estivesse vigente em 31/12/2024, a legislação previa prazo de 90 dias para sua implementação prática, estendendo-se até março de 2025.

A instrução da matéria coube à Unidade Regional de Campinas, que registrou, no evento nº 21.138, achados de auditoria que motivaram notificação à Origem e aos responsáveis para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas (eventos nº 25.1, nº 53.1, nº 67.1, nº 76.1 e nº 87.1).

Os responsáveis pelas contas em exame rebateram os apontamentos da equipe técnica (eventos nº 48, nº 59 e nº 95).

Sintetizo a seguir as ocorrências anotadas e as alegações ofertadas:

A.1. DA ORIGEM E CONSTITUIÇÃO

– Constatou-se que a versão compilada da Lei Municipal nº 965/2001, que rege o RPPS de Hortolândia, não incorpora alterações promovidas em 2023, como a Lei Municipal nº 4.221/2023 e nº 4.223/2023. Essa desatualização compromete a transparência, pode levar à aplicação incorreta da norma e dificulta a atuação da fiscalização.

Justificativas

− A defesa alegou que a compilação e atualização da legislação municipal, inclusive da Lei Municipal nº 965/2001, competiam à Câmara Municipal de Hortolândia, que disponibilizava o acervo legislativo em seu portal eletrônico. Acrescentou que o Hortoprev passou a cobrar a atualização da norma junto ao Legislativo e informou que também a disponibilizaria em seu próprio sítio eletrônico.

A.2. DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO

– Ausência de reforma do plano de benefícios em conformidade com as alterações federais contribuiu negativamente para a nota do ISP. O Projeto de Lei nº 05/2022, proposto para essa adequação, foi arquivado sem ter iniciado tramitação nas comissões da Câmara;

– O Instituto mantém-se no Nível I do Pró-Gestão, sem adoção de medidas para avanço ao Nível II, apesar de 43% dos RPPS de grande porte já possuírem certificação superior.

Justificativas

− A entidade ressaltou que a atualização da legislação previdenciária municipal dependia de projeto de lei de iniciativa do Executivo e aprovação da Câmara Municipal, destacando que o Hortoprev já havia encaminhado proposta contemplando a adequação às novas regras previdenciárias e que as normas de aplicação obrigatória, como alíquotas mínimas e regras de pensão por morte, já haviam sido implementadas desde 2023.

− Quanto ao Pró-Gestão, sustentou que a adesão a níveis superiores não era obrigatória e demandava planejamento, recursos e mudanças estruturais graduais, afirmando que o relatório não demonstrou a inexistência de medidas voltadas ao aprimoramento da governança da Autarquia.

A.3. REMUNERAÇÃO DOS DIRIGENTES, E MEMBROS DOS CONSELHOS E DO COMITÊ DE INVESTIMENTOS

– Conflito entre leis quanto ao subsídio do Diretor Superintendente visto que a Lei Municipal nº 4.221/2023 prevê equiparação ao subsídio de Secretário Municipal enquanto a posterior Lei Municipal nº 4.223/2023 fixa o vencimento, gerando insegurança jurídica, podendo ter ocorrido percepção a maior no exercício no valor bruto de R$ 22.923,84;

– Utilização de duas metodologias ao longo do exercício para calcular a complementação de servidor efetivo desempenhando o cargo de Diretor de Benefícios, não apresentando fundamentação legal que embase a memória de cálculo. Ante a aparente falta da base normativa há possibilidade de percepção a maior no exercício no valor bruto de R$ 6.075,87.

– Propomos que seja recomendado ao Município que atue visando o aprimoramento da legislação municipal aplicável ao Hortoprev, trazendo maior clareza normativa, previsibilidade e controle sobre a evolução remuneratória, mitigando riscos de pagamentos indevidos e fortalecendo a gestão previdenciária.

Justificativas

− O defensor pontuou que o apontamento relativo à remuneração do Diretor Superintendente decorreu de equívoco na redação da Lei Municipal nº 4.223/2023, que fixou valor nominal sem prever sua vinculação automática ao subsídio dos Secretários Municipais, como historicamente ocorria. Sustentou que o reajuste identificado pela fiscalização decorreu da atualização legal dos subsídios dos agentes políticos, prevista em norma municipal, e informou que adotaria as providências necessárias para encaminhar projeto de lei visando corrigir a redação da legislação.

− Quanto à complementação remuneratória do Diretor de Benefícios, reconheceu a necessidade de regularização e informou que a questão já havia sido objeto de discussão com a Municipalidade, culminando na elaboração de projeto de lei destinado a esclarecer a forma de cálculo do adicional por tempo de serviço. Acrescentou que, antes mesmo da aprovação da norma, promoveria a adequação dos cálculos, adotando como base apenas o vencimento do cargo efetivo acrescido das vantagens pessoais incorporadas.

− Ademais, comprometeu-se a revisar a legislação que disciplina a organização administrativa do Hortoprev, com o objetivo de conferir maior clareza às regras remuneratórias. Ressaltou, entretanto, que alterações relativas aos direitos e vantagens dos servidores dependiam de iniciativa legislativa do Poder Executivo, por se encontrarem disciplinadas pelo Estatuto dos Servidores Públicos Municipais.

A.4.1. CONSELHO FISCAL

– O mandato dos membros do Conselho Fiscal deve coincidir com o dos membros do Conselho Administrativo. Destacamos que tal determinação legal é contrária a recomendação do manual Pró-Gestão, pois a renovação intercalada contribui para a preservação do conhecimento acumulado.

Justificativas

− O instituto concordou com o apontamento e informou que adotará medidas para revisar a legislação do Hortoprev, criando regras de composição e substituição dos membros dos Conselhos Deliberativos em conformidade com as exigências do Pró-Gestão. Ressaltou que as alterações demandariam prazo para implementação e cuidados para evitar a descontinuidade do funcionamento dos Conselhos durante o período de transição.

A.4.4 DIRIGENTES

– Considerando o porte do instituto propomos recomendação para que os dirigentes prossigam na obtenção de níveis intermediário e avançado de certificação.

Justificativas

− A defesa informou que o Hortoprev vinha oferecendo continuamente oportunidades de capacitação a gestores e conselheiros, por meio da participação em congressos e eventos relacionados a investimentos, benefícios previdenciários e fiscalização. Acrescentou que manteria o compromisso de promover cursos de aperfeiçoamento e qualificação profissional, com o objetivo de elevar o nível de certificação dos servidores e dirigentes da Autarquia.

B.1.2. RESULTADO FINANCEIRO E ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL

– Ausência de provisionamento de passivos judiciais no Balanço Patrimonial que tem se avolumado devido à ausência de aplicação da Lei Municipal nº 12/2010 referente ao plano de carreira dos servidores públicos de Hortolândia;

– Ausência de segregação dos investimentos entre curto e longo prazo considerando as características dos investimentos em conjunto com a intenção de prazo de permanência;

– Apropriação do resultado em Plano Financeiro e Plano Previdenciário em 31/12/2024, sem que houvesse registro de outros componentes da segregação como o Fundo de Oscilação de Risco do Plano Financeiro.

Justificativas

− A entidade sustentou que a ausência de provisionamento integral dos passivos judiciais decorreu do expressivo aumento de ações relacionadas à progressão funcional dos servidores municipais, situação atribuída à postergação da aplicação da Lei Municipal nº 12/2010 pela Prefeitura. Alegou que a elevada demanda judicial, aliada à estrutura reduzida dos setores jurídico e contábil e à complexidade na estimativa de processos ainda pendentes de decisão definitiva, dificultou a constituição das provisões, esclarecendo que os passivos já materializados por meio de ofícios requisitórios ou mapas de precatórios eram regularmente encaminhados para registro contábil.

− Em relação à classificação dos investimentos, informou que já havia adotado providências para sanar a falha, destacando que o Comitê de Investimentos orientou a contabilidade, em reunião realizada em agosto de 2025, a promover a segregação dos ativos entre circulante e não circulante, conforme os critérios do MCASP, bem como a efetuar o reconhecimento das provisões necessárias no passivo. Acrescentou que as orientações foram formalizadas em ata, publicada oficialmente, e que a contabilidade já possuía as diretrizes necessárias para implementar os ajustes.

− Quanto à ausência de provisões relacionadas a determinados fundos de investimento, afirmou que o Comitê de Investimentos recomendou o registro contábil dos valores negativos como provisões, especialmente em relação a fundo de responsabilidade ilimitada, por entender estarem presentes os requisitos previstos no MCASP. Ressaltou que tais medidas já se encontravam em fase de implementação e que os apontamentos da fiscalização estavam em processo de saneamento.

− Em relação à segregação da massa dos segurados, argumentou que, embora a Lei Municipal nº 4.399/2024 já estivesse vigente em 31/12/2024, a legislação previa prazo de 90 dias para sua implementação prática, estendendo-se até março de 2025. Assim, defendeu que a avaliação atuarial deveria refletir a situação jurídica existente na data-base, conforme a Portaria MTP nº 1.467/2022, ainda que os procedimentos operacionais estivessem em fase de implantação, destacando que a segregação se encontrava posteriormente integralmente implementada e que, por isso, o apontamento não deveria subsistir.

B.1.3. FISCALIZAÇÃO DAS RECEITAS

– O órgão não realizou orçamentariamente a segregação da receita de taxa de administração e dos valores recebidos a título de aporte para amortização do déficit atuarial, sendo registrados em conjunto com a Contribuição Patronal;

– Alocação de contribuições oriundas de sentenças judiciais servidor em código diverso do previsto nas tabelas auxiliares do sistema Audesp, denota falta de fidedignidade e de transparência;

– O registro orçamentário dos rendimentos das aplicações é realizado somente no resgate total, não contendo o rendimento dos resgates parciais, o que s.m.j., contraria o Comunicado SDG nº 18;

– Redação da Lei Municipal nº 4.142/2023 que apresenta o plano de amortização atuarial em aportes vigentes no exercício em análise apresenta inconsistência terminológica ao se referir a “parcelas mensais de 2024” a valores cujo cronograma de recolhimento estava previsto para o período de outubro de 2024 a setembro de 2025;

– Ausência de cumprimento do artigo 55 do § 8º da Portaria MTP nº 1.467/2022 acerca da segregação e o controle da aplicação, por no mínimo 5 anos, dos recursos de aporte.

Justificativas

− O Hortoprev informou que os apontamentos relativos ao registro das taxas de administração e à classificação das contribuições oriundas de sentenças judiciais já haviam sido saneados em 2025. Esclareceu que promoveu os ajustes contábeis por autotutela, comprovados pelos balancetes encaminhados ao AUDESP, e justificou que não realizou as correções ainda em 2024 para preservar os princípios da consistência e da uniformidade dos registros. Acrescentou que também reclassificou as receitas referentes às contribuições de servidores decorrentes de decisões judiciais, com a criação de novas rubricas e a transferência dos valores para as contas adequadas.

− Quanto ao registro orçamentário dos rendimentos das aplicações financeiras, alegou que o Comunicado SDG nº 30/2018 não diferenciava expressamente os resgates totais dos parciais, razão pela qual adotou o critério de reconhecer os rendimentos apenas quando do resgate integral dos fundos. Sustentou que essa metodologia vinha sendo aplicada de forma uniforme ao longo dos exercícios e que eventual alteração poderia comprometer a comparabilidade, a consistência, a prudência, a confiabilidade e a transparência das demonstrações contábeis.

− Em relação à inconsistência terminológica da Lei Municipal nº 4.142/2023, argumentou que a questão havia perdido objeto, uma vez que a norma já havia sido revogada e a segregação da massa dos segurados encontrava-se implementada, motivo pelo qual considerou a impropriedade superada.

− No tocante ao controle dos recursos destinados à amortização do déficit atuarial, afirmou que a segregação e o acompanhamento desses valores eram realizados por meio de rubricas contábeis e orçamentárias específicas, em conformidade com a Portaria MTP nº 1.467/2022. Defendeu que a norma exigia apenas a segregação dos registros de controle, e não dos recursos financeiros em contas distintas, destacando ainda que o superávit financeiro do instituto dispensou a utilização desses recursos nos últimos anos e que, após a implantação da segregação da massa em novembro de 2024, o apontamento deixou de ter aplicabilidade para os exercícios seguintes.

B.1.3.1. PARCELAMENTOS

– O órgão registrou em seu Balanço Patrimonial o saldo dos parcelamentos ao final do exercício em exame como o valor da parcela original de cada acordo multiplicada pela quantidade de parcelas vindouras, que totalizou R$ 5.671.879,90, o que não representa o valor presente dos direitos a receber, bem como o valor não foi segregado entre ativo circulante e realizável a longo prazo;

– Não foi comprovada a compatibilização do valor dos parcelamentos lançados no ativo do RPPS e no passivo da Prefeitura Municipal de Hortolândia.

Justificativas

− O instituto relatou que o Balanço Patrimonial havia sido atualizado em setembro de 2025, com a segregação dos valores entre ativo circulante e realizável a longo prazo e a elaboração de nota explicativa detalhando a metodologia adotada para mensuração dos juros dos acordos de parcelamento. Esclareceu que utilizou como referência a taxa vigente em agosto de 2025, diante da impossibilidade de mensuração exata dos juros em razão do critério baseado no IPCA adotado pelo Ministério da Previdência, em observância aos princípios da prudência e da consistência. Acrescentou, ainda, que já mantinha tratativas com a Prefeitura de Hortolândia para compatibilizar os valores registrados no ativo do RPPS e no passivo do Município.

B.2.1. BENEFÍCIOS CONCEDIDOS

– A posição dos relatórios gerenciais de segurados em 31/12/2024 não continha a divisão entre Plano Financeiro e Plano Previdenciário retratada no DRAA data focal 31/12/2024.

Justificativas

− A defesa alegou que a utilização do relatório gerencial anterior à segregação da massa decorreu do prazo legal de 90 dias previsto para a implementação efetiva desse procedimento, concluída apenas no início de 2025. Sustentou que, diante desse período de transição, foi utilizado o relatório vigente à época, entendendo que tal procedimento não configurou irregularidade.

B.2.1.2 BENEFÍCIOS COM ACÚMULO DE VÍNCULOS

– Quatro segurados que apresentam potencial acúmulo de cargos inconstitucional devido a existência de três vínculos. Propomos que seja aperfeiçoado o termo de verificação quando da concessão do benefício para expandir a análise, tendo em vista que a Origem questiona apenas acerca de outras aposentadorias e pensões.

Justificativas

− Afirmou que, antes da concessão de todos os benefícios previdenciários, sempre realizava consulta prévia ao sistema SISCAANet, inclusive nos casos apontados pela fiscalização. Informou que, após a identificação das inconsistências, oficiou os entes públicos nos quais foram constatados outros vínculos e convocou os beneficiários para comparecimento ao Hortoprev, ocasião em que foram cientificados da necessidade de optar pelo benefício mais vantajoso no prazo de dez dias, sob pena de cancelamento de ofício da aposentadoria. Acrescentou que todos os beneficiários atenderam à convocação e que a regularização das situações seria posteriormente comprovada mediante juntada de documentos, como portarias de exoneração e de cancelamento de aposentadorias.

B.2.2. DESPESAS ADMINISTRATIVAS

– Despesas de custódia de investimentos com recursos previdenciários pagos com receita administrativa o que pode estar em oposição ao §6º do artigo 84 da Portaria MTP nº 1.467/2022;

Justificativas

− A entidade esclareceu que o contrato com a Caixa Econômica Federal, que previa cobrança de despesas de custódia dos investimentos do RPPS, havia sido encerrado e que o serviço passou a ser prestado pelo Banco do Brasil sem cobrança de tarifas. Argumentou que, embora o art. 81 da Portaria MTP nº 1.467/2022 não previsse expressamente esse tipo de despesa, optou por classificá-la como despesa de custeio, à conta da taxa de administração, respeitando os limites legais e sem comprometer os recursos destinados ao pagamento dos benefícios previdenciários.

− Acrescentou que essa medida buscou preservar a rentabilidade dos investimentos e o equilíbrio atuarial do regime. Informou, por fim, que atualmente a despesa era inexistente e que os registros passaram a estar vinculados à conta do Fundo de Capitalização, não mais ao Fundo Administrativo.

C.1. ATUÁRIO

– A base de dados da avaliação atuarial, data focal 31 de dezembro de 2024, foi posicionada em 31 de agosto de 2024. Apesar de permitido pelo §1º do artigo 47 da Portaria MTP nº 1.467/2022, consideramos que pelo porte do RPPS poderia ser utilizada uma base de dados mais aproximada da data focal, em busca da acurácia da previsão;

– Lacunas e inconsistências verificadas na avaliação atuarial data focal 31/12/2024, como: ausência de registro de aposentadorias de magistério, ausência de detalhamento da taxa de juros, demais bens, direitos e ativos inconsistentes com o registro dos parcelamentos no Balanço Patrimonial, benefícios revisados apresentando data da aposentadoria como data da revisão, o que afetou a quantidade de vidas na segregação de massas;

– Inconsistências levaram à retificação do DRAA data focal 31/12/2024 apresentando redução de 47% no superávit do Plano Previdenciário. A Fiscalização manifesta preocupação de que outras inconsistências em dados ou hipóteses atuariais ainda possam ser verificadas;

– Embora seja compreensível que avaliações atuariais possam conter inconsistências ou ajustes necessários, especialmente diante da complexidade dos dados e premissas envolvidas, considerando o montante de R$ 1,8 milhão investido em consultoria através do Contrato nº 10/2024, esperava-se, s.m.j., a entrega de um trabalho com maior rigor técnico e grau de especialização.

Justificativas

− Sustentou que os apontamentos da fiscalização refletiam recomendações de aprimoramento, e não irregularidades. Alegou que a instituição contratada realizou análise minuciosa da base de dados desde agosto de 2024, em razão da complexidade dos trabalhos e do curto prazo para conclusão da avaliação atuarial e envio do DRAA, destacando que a assessoria prosseguiu mesmo após a implantação da segregação da massa, identificando inconsistências que já haviam sido corrigidas pelo Hortoprev.

− Argumentou, ainda, que a Lei Municipal nº 4.399/2024 instituiu a segregação da massa, mas sua implementação prática possuía prazo legal de 90 dias, estendendo-se até março de 2025, conforme previsto na Portaria MTP nº 1.467/2022. Assim, defendeu que, na data-base de 31/12/2024, a segregação já existia juridicamente, embora sua operacionalização ainda estivesse em andamento, motivo pelo qual a avaliação atuarial e o DRAA deveriam refletir o novo cenário previsto na legislação.

− Quanto às inconsistências identificadas na avaliação atuarial e à posterior retificação do DRAA, reiterou que tais questões decorreram do processo de implementação da segregação da massa e da necessidade de adequação da base de dados. Afirmou que todas as exigências legais já haviam sido integralmente cumpridas e sustentou que os apontamentos relativos ao exercício de 2024 não deveriam prevalecer, pois o prazo legal para conclusão dos procedimentos extrapolava o encerramento daquele exercício.

C.1.1. PLANO FINANCEIRO

– A data de corte não usual para formação do grupo financeiro entre os inativos, seus dependentes e pensionistas pode gerar complexidade administrativa e fragilizar o acompanhamento atuarial;

– O Plano Financeiro conta com um fundo de oscilação de risco conforme artigo 13 da Lei Municipal nº 4.399/2024, todavia, o mesmo não consta dos demonstrativos contábeis em 31/12/2024. Na nota técnica atuarial não verificamos expressões de cálculo e metodologia para constituição do fundo conforme requerido no artigo 12 do anexo VI da Portaria MTP nº 1.467/2022.

Justificativas

− O instituto contestou o apontamento, alegando que o relatório não indicou a base legal para essa conclusão. Sustentou que o modelo aprovado era mais adequado, econômico e eficiente, por permitir o custeio dos compromissos previdenciários da massa antiga à medida que os benefícios fossem efetivamente concedidos, evitando a capitalização antecipada de recursos e contribuindo para reduzir o crescimento do déficit atuarial observado no modelo anteriormente adotado.

C.2.3. COMPOSIÇÃO DOS INVESTIMENTOS

– Verificamos que a gestão da carteira caminhou em direção oposta ao proposto na política, fechando fundos 100% títulos públicos federais em 2024 no percentual de 44,54%, frente ao alvo de 30%. Constatamos inclusive que as únicas novas aplicações ocorridas no exercício foram justamente aumentando a posição nesta categoria.

Justificativas

− A defesa sustentou que a alocação dos investimentos, com maior concentração em fundos de 100% de títulos públicos, decorreu de decisão técnica e estratégica, tomada com ciência e anuência da Diretoria Executiva, do Comitê de Investimentos e dos Conselhos Administrativo e Fiscal, e não resultou de inércia, ingerência ou imperícia. Alegou que a política de investimentos previa flexibilidade na alocação dos recursos, permitindo ajustes táticos conforme o cenário econômico, financeiro e atuarial, especialmente diante da frustração das expectativas de redução da taxa Selic, das incertezas relacionadas ao cenário internacional e do processo de segregação de massas em andamento.

− Acrescentou que o Comitê de Investimentos avaliou mensalmente o enquadramento da carteira, os cenários econômicos e as diferenças em relação às alocações-alvo, registrando em atas que tais distanciamentos decorreram de movimentações táticas e não descaracterizaram a estratégia de investimentos. Segundo a defesa, essas análises foram submetidas à Diretoria e aos Conselhos, que anuíram às decisões adotadas, considerando-as adequadas ao contexto enfrentado pela autarquia.

− Argumentou, ainda, que a opção por não perseguir integralmente os percentuais previstos na política de investimentos buscou preservar o atingimento da meta de rentabilidade diante das condições de mercado e esteve amparada pela própria flexibilidade prevista no instrumento de planejamento. Assim, sustentou que não houve necessidade de revisar a política de investimentos durante o exercício, uma vez que as decisões estratégicas foram devidamente justificadas, documentadas e compatíveis com os limites estabelecidos.

C.2.4. ATINGIMENTO DA META ATUARIAL NOS ÚLTIMOS 5 (CINCO) EXERCÍCIOS

– Nos últimos cinco exercícios a carteira de investimentos do RPPS não atingiu a meta atuarial estabelecida na avaliação atuarial em quatro exercícios. Lembramos ainda que, por este critério, na avaliação atuarial de 31/12/2025 a taxa de juros somente poderá ser acrescida de 0,15, e que, considerando o acréscimo de 0,3 na data focal de 31/12/2024, ocasionará, demais hipóteses constantes, um efeito negativo aumentando o passivo atuarial;

– Nos últimos 60 meses a carteira do RPPS acumulou valorização de 30,71% frente a meta atuarial acumulada para o mesmo período de 71,87%.

Justificativas

− Alegou que os resultados negativos dos investimentos nos exercícios de 2020, 2021 e 2022 decorreram de um cenário econômico excepcional e imprevisível, marcado pela pandemia de coronavírus, pela guerra entre Rússia e Ucrânia, pelos impactos na cadeia de oferta europeia e pela retomada inflacionária global, que provocou políticas monetárias restritivas. Sustentou que tais eventos afetaram simultaneamente diversos ativos financeiros, dificultando a antecipação e a adoção de medidas tempestivas, especialmente diante dos procedimentos burocráticos, análises e aprovações necessários para movimentações financeiras. Argumentou, ainda, que a dificuldade em atingir a meta atuarial não teria sido exclusiva do Hortoprev, mas teria atingido a maioria dos Regimes Próprios de Previdência Social brasileiros no período.

− Destacou que, em 2021, mesmo uma alocação hipotética nos investimentos de melhor desempenho disponíveis não teria sido suficiente para alcançar a meta atuarial, em razão das limitações legais de aplicação em determinados ativos. Ressaltou que os resultados observados decorreram de fatores estruturais e conjunturais do mercado financeiro, e não de falha na gestão dos investimentos da autarquia. Por fim, afirmou que oscilações negativas em carteiras sujeitas a riscos de mercado seriam eventos naturais em períodos de instabilidade econômica, acrescentando que existiriam limitações institucionais e regulatórias que dificultariam a adoção de estratégias mais sofisticadas de investimento.

C.4. ATENDIMENTO A OUTROS DISPOSITIVOS LEGAIS

– Sob amostragem, foi constatada inconsistência nos direitos (parcelamentos) considerados na apuração do resultado atuarial;

– Constatada divergência relevante quanto à consistência das informações constantes na base cadastral, visto que as aposentadorias com apostilas retificatórias constavam como data de concessão do benefício a data da revisão judicial;

– Foi constatado que o Fundo de Oscilação de Riscos não está devidamente contabilizado no Balanço Patrimonial do regime previdenciário;

– O aporte para cobertura do déficit atuarial não foi depositado em conta distinta, observando o prazo de duração mínima de cinco anos.

Justificativas

− A entidade defendeu que o § 3º do art. 55 da Portaria MTP nº 1.467/2022 não teria determinado a obrigatoriedade de depósito dos valores referentes à amortização do déficit em conta bancária específica, mas apenas exigido que tais recursos fossem utilizados exclusivamente para pagamento de benefícios previdenciários, mantidos sob gestão e controle segregados dos demais recursos e aplicados no mercado financeiro conforme as normas do Conselho Monetário Nacional. Sustentou que o Hortoprev teria atendido integralmente a essas exigências, pois os valores não teriam sido utilizados para despesas administrativas ou para o fundo em repartição, permanecendo aplicados e vinculados à finalidade previdenciária.

− Afirmou que a segregação e o controle dos recursos teriam sido realizados por meio dos mecanismos contábeis da autarquia, com registros específicos das receitas relacionadas aos aportes, considerados suficientes para atender às exigências normativas. Acrescentou que as aplicações financeiras desses recursos estariam em conformidade com a Resolução CMN nº 4.963/2021, conforme teria sido reconhecido pela própria auditoria ao não apontar irregularidades nos investimentos. Ressaltou, ainda, que o instituto teria apresentado superávit financeiro ao longo de sua existência, não havendo necessidade de utilização dos recursos provenientes da amortização do déficit para custear aposentadorias e pensões.

− Destacou que as despesas com benefícios previdenciários sempre teriam sido suportadas pelas contribuições patronais e dos servidores, demonstrando, com dados de 2024, que as receitas ordinárias teriam superado as despesas do período. Alegou que os recursos de amortização do déficit jamais teriam sido utilizados para pagamento de benefícios e que, após a segregação das massas previdenciárias, tais valores permaneceriam vinculados ao fundo em capitalização, também superavitário. Assim, sustentou que o apontamento da fiscalização não teria considerado adequadamente a realidade financeira e contábil do RPPS, requerendo o afastamento da irregularidade.

C.5. TRANSPARÊNCIA DAS INFORMAÇÕES

– O Regime mantém página na internet com as informações fiscais atualizadas. O site verificado foi: http://Hortoprev.hortolandia.sp.gov.br/. Conforme apontamento do exercício de 2023, o sítio eletrônico continua sem protocolo de segurança https.

– A publicação do Anexo 4 RREO, apesar de dentro do prazo, não apresentou todas as informações requeridas no MDF.

Justificativas

− Tal apontamento foi sanado com a implementação, a partir de agosto de 2024, do protocolo de segurança HTTPS no sítio eletrônico do Hortoprev, garantindo maior proteção aos dados e confiabilidade aos usuários. Informou, ainda, que o portal teria recebido melhorias, como a criação de área específica para dados abertos, disponibilização de canais de atendimento ao cidadão, publicação da Carta de Serviços e aprimoramentos de acessibilidade e usabilidade, ampliando a transparência institucional.

− Quanto à publicação do Anexo 4 do RREO com ausência de informações previstas no MDF, a defesa reconheceu que o relatório teria sido divulgado dentro do prazo legal, mas alegou que a responsabilidade pela elaboração e publicação seria do Poder Executivo Municipal, conforme previsão constitucional. Sustentou que não teriam sido indicadas pela fiscalização quais informações específicas estariam ausentes e que, após contato com a contabilidade municipal, não teria sido possível identificar eventuais inconsistências. Por fim, afirmou que o demonstrativo teria sido disponibilizado em conformidade com as normas aplicáveis e que eventuais ajustes seriam realizados caso fossem constatadas divergências posteriores.

C.6. PESSOAL

– Aplicação de adicional de tempo de serviço para cargos exclusivamente em comissão em contrariedade a votos desta Corte de Contas como no TC-021498.989.24.

Justificativas

− A concessão de adicional por tempo de serviço aos servidores ocupantes de cargos comissionados teve respaldo na Lei Municipal nº 2.004/2008, que instituiu o regime jurídico dos servidores públicos municipais e de suas autarquias. Sustentou que o art. 109 da referida norma teria previsto o benefício ao “servidor” que completasse cinco anos de efetivo exercício, sem estabelecer restrição aos ocupantes de cargos efetivos, enquanto o art. 2º teria incluído expressamente os servidores em cargos comissionados no conceito de servidor público. Assim, argumentou que, inexistindo vedação legal expressa, não caberia ao intérprete restringir a concessão da vantagem.

− Destacou que a própria legislação teria adotado tratamento distinto para outros benefícios, como a licença-prêmio, cuja concessão teria sido limitada expressamente aos servidores estáveis, demonstrando que, quando o legislador pretendia restringir determinado direito aos efetivos, o teria feito de forma clara. Afirmou, portanto, que os adicionais concedidos aos comissionados não estariam em desacordo com a legislação vigente à época. Contudo, informou que a Administração Municipal teria elaborado o Projeto de Lei nº 6/2025 para restringir futuramente a concessão do benefício aos ocupantes exclusivamente de cargos efetivos e que o Hortoprev já teria adotado medidas para não mais estender a vantagem aos servidores comissionados.

D.1. FIDEDIGNIDADE DOS DADOS INFORMADOS AO SISTEMA AUDESP

– Foram constatadas divergências entre os dados informados pela Origem e aqueles apurados com base nos balancetes armazenados no Sistema Audesp.

– Tal qual o Comunicado SDG nº 34/2009 (Publicado no D.O.E. de 28.10.2009), as divergências apuradas afetam os Princípios da Transparência (artigo 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal) e da Evidenciação Contábil (artigo 83 da Lei Federal nº 4.320/64), ocasionando prejuízo à ação de controle dos recursos públicos.

Justificativas

− A defesa informou que as inconsistências relacionadas à quebra da ordem cronológica dos registros de empenho teriam sido corrigidas mediante providências adotadas pela área de Contabilidade junto à empresa responsável pelo sistema contábil (Prescon). Alegou que o sistema teria sido aprimorado para impedir registros com datas incompatíveis, passando a emitir alerta preventivo quando identificada a situação. Destacou que não teriam sido constatadas novas ocorrências em 2025, conforme relatório do Diário de Empenho, demonstrando que as medidas implementadas teriam solucionado o apontamento e restabelecido a observância aos princípios da oportunidade, transparência e evidenciação contábil.

D.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL

– Atrasos na entrega ao sistema Audesp e ausência de cumprimento, ou cumprimento parcial de determinações e recomendações desta Corte de Contas.

Justificativas

− Sustentou que o Hortoprev ainda necessitava de um quadro de servidores mais adequado às suas demandas e que estaria adotando medidas para suprir essa necessidade, inclusive com a realização de concurso público, embora dificuldades no preenchimento das vagas tivessem ocasionado demora além do esperado. Defendeu que a sobrecarga de alguns setores teria contribuído para os atrasos identificados pela fiscalização, mas destacou que o Controle Interno teria acompanhado o cumprimento dos prazos e emitido alertas aos responsáveis. Ressaltou, por fim, que, apesar de eventuais atrasos, todas as informações e documentos exigidos teriam sido encaminhados.

As contas dos três últimos exercícios apreciados por esta Corte tiveram o seguinte desfecho:

2023 – TC-002688.989.23-5: Regulares com ressalvas. Decisão da Conselheira Substituta-Auditora Silvia Cristina Monteiro Moraes, de 01/08/2025.

• Fundamentos: Rentabilidade positiva dos investimentos, crescimento da carteira, cumprimento dos limites administrativos e adesão ao Pró-Gestão RPPS. Ressalvas pelo aumento do déficit atuarial, descumprimento da meta atuarial, inconsistências contábeis, divergências no AUDESP e fragilidades no Controle Interno.
• Recomendações/Determinações: Aprimorar a política de investimentos, acompanhar o plano de amortização do déficit atuarial, corrigir inconsistências contábeis e no AUDESP, fortalecer o Controle Interno e adotar medidas para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

2022 – TC-002477.989.22-2: Regulares com ressalvas. Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor Alexandre Manir Figueiredo Sarquis, de 26/06/2024.

• Fundamentos: Superávit financeiro, regularidade previdenciária, manutenção do CRP, evolução no IEG-PREV e adesão ao Pró-Gestão RPPS. Ressalvas quanto ao déficit atuarial, inconsistências atuariais e no AUDESP, fragilidades do controle interno, qualificação dos gestores e gestão dos investimentos.
• Recomendações/Determinações: Fortalecer o controle interno, aperfeiçoar a gestão atuarial e dos investimentos, adequar a legislação às normas previdenciárias, capacitar e certificar os gestores, corrigir inconsistências no AUDESP e adotar medidas para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

2021 – TC-003082.989.21-1: Regulares com ressalvas. Decisão do Conselheiro Substituto-Auditor SAMY WURMAN, de 24/08/2023.

• Fundamentos: Superávit financeiro, regularidade previdenciária, manutenção do CRP e cumprimento dos limites administrativos. Ressalvas quanto ao déficit atuarial, alíquota patronal, controle interno, provisões matemáticas, gestão dos investimentos e inconsistências no AUDESP.
• Recomendações/Determinações: Aperfeiçoar a avaliação atuarial e o plano de amortização, fortalecer a gestão dos investimentos e o controle interno, adequar a legislação previdenciária, aprimorar a atuação dos colegiados e corrigir inconsistências no AUDESP.

Os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 100.1).

É a síntese necessária.

DECISÃO

Tratam os autos das contas apresentadas pelos gestores do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Hortolândia - Hortoprev, do exercício de 2024, em face do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual, o que me anima a prosseguir com o exame de mérito. Às partes foi assegurado o indispensável direito de defesa.

Resta patente nos autos que as contas pretéritas dos últimos três exercícios do RPPS de Hortolândia receberam boa acolhida desta Corte de Contas.

Com o exercício de 2024 não será diferente, com as ressalvas e recomendações a seguir dispostas.

Pois bem.

Cuida-se aqui do exame das contas do RPPS do município de Hortolândia (236.641 habitantes segundo o censo IBGE de 2022), com o total de 6.144 segurados.

A relação entre segurados ativos e segurados inativos+pensionistas é de 2,98. Situação considerada pela doutrina especializada como crítica[1].

Deste panorama conjuntural, que escapa da capacidade de ação dos gestores, advém o desequilíbrio estrutural do Regime Próprio.

A entidade mostra que não se manteve inerte, que trabalha na implementação de um plano de enfrentamento do déficit atuarial, que, no entanto, mostra-se incipiente no longo prazo, haja vista a insuficiência do plano financeiro no longo prazo.

Assim, a partir do exercício de 2025, estará em vigor um plano de segregação de massas, aprovado ainda em 2024.

Assim, a situação atuarial e financeira do RPPS, malgrado todas as providências encetadas, merece ser alçada ao campo das ressalvas, dada sua fragilidade nos médio e longo prazos.

Ademais, outras questões carecem de maiores digressões. São elas:

De plano, observo que remanescem impropriedades que, embora não possuam gravidade suficiente para macular a totalidade das contas, evidenciam fragilidades que justificam a emissão de juízo de regularidade com ressalvas.

A primeira delas refere-se ao item B.1.2 – Resultado Financeiro e Econômico e Saldo Patrimonial, no qual a Fiscalização apontou a ausência de provisionamento de passivos judiciais no Balanço Patrimonial, os quais decorrem, em grande parte, de demandas relacionadas à aplicação da Lei Municipal nº 12/2010; a ausência de segregação dos investimentos entre curto e longo prazo, em desacordo com as características dos ativos e a intenção de permanência; e a apropriação do resultado entre Plano Financeiro e Plano Previdenciário sem o correspondente registro de todos os componentes da segregação, notadamente o Fundo de Oscilação de Risco do Plano Financeiro. Embora a defesa tenha demonstrado que tais inconsistências já se encontram em processo de correção, mediante orientações do Comitê de Investimentos e adequações contábeis implementadas em 2025, tais providências não afastam o fato de que as demonstrações contábeis do exercício de 2024 não refletiam integralmente a situação patrimonial do regime próprio, razão pela qual as justificativas apenas mitigam o apontamento.

Também subsiste ressalva quanto ao item C.6 – Pessoal, em que se verificou a concessão de adicional por tempo de serviço a ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, em desconformidade com entendimento consolidado desta Corte de Contas, inclusive no TC-021498.989.24. Embora a defesa tenha sustentado interpretação fundada na legislação municipal então vigente e informado a elaboração de projeto de lei para restringir a vantagem aos servidores efetivos, o entendimento jurisprudencial desta Corte permanece no sentido de que vantagens funcionais vinculadas ao tempo de serviço pressupõem vínculo efetivo com a Administração, razão pela qual a irregularidade deve permanecer ressalvada.

Igualmente merece ressalva o item D.1 – Fidedignidade dos Dados Informados ao Sistema AUDESP, diante da constatação de divergências entre os dados encaminhados pela Origem e aqueles apurados a partir dos balancetes armazenados no Sistema AUDESP, situação que compromete os princípios da transparência e da evidenciação contábil, dificultando a adequada atuação do controle externo. As medidas corretivas posteriormente implementadas, inclusive com aperfeiçoamentos no sistema informatizado utilizado pela Autarquia, demonstram preocupação em evitar novas ocorrências, mas não descaracterizam as inconsistências verificadas no exercício em exame.

Da mesma forma, permanece a ressalva do item D.3 – Atendimento à Lei Orgânica, Instruções e Recomendações do Tribunal, tendo sido constatados atrasos no encaminhamento de informações ao Sistema AUDESP, bem como cumprimento parcial de determinações e recomendações anteriormente expedidas por esta Corte. As alegações de defesa, relacionadas à insuficiência do quadro de pessoal e às dificuldades enfrentadas no preenchimento das vagas mediante concurso público, explicam parcialmente as ocorrências, mas não afastam o dever permanente da Administração de observar rigorosamente os prazos e determinações emanados deste Tribunal.

Por fim, no item A.4.1 – Conselho Fiscal, verificou-se que o mandato dos membros do Conselho Fiscal coincide integralmente com o mandato dos membros do Conselho Administrativo, disciplina que contraria as boas práticas de governança previstas no Manual Pró-Gestão RPPS, segundo as quais a renovação intercalada dos colegiados favorece a preservação da memória institucional e a continuidade administrativa. A própria defesa reconheceu a necessidade de revisão legislativa, circunstância que recomenda a manutenção da ressalva até que a providência seja efetivamente implementada.

Não obstante tais impropriedades, verifico que os demais apontamentos da instrução foram satisfatoriamente esclarecidos pela defesa.

Com efeito, acolho as justificativas relativas ao item A.1 – Da Origem e Constituição, no qual se apontou que a versão compilada da Lei Municipal nº 965/2001 não contemplava alterações legislativas posteriores, uma vez demonstrado que a atualização da compilação competia à Câmara Municipal e que o Instituto adotou providências para disponibilizar a legislação consolidada em seu próprio portal eletrônico.

Também aceito os argumentos apresentados quanto ao item A.2 – Das Atividades Desenvolvidas no Exercício, referente à ausência de reforma do plano de benefícios e à manutenção da certificação Pró-Gestão no Nível I, diante da demonstração de que a atualização legislativa depende de iniciativa do Poder Executivo e de aprovação legislativa, bem como de que o Instituto vem promovendo gradualmente o aperfeiçoamento de sua governança.

No item A.3 – Remuneração dos Dirigentes e dos Membros dos Conselhos e do Comitê de Investimentos, as explicações prestadas evidenciaram que as inconsistências decorreram de imprecisões legislativas cuja correção já foi encaminhada pela Administração, inexistindo elementos suficientes para caracterizar pagamento irregular doloso.

Quanto ao item A.4.4 – Dirigentes, restou demonstrado que a Autarquia mantém política contínua de capacitação e certificação de seus gestores, circunstância suficiente para afastar a recomendação inicialmente proposta.

Acolho igualmente as justificativas relativas ao item B.1.2, especificamente quanto aos efeitos decorrentes da implantação da segregação de massas, considerando que a Lei Municipal nº 4.399/2024 já se encontrava vigente em 31/12/2024, embora sua operacionalização estivesse em fase de implementação dentro do prazo legal previsto.

No item B.1.3 – Fiscalização das Receitas, considero superadas as impropriedades relativas ao registro das receitas administrativas, à classificação das contribuições decorrentes de decisões judiciais, ao controle dos aportes destinados à amortização do déficit atuarial e às inconsistências terminológicas da legislação municipal, diante das correções implementadas e da demonstração de que os recursos permaneceram devidamente vinculados às suas finalidades previdenciárias.

As justificativas apresentadas para o item B.1.3.1 – Parcelamentos igualmente merecem acolhimento, tendo em vista a comprovação de que a Autarquia promoveu a reclassificação patrimonial dos créditos, elaborou notas explicativas e iniciou procedimentos para compatibilização dos registros entre o RPPS e a Prefeitura Municipal.

No item B.2.1 – Benefícios Concedidos, restou satisfatoriamente esclarecido que a divergência entre os relatórios gerenciais e o DRAA decorreu exclusivamente do período de transição necessário para implantação da segregação de massas.

Também acolho as justificativas do item B.2.1.2 – Benefícios com Acúmulo de Vínculos, considerando que o Instituto comprovou a adoção imediata de providências administrativas para regularização das situações identificadas.

Quanto ao item B.2.2 – Despesas Administrativas, verifico que a questão perdeu relevância diante da extinção das despesas de custódia anteriormente suportadas pelo Fundo Administrativo e da adoção de nova sistemática operacional.

No tocante aos itens C.1 – Atuário, C.1.1 – Plano Financeiro, C.2.3 – Composição dos Investimentos, C.2.4 – Atingimento da Meta Atuarial nos Últimos Cinco Exercícios, C.4 – Atendimento a Outros Dispositivos Legais e C.5 – Transparência das Informações, as justificativas apresentadas demonstram que as inconsistências decorreram, em grande medida, da complexa implantação da segregação de massas, das adaptações atuariais e contábeis daí decorrentes e de circunstâncias conjunturais relacionadas ao mercado financeiro, sem que tenham sido evidenciados prejuízos concretos ao patrimônio previdenciário ou ao equilíbrio financeiro do regime.

Assim, consideradas em conjunto as falhas remanescentes, bem como as providências corretivas já adotadas e a inexistência de danos ao erário ou comprometimento dos resultados do exercício, concluo que as impropriedades remanescentes possuem natureza eminentemente formal, recomendando apenas a expedição de determinações e recomendações voltadas ao aperfeiçoamento da gestão, sem impedir a emissão de juízo de regularidade das contas com ressalvas.

Por fim, cabe recomendar à Origem que tome como norte os achados da fiscalização de maneira a buscar o aprimoramento da gestão.

Assim, com fundamento no artigo 73, § 4º, da Constituição Federal, no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES, COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES, as contas do Instituto de Previdência dos Servidores Públicos Municipais de Hortolândia - Hortoprev, relativas ao exercício de 2024, nos termos do artigo 33, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Quito as responsáveis, nos termos do artigo 35 do mesmo diploma legal.

Deve a entidade observar atentamente as ressalvas e recomendações consignadas nesta decisão.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte.

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a Origem e demais interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a. publicar;

b. aguardar o decurso do prazo recursal

c. certificar,

2. Arquivando-se em seguida.