TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: LICITAÇÃO E CONTRATO. OBRA ESCOLAR COM RECURSOS DO FNDE. ÍNDICES ECONÔMICO-FINANCEIROS INJUSTIFICADOS. ORÇAMENTO SEM DATA-BASE E BDI SEM COMPOSIÇÃO. PROJETO-PADRÃO INSUFICIENTEMENTE COMPATIBILIZADO COM O TERRENO. IRREGULARIDADE. TERMOS ADITIVOS. FORMALIZAÇÃO TARDIA, PREÇOS DEFASADOS, MOTIVAÇÃO INSUFICIENTE E GARANTIA NÃO ATUALIZADA. IRREGULARIDADE. APOSTILAMENTO. REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO SEM DEMONSTRAÇÃO ANALÍTICA SUFICIENTE. IRREGULARIDADE. EXECUÇÃO CONTRATUAL. ABANDONO DA OBRA, DETERIORAÇÃO, AUSÊNCIA DE RESCISÃO E RASTREABILIDADE FÍSICO-FINANCEIRA COMPROMETIDA. PROVIDÊNCIAS INTEMPESTIVAS. IRREGULARIDADE. RECOMENDAÇÕES. REMESSA AO MINISTÉRIO PÚBLICO.

R E L A T Ó R I O

Os autos em exame versam sobre o procedimento licitatório – Concorrência nº 001/2017, Processo Administrativo nº 061/2017 –, promovido pela Prefeitura Municipal de Palestina, que resultou na celebração do Contrato nº 007/2018, firmado em 26/01/2018 com a empresa então denominada Elaine Cristina Marcolino Ribeiro - EPP (posteriormente João Luiz Ribeiro – Eireli), tendo por objeto a construção de escola com 12 (doze) salas de aula no Município de Palestina/SP, com recursos oriundos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, no âmbito do Termo de Compromisso PAR nº 104140/2017, pelo valor inicial de R$ 4.126.106,42.

Também em exame, encontram-se os cinco termos de aditamento e o termo de apostilamento celebrados ao longo da execução do ajuste, bem como o processo de acompanhamento da execução contratual, a saber: TC-017123.989.22-0 (1º Termo Aditivo), TC-017125.989.22-8 (2º Termo Aditivo), TC-017131.989.22-0 (3º Termo Aditivo), TC-017132.989.22-9 (4º Termo Aditivo), TC-017134.989.22-7 (Termo de Apostilamento), TC-017136.989.22-5 (5º Termo Aditivo) e TC-018979.989.22-5 (Acompanhamento da Execução Contratual).

Ressalto que os presentes autos foram redistribuídos a este Gabinete nos termos do art. 2º das Disposições Transitórias da Resolução GP nº 12/2025, que redefiniu as competências internas desta Corte de Contas em razão do valor da matéria (Evento 147.1 do TC-016631.989.22-5).

Quadro-resumo da evolução contratual

Registro que, para os fins do art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/1993, acréscimos e supressões devem ser apurados separadamente, sem compensação. No 1º Termo Aditivo, os acréscimos somaram R$ 329.080,80 (7,98% do valor inicial) e as supressões, R$ 51.192,41 (1,24%); o instrumento registrou efeito líquido de R$ 277.888,40. Considerados também o 2º, o 4º e o 5º Termos Aditivos, os acréscimos quantitativos acumulados alcançaram R$ 566.606,41, equivalentes a aproximadamente 13,73% do valor inicial. O reequilíbrio formalizado por apostilamento, de natureza distinta, é apresentado separadamente.

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TC-016631.989.22-5 – Licitação e Contrato Inicial

Cuida o TC-016631.989.22-5 do exame da Concorrência nº 001/2017 e do Contrato nº 007/2018, dele decorrente, firmado em 26/01/2018 entre a Prefeitura Municipal de Palestina e a empresa então denominada Elaine Cristina Marcolino Ribeiro - EPP (posteriormente João Luiz Ribeiro – Eireli), tendo por objeto a construção de escola com 12 salas de aula no Município, pelo valor de R$ 4.126.106,42, com prazo de execução de 24 (vinte e quatro) meses a contar do recebimento da Ordem de Serviços, expedida em 06/02/2018.

A Fiscalização da Unidade Regional de São José do Rio Preto – UR-08, em relatório de instrução datado de 29/09/2022 (Evento 29.8), noticiou que o certame foi conduzido sob o regime da Lei Federal nº 8.666/1993, com a participação de 3 (três) proponentes, das quais 2 (duas) foram habilitadas — a própria vencedora e a empresa Engenil de Nipoã Construtora Ltda —, tendo sido inabilitada a empresa JP Construtora e Serviços Eireli, cujo recurso administrativo não foi provido (Eventos 1.17/1.18 do TC-016631.989.22). A proposta vencedora, no valor de R$ 4.126.106,42, resultou na adjudicação e homologação do certame pelo então Prefeito (publicação em 27/01/2018), ao passo que o contrato está datado de 26/01/2018.

A Fiscalização apontou as seguintes falhas, que, em seu entendimento, comprometem o procedimento licitatório e o contrato examinados:

a) ausência de declaração da existência de recursos para a execução da obra;

b) falta de comprovação do cumprimento dos incisos I e II do art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (sobre aumento da despesa; estimativas trienais).

c) exigência de índices econômicos (liquidez corrente e liquidez geral superiores a 1,50 e endividamento inferior a 0,20) sem a justificativa exigida pelo § 5º do art. 31 da Lei Federal nº 8.666/1993, tampouco o oferecimento de alternativas previsto no § 2º do mesmo dispositivo, tendo tal exigência contribuído para a inabilitação de uma das licitantes;

d) requisição editalícia de Certidão Negativa de “Concordata”, em desatenção à Súmula nº 50 deste Tribunal e ao inciso I do § 1º do art. 3º da Lei Federal nº 8.666/1993;

e) ausência de quadro comparativo de preços das propostas;

f) prejuízo à análise da compatibilidade dos preços pactuados com os praticados no mercado, ante a falta de informação da data-base da tabela de referência utilizada (Tabela FNDE) e a inexistência, nos autos administrativos, de indicação do valor estimado e das fontes de pesquisa de preços. A proposta vencedora, de R$ 4.126.106,42, representou desconto nominal de aproximadamente 0,32% — R$ 13.271,90 — em relação ao orçamento de referência de R$ 4.139.378,32. Esse desconto, contudo, é insuficiente para demonstrar a economicidade da contratação, pois os autos não permitem reconstituir e validar a formação do preço de referência.

Consignou a Fiscalização, ainda, que a empresa contratada veio a ser posteriormente incluída no Rol de Apenados deste Tribunal, com fundamento no art. 87, inciso IV, da Lei Federal nº 8.666/1993, muito embora tal penalidade — decorrente da própria inexecução do ajuste ora examinado — somente tenha produzido efeitos a partir de 13/08/2022, não estando, portanto, a contratada apenada à época da licitação.

Notificado o responsável (Evento 34.1, de 18/10/2022, reiterado no Evento 66.1, de 23/03/2023, ante o transcurso in albis do prazo inicialmente assinado), a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou manifestação (Evento 88.1, de 27/04/2023), por meio da qual sustentou, em síntese, que a obra, embora paralisada desde fevereiro/2021, não estaria enquadrada nos moldes do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, porquanto o Município jamais deixou de buscar os meios necessários à sua retomada, tendo, para tanto, procurado localizar a empresa contratada (sem êxito), incluindo-a no Rol de Apenados, providenciado novo levantamento do remanescente da obra e encaminhado ofício ao FNDE manifestando interesse em aderir ao programa federal “Mãos à Obra”, com posterior cadastramento e atualização da obra na respectiva plataforma de monitoramento federal (Docs. 01/03 do Evento 88.1). A defesa não enfrentou, contudo, de forma individualizada, os apontamentos técnicos relativos à condução do certame licitatório propriamente dito, tais como a exigência de índices econômicos, a requisição de certidão negativa de concordata, a ausência de quadro comparativo de preços e a desatualização da tabela de referência utilizada no orçamento.

O ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, autoridade responsável pela autorização, homologação e assinatura do ajuste, manteve-se inerte diante das duas notificações que lhe foram dirigidas (Eventos 34.1 e 66.1), tal como certificado no despacho de redistribuição (Evento 147.1, de 03/10/2025), que lhe assinou, à empresa contratada e a seu representante legal, derradeiro prazo de 10 (dez) dias úteis para manifestação, sob pena de julgamento no estado em que se encontrassem os autos.

Em atenção a essa última notificação, o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo apresentou justificativas (Evento 154.1, de 15/10/2025, subscritas pelo Dr. Silvio Roberto Seixas Rego), nas quais sustentou, em suma, que a gestão pública de obras de grande porte é atividade de intrínseca complexidade; que o Termo de Compromisso PAR celebrado com o FNDE atestaria, por si só, a existência de recursos e a conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal; que a exigência de índices econômicos e de certidão negativa de concordata configurou legítima estratégia de mitigação de risco, voltada a evitar a contratação de empresa financeiramente frágil; e que a base de precificação sempre foram as tabelas referenciais do FNDE, tendo a concorrência atraído licitantes suficientes para assegurar a competitividade do certame. Aduziu, por fim, que eventuais imperfeições na instrução não revelariam má-fé, mas apenas a complexidade inerente a projetos de longa duração, requerendo o reconhecimento da boa-fé da gestão então exercida e sua desoneração de imputações.

A empresa contratada e seu representante legal, Sr. João Luiz Ribeiro, não apresentaram manifestação em nenhuma das oportunidades processuais que lhes foram franqueadas.

Remetidos os autos ao d. Ministério Público de Contas, este, com fundamento no art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, optou por não selecioná-los para análise substantiva (Eventos 94 do TC-016631.989.22-5 e 81 dos termos aditivos e do apostilamento). Na sequência, foi solicitada a oitiva da Secretaria Diretoria-Geral (SDG) sobre a matéria (Evento 130 do TC-016631.989.22-5).

A SDG manifestou-se (Evento 133.1, de 08/09/2025, subscrita pelo Secretário-Diretor Geral Germano Fraga Lima) no sentido de que a matéria não comportaria o beneplácito desta Corte, por entender que os apontamentos da Fiscalização evidenciam falta de cuidados na orçamentação e no planejamento da obra, com destaque para a ausência de informações sobre a pesquisa de preços realizada e o uso de tabela de referência defasada, aspectos que, somados às alterações do objeto que poderiam ter sido identificadas antes do lançamento do certame, resultaram em sucessivas prorrogações, realinhamentos de preços e, ao final, na paralisação e não conclusão da obra. A SDG colacionou precedentes desta Corte em casos assemelhados (TC-019675.989.23-0; TCs 012946.989.24-1 e outro; e TCs 017596.989.23-6 e outro) e manifestou-se pela irregularidade da licitação e do contrato tratados no TC-016631.989.22-5, propondo a aplicação do disposto no art. 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, a remessa de cópia dos autos ao Ministério Público Estadual e a submissão à apreciação superior da conveniência de aplicação de multa ao responsável, nos termos do art. 104, inciso II, da mesma Lei Complementar, ressalvando não incidir prescrição da pretensão punitiva, uma vez que a remessa da documentação a esta Corte, sua instrução e o conhecimento das irregularidades somente ocorreram em 2022, muito embora o contrato tenha sido formalizado em 2018 (Deliberação SEI nº 0018205/2023-46).

O d. Ministério Público de Contas obteve nova vista regimental dos autos em exame, sem exarar parecer substantivo, tendo restituído os feitos para prosseguimento nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC (Evento 196.1).

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TC-017123.989.22-0 – 1º Termo Aditivo

Trata o TC-017123.989.22-0 do exame do Termo Aditivo nº 47/2019, firmado em 25/10/2019 (Evento 1.6), correspondente ao 1º Termo Aditivo ao Contrato nº 007/2018, pelo qual se acresceu ao ajuste o montante de R$ 277.888,40, com vistas à construção de fundação, valor obtido, segundo a Origem, da diferença entre acréscimos (R$ 329.080,80) e supressões (R$ 51.192,41) de quantitativos.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a Origem justificou o acréscimo com base em divergência entre os cálculos da fundação constantes da planilha original do FNDE (903 metros lineares) e o resultado da sondagem do terreno realizada pela contratada, que apurou a necessidade de execução de 2.774 metros lineares — 1.871 metros a mais. Observou, contudo, que tal diferença poderia ter sido identificada previamente à licitação, inclusive pela própria contratada, que realizara visita técnica ao local em 26/12/2017 (Evento 1.23 do TC-016631.989.22), e que os serviços foram executados antes mesmo da formalização do aditivo, a denotar possível falha de planejamento.

Consignou, ainda, que o percentual de alteração contratual não pode ser calculado mediante compensação entre acréscimos e supressões. O relatório somou ambos os movimentos e denominou de alteração real o montante de R$ 380.273,21 (9,22% do valor inicial). Para os fins do art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/1993, contudo, a apuração separada corresponde a R$ 329.080,80 de acréscimos (7,98%) e R$ 51.192,41 de supressões (1,24%), conforme registrado no quadro-resumo. A Fiscalização apontou, por fim, que não houve o correspondente acréscimo da garantia contratual, em descumprimento ao § 2º do art. 56 da mesma Lei.

A Fiscalização concluiu que os apontamentos — falha de planejamento, divergência no cálculo do percentual de alteração contratual e ausência de acréscimo de garantia — comprometem o presente Termo Aditivo, ressalvando que, caso confirmada a irregularidade do processo principal, o instrumento estaria também contaminado pelo princípio da acessoriedade.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e, posteriormente, em atendimento à renovada notificação de que trata o Evento 147.1 do TC-016631.989.22-5, o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo apresentou as razões de defesa constantes do Evento 154.1 do processo principal, nas quais sustentou, quanto a este aditivo, que o acréscimo relativo à fundação decorreu de adaptação técnica inadiável diante das condições reais do solo constatadas durante a execução, medida necessária à segurança e à estabilidade da estrutura. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria-Diretoria Geral, em sua manifestação no Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5, opinou pela irregularidade de todos os Termos Aditivos e do Apostilamento. Entendeu que as irregularidades da licitação e do contrato inicial repercutiam sobre os ajustes posteriores, em razão do princípio da acessoriedade, uma vez que nenhum deles se destinou a sanar aquelas falhas. Acrescentou que os instrumentos também apresentavam irregularidades próprias, a serem consideradas conforme as particularidades de cada um.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-017125.989.22-8 – 2º Termo Aditivo

Trata o TC-017125.989.22-8 do exame do Termo Aditivo nº 50/2019, firmado em 06/11/2019 (Evento 1.7), correspondente ao 2º Termo Aditivo ao Contrato nº 007/2018, pelo qual se acresceu ao ajuste o montante de R$ 142.608,63, destinado à construção de muro de arrimo misto (concreto e alvenaria), solicitado pelo FNDE em razão de desestabilização do aterro executado para a construção da escola.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a referência de preços utilizada para a formação do valor do aditivo — Tabela CPOS 175, de março de 2019 — encontrava-se defasada em 8 (oito) meses relativamente à celebração do ajuste, em contrariedade ao inciso IV do art. 43 da Lei Federal nº 8.666/1993, o que impossibilita a verificação da compatibilidade dos preços com os praticados no mercado. Consignou, outrossim, que as justificativas relativas a inconformidades identificadas pelo Fiscal do FNDE não seriam aceitáveis e que não houve o correspondente acréscimo da garantia contratual. O relatório registrou movimentação acumulada de R$ 522.881,84 (12,67%), mediante soma de acréscimos e supressões; apurados separadamente, os acréscimos do 1º e do 2º Termos Aditivos totalizam R$ 471.689,43 (11,43%) e as supressões, R$ 51.192,41 (1,24%).

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do instrumento, pela utilização de referência de preços defasada, as justificativas insuficientes e a ausência de acréscimo de garantia, ressalvada a incidência do princípio da acessoriedade em relação ao processo principal.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, em atendimento à renovada notificação, apresentou as razões constantes do Evento 154.1 do processo principal, nas quais sustentou que a construção do muro de arrimo atendeu a exigências técnicas e de segurança evidenciadas durante o projeto e expressamente solicitadas pelo FNDE, tendo a Administração agido com pragmatismo para assegurar a conformidade da obra e a continuidade do financiamento. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria Diretoria-Geral opinou pela irregularidade do presente Termo Aditivo (Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5), nos mesmos fundamentos já expostos quanto ao princípio da acessoriedade e à deficiência de planejamento evidenciada pelas sucessivas readequações da planilha contratual.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-017131.989.22-0 – 3º Termo Aditivo

Trata o TC-017131.989.22-0 do exame do Termo Aditivo nº 007/2020, firmado em 24/01/2020 (Evento 1.5), correspondente ao 3º Termo Aditivo ao Contrato nº 007/2018, cuja finalidade restringiu-se à prorrogação da vigência contratual e do prazo de execução da obra, de 26/01/2020 a 26/01/2022, sem repercussão financeira direta.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a Origem justificou a prorrogação em razão de fortes chuvas e de serviços adicionais não previstos na planilha orçamentária original, situações que, no entendimento técnico, poderiam ter sido identificadas previamente à licitação — na linha do já apontado no exame dos 1º e 2º Termos Aditivos —, a denotar possível falha de planejamento e inconformidades na execução. Consignou, ainda, que, muito embora o prazo da garantia contratual contemplasse a dilação ora examinada, sua cobertura financeira não abrangia o valor atualizado do contrato, em descumprimento ao § 2º do art. 56 da Lei Federal nº 8.666/1993.

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do instrumento, por comprometerem-no as justificativas insuficientes e a insuficiência da garantia contratual, ressalvada a incidência do princípio da acessoriedade.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, nas razões do Evento 154.1 do processo principal, sustentou que a prorrogação foi consequência lógica das adaptações técnicas verificadas e do tempo necessário à sua execução, buscando a gestão assegurar prazo adequado e evitar rescisão prematura do ajuste. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria Diretoria-Geral opinou pela irregularidade do presente Termo Aditivo (Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5).

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-017132.989.22-9 – 4º Termo Aditivo

Trata o TC-017132.989.22-9 do exame do Termo Aditivo nº 012/2020, firmado em 12/02/2020 (Evento 1.7), correspondente ao 4º Termo Aditivo ao Contrato nº 007/2018, pelo qual se acresceu ao ajuste o montante de R$ 22.339,89, para a construção de muro de arrimo em parte da área de domínio da construção da escola.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a referência de preços utilizada — novamente a Tabela CPOS 175, de março de 2019 — encontrava-se, nesta oportunidade, defasada em 11 (onze) meses, em contrariedade ao inciso IV do art. 43 da Lei Federal nº 8.666/1993. Registrou, ademais, que as justificativas enviadas pela Origem limitaram-se ao memorial descritivo do serviço, sem indicar as razões do acréscimo, não restando caracterizada a motivação exigida para o aditamento. Consignou, por fim, a ausência de acréscimo da garantia contratual (art. 56, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/1993) e que o valor acumulado das alterações, computados os quatro primeiros aditivos, atingiu R$ 545.221,73, correspondente a 13,21% do valor inicial do contrato.

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do instrumento, ressalvada a incidência do princípio da acessoriedade.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, nas razões do Evento 154.1 do processo principal, sustentou, quanto a este e ao 2º Termo Aditivo, que os muros de arrimo atenderam a exigências técnicas e de segurança evidenciadas durante a execução da obra. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria Diretoria-Geral opinou pela irregularidade do presente Termo Aditivo (Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5).

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-017134.989.22-7 – Termo de Apostilamento

Trata o TC-017134.989.22-7 do exame do Termo de Apostilamento firmado em 23/04/2020 (Evento 1.9), com efeitos retroativos a 01/04/2020, pelo qual se promoveu o reequilíbrio econômico-financeiro do ajuste em relação aos itens 7 (estrutura metálica para cobertura) e 10 (sistema de pisos internos e externos), no valor de R$ 618.517,49, com fundamento na alínea “d” do inciso II do art. 65 da Lei Federal nº 8.666/1993.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a Nota de Empenho correspondente (NE nº 2.802/2020) foi emitida no valor de apenas R$ 200.000,00, não tendo sido demonstrada, naquele momento, cobertura pelo valor integral calculado para o apostilamento. Consignou que as justificativas apresentadas pela Origem — relativas a fatores externos supervenientes — não seriam aceitáveis, na medida em que a própria Fiscalização já havia identificado, no exame dos aditivos anteriores, impropriedades no planejamento e na execução da obra que culminaram na elevação do prazo de vigência contratual. Registrou, ainda, a ausência de acréscimo da garantia contratual (art. 56, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/1993) e que, com a inclusão deste apostilamento, o valor do contrato passou, conforme a conciliação adotada nesta sentença, a R$ 5.187.460,83, elevação aproximada de 25,72% sobre o valor inicial.

Os documentos originais que instruíram o apostilamento registram, ademais, três memórias sucessivas com resultados distintos. A memória de 29/01/2020 (Evento 1.3) apurou valor atualizado de R$ 757.698,13, saldo contratual de R$ 334.455,04 e diferença de R$ 423.243,09. A planilha de 03/03/2020 (Evento 1.2) indicou saldo de R$ 344.313,35 e diferença de R$ 230.922,04. Já a justificativa e a planilha de 17/04/2020 (Evento 1.2) passaram a indicar valor atualizado de R$ 962.833,32, saldo de R$ 344.315,82 e diferença de R$ 618.517,49, inclusive com alteração do percentual remanescente do item 7.1 de 92% para 97%.

O parecer jurídico juntado no Evento 1.6 concluiu pela possibilidade jurídica do restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, condicionando-o à comprovação dos pressupostos legais e à preservação dos descontos originalmente ofertados pela contratada.

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do instrumento, ressalvada a incidência do princípio da acessoriedade.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, nas razões do Evento 154.1 do processo principal, sustentou que o apostilamento constituiu medida essencial para o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato diante de flutuações de custos de materiais e mão de obra, reconhecendo, contudo, que o empenhamento do valor total pode não ter sido formalizado de imediato. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria Diretoria-Geral opinou pela irregularidade do presente instrumento, destacando, especificamente quanto a este processo, a ausência de empenhamento do valor total do apostilamento (Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5).

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-017136.989.22-5 – 5º Termo Aditivo

Trata o TC-017136.989.22-5 do exame do Termo Aditivo nº 035/2020, firmado em 19/06/2020 (Evento 1.6), correspondente ao 5º e último Termo Aditivo ao Contrato nº 007/2018, pelo qual se acresceu ao ajuste o montante de R$ 72.577,09, para a construção de muro de fechamento na escola, com o objetivo de impedir o acesso de pessoas estranhas ao canteiro de obras.

A Fiscalização (Evento 17.2) apontou que a justificativa apresentada pela Origem não caracterizaria situação emergencial, porquanto a necessidade do muro de fechamento poderia ter sido identificada previamente à licitação, inclusive pela contratada, que realizara visita técnica ao local em 26/12/2017. Consignou, novamente, a ausência de acréscimo da garantia contratual e que, com este aditivo, o valor financeiro acumulado do contrato atingiu, conforme a conciliação adotada nesta sentença, R$ 5.260.037,92, equivalente a aproximadamente 27,48% acima do valor inicial. Esse percentual inclui o reequilíbrio por apostilamento e não corresponde ao limite quantitativo do art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/1993, para o qual os acréscimos acumulados somaram 13,73%.

A Fiscalização concluiu pela irregularidade do instrumento, ressalvada a incidência do princípio da acessoriedade.

Notificados os interessados, a Prefeitura Municipal de Palestina apresentou justificativas (Evento 75), e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, nas razões do Evento 154.1 do processo principal, sustentou que o aditivo representou aprimoramento do projeto voltado à segurança e à funcionalidade da escola. A empresa contratada e seu representante legal não se manifestaram.

A Secretaria Diretoria-Geral opinou pela irregularidade do presente Termo Aditivo (Evento 133.1 do TC-016631.989.22-5).

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

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TC-018979.989.22-5 – Acompanhamento da Execução Contratual

Trata o TC-018979.989.22-5 do acompanhamento da execução do Contrato nº 007/2018, cuja vigência, já computada a prorrogação decorrente do 3º Termo Aditivo, encerrou-se em 26/01/2022.

Na 1ª visita de acompanhamento, realizada em 21/09/2022 (Evento 16.27, relatório de 08/11/2022), a Fiscalização registrou que a Origem não encaminhara as medições 14ª, 15ª e 16ª. Os documentos então disponíveis totalizavam R$ 3.570.274,80 em medições liquidadas — cerca de 67,88% do valor contratual corrigido de R$ 5.260.037,92 —, enquanto os dados lançados no Sistema Audesp revelavam pagamentos de R$ 3.644.029,76, ou R$ 73.754,96 a mais que o total medido informado. Constatou-se, ainda, que restava pendente de execução cerca de 32% do objeto contratado, considerados os aditivos firmados.

A Fiscalização apontou as seguintes falhas relativas ao cumprimento do objeto contratual:

1. muito embora o orçamento básico tenha sido elaborado com referência à tabela do FNDE, não há informação da data-base da tabela utilizada, e a própria Origem informou não possuir indicação do valor estimado ou das fontes de pesquisa de preços;

2. a Contratada não apresentou a composição de sua taxa de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas);

3. a placa de identificação da obra não estava visível, por estar bloqueada por muro construído, em desacordo com o art. 16 da Lei Federal nº 5.194/1966;

4. o canteiro de obras não estava totalmente cercado, permitindo o acesso de pessoas estranhas ao local, o que foi confirmado pelo encontro de resíduos estranhos à obra, como garrafas e maços de cigarro;

5. as obras já executadas encontravam-se em processo de deterioração, com telhas, pisos e tetos danificados, caixas de passagem expostas e materiais e entulhos abandonados, com risco de acidentes a pedestres, ante a falta de cercamento adequado.

Quanto à paralisação da obra, verificada desde fevereiro de 2021, a Origem informou que decorreu da ausência de condições financeiras da contratada para dar prosseguimento à execução. A Fiscalização registrou, contudo, indícios de que a Administração já tinha conhecimento da insolvência da contratada desde outubro de 2020 — quatro meses antes do efetivo abandono da obra —, ante pagamentos que a própria Prefeitura realizou diretamente a diversos profissionais autônomos que prestavam serviços na execução do contrato, cujos créditos haviam sido inadimplidos pela empresa contratada. Apontou, ainda, que o Decreto Municipal nº 2.007/2022, que declarou a inidoneidade da empresa contratada, somente foi editado 18 (dezoito) meses após a paralisação, sem que tivessem sido aplicadas sanções contratuais ou acionada a garantia — em descumprimento às Cláusulas 18ª a 20ª do contrato e aos arts. 80, inciso III, e 87 da Lei Federal nº 8.666/1993 —, e que o ajuste veio a se extinguir pelo mero decurso do prazo de vigência, sem a formalização da devida rescisão, em descumprimento à Cláusula 26ª, “a.1”, do contrato e aos arts. 77 a 80 da mesma Lei. Diante de tais constatações, concluiu a Fiscalização pela irregularidade da execução contratual.

Por despacho do Evento 27.1, de 11/01/2023, proferido à vista dos apontamentos do Evento 16, foram expressamente indicados como responsáveis Reinaldo Aparecido da Cunha, Prefeito Municipal, e Fernando Luiz Semedo, ex-Prefeito e autoridade que firmou o ajuste, ambos notificados para a adoção das providências cabíveis ou a apresentação de justificativas. A Prefeitura, sob a gestão do primeiro, respondeu ao chamamento nos Eventos 45.1, 65.1 e 150.1; o ex-Prefeito apresentou as razões do Evento 154.1 do processo principal.

Instada a se manifestar (Evento 45.1, de 13/02/2023), a Prefeitura Municipal de Palestina esclareceu as medidas administrativas adotadas — a declaração de inidoneidade da contratada e de seu representante legal, as tentativas infrutíferas de localização de ambos, o levantamento de engenharia do remanescente da obra e o ajuizamento, na esfera cível, de medidas voltadas à apuração de responsabilidades —, tendo, desde logo, deixado de requerer o julgamento pela legalidade da execução contratual, e requerido a suspensão do feito por 90 (noventa) dias para apresentação de novos informes. O pedido de suspensão foi indeferido (Evento 48.1, de 08/05/2023), tendo sido concedido prazo adicional de 15 (quinze) dias para manifestação.

Em nova petição (Evento 65.1, de 05/05/2023), a Prefeitura sustentou que a obra não estaria “paralisada” nos moldes do art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ante o encaminhamento de ofício ao FNDE manifestando interesse em retomar a construção por meio do programa federal “Mãos à Obra” e o enquadramento do Município na Medida Provisória nº 1.174/2023, tendo juntado planilhas orçamentárias atualizadas para o remanescente da obra e certidão do Departamento Municipal de Engenharia nesse sentido.

Em nova visita de acompanhamento, realizada em 31/07/2025 (Evento 116.5, relatório complementar de 08/08/2025), a Fiscalização constatou que a situação da obra permanecia essencialmente inalterada em relação à 1ª visita, ressalvada a instalação de cercamento para restrição de acesso ao local. Informou a Origem, na ocasião, que a obra continuava paralisada; que o SIMEC exibia execução física de 64,51%, embora a tela juntada registrasse última atualização em 18/12/2020 (ID nº 1070565); que o valor pago até a paralisação somava R$ 3.783.133,62; e que se estimavam R$ 5.502.180,83 para a conclusão. Relatou, ainda, que a repactuação junto ao FNDE fora deferida em 17/04/2025 e que o novo Termo de Compromisso nº 169905, firmado em 26/06/2025 e validado em 30/07/2025, atualizou o compromisso para R$ 5.551.541,83 — R$ 2.649.202,12 indicados como valor federal já efetivado, R$ 2.236.064,39 como novo aporte do FNDE e R$ 666.275,32 como contrapartida —, prevendo comprovação de retomada em 12 meses e conclusão em 24 meses. Noticiou, por fim, o ajuizamento da Ação Civil Pública nº 1000492-63.2024.8.26.0412, em trâmite perante a Vara Única do Foro de Palestina, em face da empresa contratada e do ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo.

Em manifestação subsequente (Evento 150.1, de 12/09/2025, subscrita pelo Diretor de Assuntos Jurídicos e Cidadania do Município, Dr. Allison Calixto de Freitas), a Prefeitura reiterou não ser possível requerer o julgamento pela legalidade da execução contratual. Alegou que, computados os valores já pagos e o montante estimado para a conclusão, o custo total superaria em mais de R$ 3.420.900,00 o valor inicialmente pactuado, com acréscimo de aproximadamente 58%; a memória dessa percentagem, contudo, não é reconstituível pelos números apresentados e a estimativa futura não equivale a dano liquidado. A defesa pediu a diferenciação das responsabilidades, sustentando que a gestão do ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo já conheceria a insolvência da contratada desde outubro de 2020, ao passo que a gestão sucessora teria adotado restrição de acesso e ajuizado a referida Ação Civil Pública, na qual noticiou deferimento de indisponibilidade de bens e citação por edital do representante da empresa. Relatou também, com fundamento em informações daquela ação, suposta liberação antecipada da garantia e possível subempreitada não prevista no edital ou no contrato.

O ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo, nas razões de defesa constantes do Evento 154.1 do processo principal — aplicáveis também ao presente processo de acompanhamento —, atribuiu a paralisação da obra exclusivamente à contratada, por comprovada incapacidade financeira desta, sustentando que a Administração adotou as medidas que reputou cabíveis para mitigar os riscos da contratação, reconhecendo, todavia, alguma inércia inicial na aplicação de sanções mais severas, atribuída à cautela e à busca de esgotamento das vias de negociação para a recuperação da obra.

A empresa contratada e seu representante legal, não localizados ao longo da instrução, não apresentaram manifestação nos autos.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos autos, sem exarar parecer substantivo (Evento 196.1 do TC-016631.989.22-5).

É a síntese necessária.

D E C I D O

Em exame, o julgamento conjunto da Concorrência nº 001/2017 e do Contrato nº 007/2018, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Palestina e João Luiz Ribeiro – Eireli (anteriormente Elaine Cristina Marcolino Ribeiro - EPP), para a construção de escola com 12 salas de aula com recursos do FNDE, bem como dos cinco Termos Aditivos, do Termo de Apostilamento e do acompanhamento da execução contratual, albergados nos processos dependentes.

O contraditório foi regularmente assegurado. A Prefeitura e o ex-Prefeito Fernando Luiz Semedo apresentaram justificativas; a empresa contratada e seu representante legal, embora chamados aos autos, permaneceram silentes.

Não se consumaram as prescrições punitiva ou ressarcitória. À luz dos arts. 4º, 6º, IV, 7º, I e II, 8º e 11 da Deliberação SEI nº 0018205/2023-46, o prazo quinquenal tem como marco, neste caso, o conhecimento das irregularidades pelos setores competentes desta Corte. Os relatórios principais foram emitidos em 29/09/2022 e 08/11/2022, seguiram-se notificações e atos inequívocos de apuração — inclusive em 18/10/2022, 23/03/2023 e 03/10/2025 — e não houve paralisação processual superior a três anos. O julgamento em julho de 2026 ocorre, portanto, dentro do prazo.

A instrução demonstra de maneira cristalina as muitas falhas e deficiências de planejamento; a inclusão de cláusulas restritivas no ato convocatório e a inércia da Administração ao longo da execução contratual enquanto a obra esteve paralisada.

Com a instrução concluo que, a despeito do difícil período pandêmico, a defesa não consegue justificar as mazelas na condução da licitação, contrato e execução do ajuste.

Por insuficiência de apuração autônoma nestes autos, não adoto como fundamentos determinantes a alegada liberação antecipada da garantia, a possível subempreitada não autorizada ou qualquer imputação de dano extraída apenas da Ação Civil Pública nº 1000492-63.2024.8.26.0412.

Da licitação e do contrato inicial (TC-016631.989.22-5)

A ausência, no procedimento remetido, da declaração de existência de recursos e da comprovação formal das exigências do art. 16, incisos I e II, da Lei de Responsabilidade Fiscal revela deficiência documental. A vinculação do empreendimento a compromisso com o FNDE e a efetiva execução de despesas atenuam esse núcleo, que, isoladamente, não determinaria o desfecho, mas não suprem a necessária formalização da fase preparatória.

Mais relevante é a exigência de índices de liquidez corrente e geral superiores a 1,50 e de endividamento inferior a 0,20 sem justificativa contemporânea para os patamares escolhidos, em afronta ao art. 31, § 5º, da Lei Federal nº 8.666/1993. Uma das três licitantes foi inabilitada por não atingir tais índices. Embora não se possa afirmar que a cláusula, por si só, tenha definido o resultado, a defesa não demonstrou sua indispensabilidade e proporcionalidade diante do objeto.

A exigência de Certidão Negativa de Concordata, por sua vez, contrariou a Súmula nº 50 desta Corte. A circunstância de não ter ocasionado inabilitação concreta reduz sua gravidade, mas não elimina a inadequação do instrumento convocatório.

Quanto ao valor orçado, a planilha extraída do PAR/SIMEC e vinculada ao projeto-padrão do FNDE discrimina os serviços, os quantitativos, os preços unitários e o valor global de R$ 4.139.378,32. Sua utilização como referência da licitação não se mostra inadequada por si só. A própria Fiscalização reconheceu que as propostas apresentadas eram compatíveis com essa tabela, tendo a vencedora, no valor de R$ 4.126.106,42, ficado aproximadamente 0,32% abaixo do orçamento de referência.

Subsiste, contudo, deficiência na documentação juntada. A planilha não identifica a data-base dos preços nem os códigos e sistemas referenciais correspondentes, tampouco esclarece a incidência e a composição do BDI. Também não foram localizados elementos que demonstrem a conferência, pela Administração, da atualidade dos valores e sua compatibilização com as condições locais. Soma-se a ausência da composição do BDI da proposta, apontada no acompanhamento da execução e não suprida pelas defesas, que impede decompor e verificar parcela relevante do preço.

O núcleo mais relevante reside na insuficiente compatibilização do projeto-padrão do FNDE com as condições específicas do terreno, como exigiam os arts. 6º, inciso IX, e 7º, § 2º, incisos I e II, da Lei Federal nº 8.666/1993.

O Anexo III do edital, no qual deveria estar contido o projeto básico licitado, não foi trazido aos autos. Os elementos disponíveis permitem, entretanto, identificar a solução adotada. O Termo de Compromisso PAR nº 104140 identifica o objeto como “Escola 12 Salas – Projeto FNDE” e vinculava a aplicação dos recursos aos projetos fornecidos ou aprovados pelo FNDE. A planilha do Evento 29.1, extraída do PAR/SIMEC, reproduz o valor pactuado e os serviços próprios da tipologia padronizada. Esses elementos permitem inferir, com razoável segurança, que a licitação tomou por referência o projeto-padrão do FNDE para escola de doze salas. A ausência do Anexo III impede, contudo, verificar a versão exata utilizada e quais adaptações locais efetivamente instruíram o certame.

Contudo, o próprio Termo de Compromisso atribuía ao Município, com recursos próprios, a execução de terraplenagem, contenções, infraestrutura de redes e demais serviços necessários à implantação do empreendimento no terreno aprovado. Não ficou demonstrado, porém, que esses serviços tivessem sido previamente estudados e dimensionados na solução levada à licitação. A defesa, ao sustentar que as condições reais do solo foram descobertas durante a execução, melhor confirma do que afasta o apontamento.

Os fatos posteriores confirmam a insuficiência da adaptação local. A planilha licitada previa 903 metros lineares de fundações, enquanto a sondagem realizada pela contratada e a execução demandaram 2.774 metros, diferença de 1.871 metros, superior a 200% da previsão original. A magnitude da discrepância demonstra que o dimensionamento levado à licitação não correspondia às condições efetivas do solo.

A alteração da cota do terreno para coincidir com o nível da rua, o aterro realizado e sua posterior desestabilização, com risco de erosão e necessidade de muro misto de contenção, reforçam a deficiência de implantação. Somam-se a isso os demais muros de arrimo e de fechamento incluídos por aditivos, serviços diretamente relacionados às condições físicas, topográficas e de segurança do local e que, em medida relevante, poderiam ter sido identificados e dimensionados na fase preparatória.

Cabia à Administração municipal, portanto, promover antes da abertura da licitação os estudos e projetos locais indispensáveis à validação e adaptação da solução-padrão. A diferença entre as fundações previstas e executadas, assim como as sucessivas intervenções de terraplenagem e contenção, constitui evidência objetiva de que essa compatibilização foi insuficiente.

Essas falhas, consideradas em conjunto, comprometem o planejamento, a competitividade potencial e, sobretudo, a aferição da economicidade. Acompanho, nesse ponto, a conclusão da Secretaria-Diretoria Geral no Evento 133.1, por seus fundamentos convergentes, e concluo pela irregularidade da Concorrência nº 001/2017 e do Contrato nº 007/2018.

Dos termos aditivos e do apostilamento

Os acréscimos promovidos pelo 1º, 2º, 4º e 5º Termos Aditivos totalizaram R$ 566.606,41, equivalentes a aproximadamente 13,73% do valor inicial do contrato, de R$ 4.126.106,42, permanecendo abaixo do limite de 25%. Para essa aferição, os acréscimos foram considerados separadamente das supressões. O reequilíbrio econômico-financeiro, formalizado por apostilamento, não possui natureza de alteração quantitativa e, por isso, não compõe o limite do art. 65, § 1º, da Lei Federal nº 8.666/1993.

O 1º Termo Aditivo (TC-017123.989.22-0) foi celebrado depois que os serviços de alteração da fundação já haviam sido executados, formalizando tardiamente uma modificação que deveria ter sido previamente autorizada, em desacordo com os arts. 60 e 61 da Lei Federal nº 8.666/1993. A variação de 903 para 2.774 metros lineares evidencia a insuficiente adaptação do projeto ao terreno, e a garantia não foi atualizada. Esses vícios próprios são suficientes para a irregularidade do instrumento.

O 2º Termo Aditivo (TC-017125.989.22-8) acresceu R$ 142.608,63 para a construção de muro de arrimo. A justificativa informou que o aterro executado após a elevação do terreno se desestabilizou e que o FNDE indicou adequações para conter o risco de erosão. Os documentos contemporâneos, entretanto, também registraram inconformidades na execução em relação ao projeto inicial. A Administração não esclareceu se o muro correspondia a serviço novo, legitimamente estranho às obrigações originais, ou à correção de serviços executados inadequadamente pela contratada, nem demonstrou por que o respectivo custo deveria ser suportado pelo Município. Assim, embora a necessidade física da contenção esteja explicada, não ficou suficientemente justificado o acréscimo contratual, nos termos do art. 65 da Lei Federal nº 8.666/1993. Somam-se a isso a utilização da Tabela CPOS 175, de março de 2019, sem atualização ou cotejo contemporâneo na data do aditivo, celebrado oito meses depois, e a falta de complementação da garantia contratual. Esses vícios, considerados em conjunto, comprometem a regularidade do instrumento.

O 3º Termo Aditivo (TC-017131.989.22-0) prorrogou por cerca de 24 meses os prazos de vigência e de execução, fixando o novo termo final em 26/01/2022. Fortes chuvas e serviços adicionais foram invocados de modo genérico, sem cronologia, quantificação ou demonstração de que justificassem uma extensão dessa magnitude. A garantia original abrangia o novo prazo, mas não o valor atualizado do contrato. A defesa demonstra o interesse na conclusão da obra, mas não supre a insuficiência da motivação técnica contemporânea.

O 4º Termo Aditivo (TC-017132.989.22-9) foi instruído apenas com memorial descritivo do novo muro de arrimo, sem motivação administrativa suficiente. A Tabela CPOS 175 encontrava-se defasada em onze meses e a garantia não foi atualizada. A pequena expressão financeira do acréscimo não neutraliza as falhas de planejamento, instrução e preço.

No Termo de Apostilamento (TC-017134.989.22-7), foi concedido reequilíbrio econômico-financeiro de R$ 618.517,49 para serviços de cobertura e pavimentação. O pedido não demonstrou satisfatoriamente fato imprevisível, ou previsível de consequências incalculáveis, nem sua repercussão concreta sobre a equação inicial. As referências a aço, câmbio e atualização de preços foram genéricas e não distinguiram a álea extraordinária dos efeitos da passagem do tempo e das próprias deficiências de planejamento.

O valor do reequilíbrio tampouco ficou suficientemente demonstrado na planilha anexa ao próprio Apostilamento, juntada no Evento 1.9. A documentação não justifica a adoção do percentual de 97% como parcela ainda não executada da estrutura metálica, não demonstra como foi preservado o desconto da proposta vencedora, conforme exigido pelo parecer jurídico, e aplica BDI de 24,94% sem apresentar sua composição. Essas lacunas impedem confirmar que os R$ 618.517,49 correspondam à recomposição efetivamente devida.

A emissão de empenho inicial de R$ 200.000,00, sem demonstração da cobertura integral então planejada, reforça a fragilidade da programação financeira. Também não foi atualizada a garantia contratual para refletir o novo valor do ajuste, fato confirmado pela declaração apresentada pela própria Origem.

O 5º Termo Aditivo (TC-017136.989.22-5), destinado ao muro de fechamento, não foi instruído com demonstração de fato novo que tornasse inevitável a inclusão apenas durante a execução. A delimitação e a proteção permanente do perímetro de uma escola eram aferíveis no planejamento, e a garantia novamente não foi atualizada. A inspeção de 2022 ainda encontrou o canteiro apenas parcialmente cercado e acessível a terceiros, o que reforça, sem substituir os vícios de origem, a insuficiência da solução então formalizada.

Além das impropriedades específicas de cada instrumento, a irregularidade da licitação e do contrato inicial se estende aos aditivos e ao apostilamento, por acessoriedade. Por essas razões, acompanho a Secretaria-Diretoria Geral e reconheço a irregularidade dos cinco Termos Aditivos e do Termo de Apostilamento.

Do acompanhamento da execução contratual (TC-018979.989.22-5)

A execução contratual tampouco comporta aprovação. A contratada abandonou a obra em fevereiro de 2021, quando ainda restava parcela substancial do objeto a executar. O termo final do ajuste, estabelecido pelo 3º Termo Aditivo em 26/01/2022, foi alcançado sem que fosse apresentado ato formal de rescisão, e a declaração de inidoneidade somente foi editada cerca de dezoito meses após a paralisação. No relatório da visita de 21/09/2022, a Fiscalização estimou, pela relação entre as medições liquidadas e o valor atualizado do contrato, que aproximadamente 32% da execução permanecia pendente. Na inspeção de 31/07/2025, a obra continuava paralisada.

As inspeções registraram canteiro inicialmente desprotegido, deterioração de telhas, pisos e tetos, caixas de passagem expostas, materiais e entulhos abandonados, ausência de rotina demonstrada de supervisão, segurança e manutenção e risco de acesso de terceiros. Na visita de 31/07/2025, a situação permanecia essencialmente inalterada, ressalvada a instalação tardia de cercamento. A falta de visibilidade da placa de identificação, não comprovadamente corrigida, integra o quadro de controle deficiente.

A ausência das 14ª a 16ª medições impediu a conciliação integral entre os serviços executados e os valores liquidados e pagos, comprometendo a rastreabilidade da execução físico-financeira. Essa deficiência documental, contudo, não permite, por si só, concluir pela ocorrência de pagamento indevido ou dano ao erário.

Quanto à garantia, os autos são suficientes para demonstrar que ela não foi atualizada ao longo das alterações e que não houve sua efetiva realização diante da inexecução. Esse dado integra o quadro objetivo de execução irregular. Não há, contudo, apuração própria bastante para definir se ocorreu liberação antecipada, quem a autorizou, qual cobertura permanecia disponível no momento do abandono ou a quem deve ser pessoalmente atribuída a falta de execução.

As providências posteriores — declaração de inidoneidade, ajuizamento de ação civil pública, notícia de indisponibilidade de bens, cercamento do canteiro e repactuação junto ao FNDE — são relevantes e atenuam o juízo sobre a reação administrativa mais recente. Não sanam, porém, a falta de rescisão tempestiva, a demora sancionatória, a deterioração e a ausência de solução material por anos.

Da delimitação funcional e temporal das responsabilidades

A irregularidade da licitação, do contrato inicial, dos cinco Termos Aditivos e do Apostilamento vincula-se à gestão de Fernando Luiz Semedo. Como Prefeito entre 2017 e 2020, autorizou e homologou o certame e firmou o contrato e todos os instrumentos de alteração. Os pagamentos diretos a trabalhadores autônomos pela Prefeitura em outubro de 2020 constituíam, ainda, sinal de alerta sobre a fragilidade financeira da contratada.

Quanto a Reinaldo Aparecido da Cunha, cuja gestão começou em janeiro de 2021, ocorreram no período o abandono, a ausência de rescisão antes do término da vigência, a sanção tardia e a conservação insuficiente do canteiro. As providências posteriores operam como atenuantes.

A empresa contratada contribuiu objetivamente para a inexecução e permaneceu silente, mas já foi declarada inidônea pelo Município. Quanto à eventual liberação da garantia, subempreitada e mensuração de dano, a prova não permite individualizar com segurança conduta e nexo. Essas limitações não impedem o julgamento objetivo de irregularidade nem a apuração nas vias próprias.

Não imputo débito, pois os autos não demonstram dano líquido e quantificado, permanecendo pendente a conciliação entre medições e pagamentos. Deixo, igualmente, de aplicar multa, considerando a ausência de vantagem pessoal, má-fé ou prejuízo material devidamente apurado, bem como as providências posteriormente adotadas para proteção do objeto, responsabilização dos envolvidos e retomada da obra. Nessas circunstâncias, reputo suficientes as recomendações e os acionamentos determinados nesta sentença.

Ante o exposto, acompanhando as conclusões da Fiscalização e da Secretaria-Diretoria Geral quanto à irregularidade das matérias examinadas, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas e da Resolução GP nº 12/2025:

a) JULGO IRREGULARES a Concorrência nº 001/2017 e o decorrente Contrato nº 007/2018, celebrado em 26/01/2018, examinados no TC-016631.989.22-5;

b) JULGO IRREGULARES o 1º Termo Aditivo, de 25/10/2019 (TC-017123.989.22-0); o 2º Termo Aditivo, de 06/11/2019 (TC-017125.989.22-8); o 3º Termo Aditivo, de 24/01/2020 (TC-017131.989.22-0); o 4º Termo Aditivo, de 12/02/2020 (TC-017132.989.22-9); o Termo de Apostilamento, de 23/04/2020 (TC-017134.989.22-7); e o 5º Termo Aditivo, de 19/06/2020 (TC-017136.989.22-5);

c) JULGO IRREGULAR a execução do Contrato nº 007/2018, examinada no TC-018979.989.22-5.

RECOMENDO à Prefeitura Municipal de Palestina que, em futuras licitações e contratações:

a) assegure que sondagens, levantamentos e estudos técnicos sejam contemporâneos à fase interna e efetivamente incorporados à adaptação de projetos-padrão e ao dimensionamento e orçamento dos serviços exigidos pelas condições específicas do terreno;

b) justifique formalmente a necessidade e os patamares dos índices econômico-financeiros exigidos na habilitação e observe a Súmula nº 50 desta Corte;

c) documente a pesquisa de preços com fontes, valor estimado, data-base e referenciais, elabore quadro comparativo e exija composição do BDI e dos custos relevantes;

d) formalize os aditamentos antes da execução dos serviços correspondentes e motive, de forma contemporânea e quantificada, acréscimos, supressões e prorrogações;

e) apure separadamente acréscimos e supressões para os fins dos limites legais e utilize referenciais de preços contemporâneos à alteração;

f) instrua pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro com prova do evento extraordinário, do nexo causal, da efetiva ruptura da equação e da preservação do desconto original;

g) assegure cobertura orçamentária e emita prévio empenho das parcelas exigíveis em cada exercício antes de assumir ou pagar a obrigação decorrente de alterações contratuais;

h) mantenha a garantia contratual adequada ao valor e ao prazo atualizados e, diante do inadimplemento, adote tempestivamente as providências necessárias à sua realização;

i) diante da inexecução, adote, de forma documentada e tempestiva, as medidas cabíveis de notificação da contratada, retenção de valores, proteção do objeto, realização da garantia, aplicação de sanções, rescisão do ajuste, recuperação de valores e planejamento da continuidade, mantendo a sinalização, a identificação visível e a segurança do canteiro;

j) concilie tempestivamente medições, atestos, notas fiscais, pagamentos, fontes de recursos e lançamentos no Sistema Audesp, corrigindo divergências antes do encerramento do ajuste.

Determino, ainda, o encaminhamento de cópia desta sentença ao Ministério Público do Estado de São Paulo, para ciência e providências de sua alçada, sem prejulgamento dos fatos discutidos na Ação Civil Pública nº 1000492-63.2024.8.26.0412.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, por fim, nos termos da Resolução nº 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para publicar, certificar o trânsito em julgado e, após, oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal de Palestina nos termos do art. 2º, XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, bem como promover a remessa ao Ministério Público do Estado.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 17 de julho de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR