GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise do Pregão Presencial nº 051/2018 e do subsequente Contrato nº 4881/2018, firmado entre a Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e a empresa Cobrasin Brasileira de Sinalização e Construção Ltda., tendo como objeto o fornecimento e serviços completos de infraestrutura para Gestão do Sistema Municipal de Multas de Trânsito (TC-5896.989.19).

Também em exame o acompanhamento da execução contratual, tratado nos autos do TC-6430.989.19, bem como os três termos aditivos (TCs 26366.989.20, 35.989.23 e 5701.989.23).

Da Licitação e do Contrato (TC-5896.989.19)

A Fiscalização entendeu que os apontamentos de irregularidade abaixo listados comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados (evento 26.8):

a) aglutinação imprópria de serviços e fornecimentos no escopo da contratação e escolha da modalidade licitatória pregão, incompatível com a complexidade do objeto, em desobediência ao art. 23, § 1º e artigo 3º, caput e § 1º, I, da Lei Federal nº 8.666/93 (conclusão da instrução);

b) Impossibilidade de aferir se os preços contratados são compatíveis com os do mercado, haja vista a inexistência de orçamento detalhado elaborado pela Administração, com a composição de seus custos unitários (item 19 da instrução);

c) ausência da verificação, por membros nomeados pela Comissão, dos itens mínimos exigidos, de acordo com a documentação técnica fornecida pela licitante, bem como o funcionamento do sistema ofertado, conforme determinação do item 8.2.3 do Edital e Anexo I – Memorial Descritivo – pág. 18, (item 15 da instrução), os quais foram verificados pelo Secretário Municipal de Segurança de Trânsito e Transporte, um dos responsáveis pela assinatura do contrato;

d) Valor da presente contratação 82% maior do que a contratação anterior, que ocorreu há 5 anos com a mesma empresa e finalidade; e

e) Prazo exíguo para apresentação de amostras, de 48 horas, conforme demonstrado no item 15 desta análise, tendo em vista a complexidade do objeto contratado.

Face ao Despacho incluído no evento 29.1, foi fixado prazo aos responsáveis para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura do Município de Itapecerica da Serra, por seu representante legal, juntou no evento 56.1, sua defesa, alegando, em síntese, o que segue:

• A defesa argumenta, inicialmente, que o procedimento transcorreu de forma simples e transparente, sem qualquer tipo de contestação ou impugnação por parte das empresas concorrentes.
• A primeira crítica da fiscalização versava sobre uma suposta aglutinação imprópria de serviços e a escolha incorreta da modalidade pregão, que seria incompatível com a complexidade do objeto. Em resposta, a municipalidade argumenta que, conforme a Lei nº 10.520/2002 e a doutrina especializada, o conceito de "serviço comum" não está atrelado à simplicidade, mas sim à possibilidade de o objeto ser definido de forma clara e por meio de especificações usuais de mercado. A prefeitura ressalta que o monitoramento eletrônico e o processamento de multas se enquadram perfeitamente nessa definição e cita jurisprudência pacífica do próprio TCE-SP e do TCU que valida o uso do pregão e o critério de menor preço para tais serviços. Além disso, defende-se que o fracionamento do objeto não era viável técnica nem economicamente, pois os itens são coesos e integrados, e a separação traria o risco de desestruturar o sistema e gerar perda de economia de escala, elevando os custos administrativos. Para respaldar a escolha do pregão, a administração realizou um levantamento técnico apontando que, de 33 editais semelhantes de outros municípios paulistas e órgãos públicos, 30 haviam adotado o Pregão Presencial.
• O segundo apontamento apontava a impossibilidade de aferir a compatibilidade dos preços contratuais com os de mercado devido à ausência de um orçamento detalhado em custos unitários. A defesa rebate alegando que a licitação foi balizada pelo critério de menor preço global e que focar a exequibilidade em itens isolados afrontaria o artigo 48 da Lei nº 8.666/93 e a jurisprudência da própria Corte, que impede a desclassificação de propostas vantajosas com base em valores unitários. O município comprova que realizou pesquisa prévia de preços com três fornecedores distintos (Serget, Cobrasin e Real), obtendo uma média de mercado de R$ 2.356.666,66. A proposta vencedora, de R$ 2.100.000,00 para 24 meses, representou uma economia de 10,90% em relação à média apurada, cumprindo o princípio da economicidade. A petição esclarece ainda que o edital previa a apresentação da planilha readequada de custos unitários pela vencedora após o lance final e solicita que, caso o Tribunal mantenha a restrição, ela seja convertida em mera recomendação para os próximos certames, visto que houve boa-fé e ausência de prejuízo ao erário.
• A terceira falha apontada pela fiscalização indicava que a avaliação da documentação e o funcionamento do sistema ofertado deveriam ter sido feitos por uma comissão de avaliadores nomeados, e não de forma individual pelo Secretário Municipal de Segurança de Trânsito e Transporte. A prefeitura esclarece no documento "Petição - justificativa.pdf" que a comissão técnica descrita no edital só seria formalmente convocada e designada por portaria caso houvesse interesse formalizado por parte das demais concorrentes em acompanhar a vistoria da amostra, o que não ocorreu na sessão pública. Diante disso, a amostra foi legitimamente avaliada e aprovada pelo Secretário da pasta, que possui total capacidade técnica e legitimidade jurídica por gerir todo o trânsito local. A defesa reforça que não há nenhuma ilegalidade no fato de a autoridade que validou tecnicamente a amostra ser a mesma a subscrever o contrato decorrente, citando orientações de perguntas frequentes do próprio TCE-SP que confirmam a possibilidade de o Gestor do Contrato e o Responsável pelo Ajuste serem a mesma pessoa.
• O quarto item questionava o valor do novo contrato, que seria 82% superior ao ajuste firmado cinco anos antes com a mesma finalidade e a mesma empresa. A administração demonstra que o cálculo da fiscalização foi equivocado por desconsiderar a inflação do período e a expansão do escopo dos serviços. Ao atualizar o valor mensal original de 2013 pelo IPCA acumulado até setembro de 2018, o preço anual corrigido passaria a ser de R$ 783.579,63 (ou R$ 65.298,30 mensais). Comparando esse valor com os R$ 87.500,00 praticados mensalmente no novo contrato, a diferença real cai para apenas 25,38%. Essa variação remanescente é plenamente justificada pelo aumento substancial das exigências técnicas do edital de 2018 que não existiam no de 2013, tais como o fornecimento de servidor de banco de dados com 15 GB, integração aos sistemas do SERPRO (além da PRODESP), processamento de placas do Mercosul, inclusão de radar estático (móvel) e uma nova cláusula de responsabilidade integral da contratada em caso de perda de arrecadação por falhas operacionais. Ademais, rebate-se a tese de que o software deveria ser doado ao município após o fim do contrato, explicitando que os sistemas de trânsito exigem atualizações semanais em face das normas do Denatran e de outros órgãos, o que tornaria a doação do código-fonte inviável e engessaria a administração.
• Por fim, a prefeitura rebate o quinto apontamento da fiscalização, que criticava um suposto prazo exíguo de 48 horas para a apresentação e demonstração de amostras do sistema. A defesa argumenta que houve um evidente equívoco de interpretação do edital por parte do órgão instrutório, uma que vez que o prazo concedido para a licitante disponibilizar o produto foi de 5 (cinco) dias úteis após a sessão de lances, conforme fixado nas cláusulas 6.1.2, 8.2.3 e 9.2 do instrumento convocatório. O prazo de 48 horas mencionado no anexo servia exclusivamente como o tempo limite regulamentar para que o Pregoeiro fizesse o agendamento da vistoria a contar do fim da sessão. Na prática do certame, a abertura ocorreu em 18 de outubro e a demonstração ocorreu em 23 de outubro, cumprindo o intervalo estabelecido. A petição conclui que o prazo de 5 dias foi razoável e ágil o suficiente para garantir a ampla concorrência — inclusive atraindo três empresas participativas —, além de atender à necessidade urgente de continuidade do serviço público, cujo contrato anterior vencia em 10 de setembro de 2018, evitando assim a interrupção da fiscalização das vias e o dano aos cofres públicos. Diante de todos os argumentos expostos e fundamentados nas leis e orientações vigentes, o município requer o julgamento pela regularidade da licitação e do contrato.

A ATJ opinou pela irregularidade da matéria, conforme pareceres constantes do evento 84.

No evento 101.1, foi assinado prazo aos Srs. Francisco Tadao Nakano e Luiz Gustavo Lacerda Mariani para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

O Sr. Francisco Tadao Nakano, compareceu aos autos, no evento 109.1, apresentando os seguintes esclarecimentos:

• A manifestação contextualiza que, embora a equipe de fiscalização das diretorias DF-07 e DF-05 não tenha encontrado irregularidades próprias nos aditamentos, manifestou-se pela contaminação deles por meio da aplicação do princípio da acessoriedade, em virtude da conclusão preliminar pela irregularidade da matéria principal contida na licitação e no contrato original.
• Diante do risco de aplicação desse princípio e de eventuais sanções, o peticionário introduz sua defesa com uma preliminar de ilegitimidade, ressaltando que tanto o Pregão Presencial nº 51/18 quanto o Contrato nº 4.881/18 e o primeiro Termo de Prorrogação e Modificação nº 2.728/20 foram celebrados em exercícios anteriores ao início do seu mandato. Como sua gestão na prefeitura teve início apenas em janeiro de 2021, o ex-prefeito argumenta expressamente que não pode recair sobre si qualquer tipo de responsabilização administrativa ou jurídica advinda de atos praticados fora do período de seu governo. No que tange ao mérito das supostas falhas apontadas pela fiscalização na licitação e no contrato inicial, o ex-gestor relata ter tomado conhecimento das justificativas técnicas e jurídicas anteriormente ofertadas pela prefeitura no evento 56.1 do processo principal e declara aderir integralmente a tais esclarecimentos, reforçando o pedido para que o Tribunal aprove a matéria principal.
• Em relação ao mérito dos aditamentos contratuais analisados nos processos acessórios, o ex-prefeito sustenta vigorosamente que a aplicação do princípio da acessoriedade deve ser afastada por este Tribunal. Para fundamentar essa tese, o peticionário apoia-se no fato de que o próprio órgão de fiscalização confirmou a legalidade intrínseca dos termos ao não registrar nenhum apontamento de irregularidade em suas análises específicas. Soma-se a isso a constatação da auditoria de que a empresa contratada cumpriu integral e satisfatoriamente o objeto em perfeita consonância com a descrição contida no edital original, respeitando estritamente os quantitativos e os prazos previstos, já computados os acréscimos e as prorrogações temporais. Por fim, baseando-se na regularidade formal dos instrumentos, na consecução da finalidade pública dos ajustes e na total ausência de prejuízos ao erário, o ex-gestor municipal conclui que os aditivos merecem receber a aprovação da Corte de Contas, requerendo o julgamento de regularidade de toda a matéria e colocando-se à disposição para novos esclarecimentos.

Regularmente notificado, o ex-Prefeito Jorge José da Costa, representado por sua advogada, apresentou justificativas com o escopo de rebater os apontamentos econômicos remanescentes, argumentando o que segue (evento 111.1):

1. Da aferição dos preços de mercado e ausência de planilha unitária (Alínea 'b'): Defende que a planilha global atendeu estritamente às exigências do edital, competindo à proponente vencedora adequá-la ao lance final para fins de fiscalização. Alega que a pesquisa mercadológica seguiu a praxe de coletar 3 (três) orçamentos válidos junto a empresas do setor (Serget, Cobrasin e Real). O preço final homologado (R$ 2.100.000,00 por 24 meses) ficou 10,90% abaixo da média aritmética obtida na pesquisa, comprovando a vantajosidade econômica. Invoca jurisprudência desta Corte (voto do Cons. Marco Aurélio Bertaiolli de 11/03/2025 no TC-011896.989.24-1 e Sentença do Auditor Samy Wurman de 07/12/2022 no TC-00015721.989.21-8), bem como o art. 23, inciso IV, da Lei Federal nº 14.133/21 para convalidar a regularidade da baliza de três cotações.
2. Do incremento de 82% em relação ao contrato anterior (Alínea 'd'): Sustenta que o Contrato nº 4.043/2013 (firmado há 5 anos) possuía menor complexidade quantitativa e qualitativa, pois versava unicamente sobre a locação de infraestrutura e softwares que com o tempo tornaram-se obsoletos. Diferentemente, o certame atual (Contrato nº 4.881/18) abarca os fornecimentos e serviços completos, exigindo constante manutenção e atualização tecnológica, legal e permanente, justificando licitamente a disparidade de valores.
3. Da execução contratual e termos aditivos: Ressalta que o Acompanhamento da Execução Contratual (TC-6430.989.19) foi avaliado pela Auditoria sem que fossem identificadas irregularidades, constatando-se a regular execução quantitativa e qualitativa do objeto. Pugna, por fim, para que não seja aplicado o princípio da acessoriedade aos Termos Aditivos (TC-26369.989.20, TC-35.989.23 e TC-5701.989.23), devendo estes ser julgados regulares por refletirem o bom andamento da execução.

Devidamente notificada, a Municipalidade reiterou os termos de sua defesa prévia e aduziu novas razões jurídicas voltadas, prioritariamente, aos questionamentos da ATJ Econômica (evento 114.1):

1. Da regularidade do Orçamento Global e Pesquisa de Preços (Alínea 'b'): Informa que a pesquisa mercadológica foi robusta e consultou 3 (três) empresas do setor, atendendo à jurisprudência pacificada desta Corte (cita Sentença de 25/06/2025 no eTC 00014042.989.23-6). Argumenta que o valor estimado foi global de modo a conferir flexibilidade às licitantes para adequar os custos (softwares, equipamentos e serviços) às suas realidades logísticas e operacionais. Salienta que o valor contratado (R$ 2.100.000,00) ficou abaixo do teto orçado pela Administração (R$ 2.360.000,00), afastando prejuízo ao erário ou sobrepreço. Adverte que o edital (subitem 9.2) resguardou o direito de exigir a planilha detalhada readequada ao lance vencedor, o que foi cumprido pela contratada. Pede que eventuais falhas metodológicas sejam relevadas ou convertidas em recomendações formais, colacionando precedentes dos Conselheiros Antonio Roque Citadini e Alexandre Manir Figueiredo Sarquis.
2. Do incremento de valor face ao contrato anterior (Alínea 'd'): Esclarece o equívoco da ATJ ao realizar um comparativo linear de preços. Explica que o ajuste firmado em 2013 previa a mera locação temporária de software de menor complexidade. Já a licitação atual exige o fornecimento definitivo e prestação de serviços completos de infraestrutura, contemplando o desenvolvimento tecnológico com reversão de propriedade ao Município, além de englobar atualizações legais permanentes e correções inflacionárias do período intercorrente.
3. Do afastamento do Princípio da Acessoriedade nos Aditivos: Sustenta que a d. Auditoria não apontou máculas materiais na execução contratual (eTC 0006430.989.19-4) ou nos termos aditivos, sugerindo a rejeição destes apenas por via reflexa (acessoriedade). Defende que o princípio não se aplica no caso vertente por força das exceções jurisprudenciais do TCESP:
   • O Termo de Rerratificação nº 3.254/23 ostenta natureza puramente formal (substituição de nomes dos fiscais), sem impacto financeiro ou assunção de novas obrigações (invoca acórdãos das Conselheiras Cristiana de Castro Moraes e Sidney Estanislau Beraldo).
   • Os Termos nº 2.728/20 e nº 3.203/22 limitaram-se a prorrogar o prazo de vigência de um contrato de natureza continuada (escopo/serviço continuado), aplicando estritamente reajustes legais de índices oficiais (IPCA), sem acréscimo de novas obrigações ao erário.

No evento 136.1, considerando a ausência de comparecimento nos autos, foram novamente notificados os Srs. Ivo Martello Filho, Secretário Municipal de Finanças à época, Oswaldo Luiz Cardenuto, Secretário Municipal de Segurança, Trânsito e Transporte à época e a empresa contratada, para apresentarem as alegações que entendessem oportunas.

A empresa Cobrasin Brasileira de Sinalização e Construção Ltda. Compareceu aos autos, no evento 172.1, requerendo o julgamento de regularidade da matéria com base nos seguintes argumentos de fato e de direito:

• Da Legitimidade da Solução Integrada (Aglutinação do Objeto): Argumenta que os serviços possuem inter-relação técnica direta e dependem uns dos outros para funcionar de forma contínua. Invoca jurisprudência do próprio TCESP que valida a aglutinação em soluções de informática para privilegiar a eficiência e a economicidade. Demonstra, por meio de editais de outros municípios paulistas (como Pindamonhangaba e Cotia), que o mercado habitualmente adota o modelo de contratação global e integrada para a gestão de trânsito.
• Da Compatibilidade de Preços: Afirma que a contratação de sistemas e softwares não se trata de "produto de prateleira", variando conforme a peculiaridade e demanda operacional de cada município. Defende que a ampla pesquisa de mercado foi atendida e que a fiscalização não demonstrou efetivo superfaturamento, pautando-se apenas em suposições.
• Da Análise das Amostras por Autoridade Competente: Justifica que a não constituição de uma "comissão formal" decorreu da falta de interesse das demais licitantes no certame. Ressalta que a avaliação técnica foi validada por agente público idôneo e capaz (Secretário Municipal da pasta), cumprindo as exigências do edital e resultando em serviços de exímia qualidade.
• Do Suposto Aumento de 82%: Contesta o cálculo matemático e contábil da fiscalização. Explica que o edital de 2018 incluiu obrigações mais complexas que o de 2013 (tais como servidor de banco de dados expandido, integração ao SERPRO, processamento de placas Mercosul e cláusulas severas de assunção de risco por perda de receita). Atualizando-se os valores monetários com o reajuste inflacionário do período de cinco anos, a diferença real seria de apenas 25,38%, amplamente justificada pelo novo escopo.
• Da Razoabilidade do Prazo de Amostras: Esclarece que o prazo de 48 horas diz respeito ao agendamento administrativo após a sessão pública e que as empresas concorrentes do setor já dispõem de softwares prontos e parametrizados. Além disso, o edital nunca foi alvo de impugnação pelas participantes.
• Da Ausência de Dolo ou Prejuízo ao Erário: Sustenta que todos os serviços foram efetivamente prestados de forma lícita, inexistindo má-fé por parte do administrador público ou da contratada. Invoca a aplicação dos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da vinculação ao instrumento convocatório, sustentando a presunção de boa-fé dos atos administrativos praticados.

No evento 182.1 foi determinada a notificação do Sr. Ivo Martello Filho, nos termos do inciso IV, artigo 91 da Lei Complementar nº 709/93, conforme publicações constantes dos eventos 188, 192 e 196, tendo o prazo transcorrido “in albis”.

Nas verificações ocorridas em 26/03/2019, 30/01/2020, em 23/01/2023 e em 26/01/2024 não foram constatadas irregularidades na execução do objeto contratado, estando quantitativa e qualitativamente de acordo com as cláusulas contratuais (eventos 15.12, 58.5, 111.19 e 142.7).

Nos termos do art. 2°, XIII da Lei Complementar Estadual 709/93, foi assinado prazo aos Responsáveis para apresentarem as justificativas de interesse
(evento 63.1), tendo sido reiterado no evento 82.1.

O Sr. Jorge José da Costa, nos eventos 90.1 e 167.1, arguiu que de acordo com a constatação da Auditoria que não identificou irregularidades, destacando que o objeto fora executado de acordo com as cláusulas contratuais, quantitativa e qualitativamente, nada obsta à sua regularidade, o que se requer.

A Prefeitura do Município de Itapecerica da Serra no evento 169.1, e, suas justificativas, consignou que a d. auditoria não registrou apontamentos de irregularidade quanto ao acompanhamento da execução contratual (Evento 142.7 do TC-006430.989.19) e nem em relação aos Termos Aditivos (evento 12 do TC-26366.989.20; evento 17 do TC-0035.989.23; evento 17 do TC-5701.989.23), registando, apenas, a possibilidade de aplicação do princípio da acessoriedade, uma vez que o julgamento dos termos aditivos ficaria condicionado à matéria principal, com proposta de irregularidade pela Fiscalização, pelo que requereu sejam os presentes ajustes julgados regulares, ou que deles se tome conhecimento, reconhecendo a regularidade dos atos praticados e afastando a incidência do princípio da acessoriedade.

A empresa contratada, no evento 197.1, argumenta que a fiscalização não encontrou nenhum erro ou irregularidade nos serviços prestados pela empresa ou por seu sócio, reforçando que todas as atividades foram realizadas em conformidade com a lei.

• Termo de Prorrogação e Modificação nº 2.728/2020 (TC-26366.989.20)

O 1º Termo Aditivo nº 2.728/2020, de 25/11/2020, tinha como finalidade prorrogar o prazo contratual por mais 24 meses, com término previsto para 26/11/2022; aplicar o reajuste contratual no percentual de 6.1194%, equivalente à variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA acumulado no período de outubro/2018 a outubro/2020, em conformidade com a Cláusula 3ª do ajuste; bem como alocar recursos na ordem de R$ 2.228.508,00 para cobertura do novo período contratual.

• Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.203/2022 (TC-35.989.23)

O termo em exame, de 25/11/2022, tinha como finalidade reajustar, no porcentual de 7,1686%, referente à variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, acumulado no período de out/2021 a out/2022, passando a viger os seguintes valores: Item 1 - Fornecimento e serviços completos de infraestrutura para a Gestão do Sistema Municipal de Multas de Trânsito, compreendendo as infrações manuais derivadas de talonário eletrônico de multas e de equipamentos de fiscalização como radares de velocidades e registradores de avanço de sinal vermelho, unidade por mês, valor unitário mensal R$ 99.510,86 e valor total para 12 meses de R$ 1.194.130,32; e prorrogar, por mais 12 meses, o prazo contratual.

• Termo de Rerratificação nº 3.254/2023 (TC-5701.989.23)

Referido termo, de 13/01/2023, tinha como finalidade retificar o Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.203/2022, para constar a modificação dos responsáveis pela gestão e fiscalização do Contrato.

A Fiscalização não registrou apontamentos de irregularidades que pudessem comprometer os termos em exame, mas manifestou-se pela irregularidade em razão da conclusão da análise da matéria principal (princípio de acessoriedade) (eventos 12.1 do TC-26366.989.20 e 17.2 dos TCs 35.989.23 e 5701.989.23).

No evento 15.1 do TC-26366.989.20, foram os responsáveis notificados para apresentarem as justificativas de interesse, tendo o prazo assinado transcorrido “in albis”. No evento 34.1 (TC-26366.989.20), foram novamente notificados, sob pena de julgamento antecipado da matéria.

O ex-Prefeito do Município de Itapecerica da Serra, Jorge José da Costa, apresentou justificativas, no evento 42.1, defendendo a regularidade do Termo Aditivo nº 2.728/2020. A defesa insurge-se contra o parecer da Auditoria que sugeriu vincular o julgamento do aditivo à rejeição do contrato principal (TC 05896.989.19-1), por força do princípio da acessoriedade.

Sustenta que o termo possui independência jurídica e pleno atendimento ao interesse público, não tendo a fiscalização apontado defeitos próprios em seu texto.

Argumenta, subsidiariamente, que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e que, como o contrato principal ainda não sofreu julgamento definitivo de irregularidade, ele permaneceu gerando efeitos válidos ao tempo da assinatura do aditamento, tornando inviável a aplicação automática da teoria da acessoriedade sob pena de ofensa à segurança jurídica e à separação dos Poderes. Por fim, aponta jurisprudência deste Tribunal no mesmo sentido e conclui que o aditivo cumpriu a Lei de Licitações, sem causar qualquer lesão ao erário.

Face ao despacho contido nos eventos 75.1 (TC-26366.989.20), 50.1 (TC-35.989.23) e 48.1 (TC-5701.989.23), foi assinado prazo aos interessados Srs. Francisco Tadao Nakano e Luiz Gustavo Lacerda Mariani, para apresentarem a alegações que forem de seus interesses.    

O Sr. Francisco Nakano compareceu aos autos, nos eventos 83.1 (TC-26366.989.20), 56.1 (TC-35.989.23), e 54.1 (TC-5701.989.23) argumentou que

“quanto aos aditamentos analisados nos processos eTCs 26366.989.20; 35.989.23 e 5701.989.23, considerando os esclarecimentos apresentados sobre a matéria principal, bem como a finalidade dos ajustes e a ausência de apontamentos de irregularidade do órgão de fiscalização, que confirma a legalidade dos termos, entende o peticionário que deve ser afastada a aplicação do princípio da acessoriedade”.

O Sr. Jorge José da Costa, ex-Prefeito do Município de Itapecerica da Serra, apresentou justificativas, nos eventos 85.1 (TC-26366.989.20), 58.1 (TC-35.989.23) e 56.1 (TC-5701.989.23) e requereu fosse

“considerada a regularidade dos termos tratados nos TCs 26369.989.20, 35.989.23 e 5701.989.23, não aplicando-lhes o princípio da acessoriedade, vez que foram emitidos justamente para dar andamento à execução contratual, esta que não apresentou qualquer irregularidade, conforme relatório da Auditoria”.

A Prefeitura Municipal, nos eventos 87.1 (TC-26366.989.20), 61.1 (TC-35.989.23) e 59.1 (TC-5701.989.23), sustenta a regularidade dos Termos de Prorrogação e Modificação nº 2.728/20 e nº 3.203/22, argumentando que os instrumentos se destinaram exclusivamente à prorrogação do prazo de vigência do contrato original, por tratar-se de serviço de caráter continuado. Afirma que as alterações não geraram acréscimos contratuais, novas obrigações ou efeitos econômico-financeiros adicionais para a Administração Municipal, limitando-se a dar continuidade ao ajuste existente. Diante disso, requer o afastamento do princípio da acessoriedade e o consequente julgamento pela regularidade ou o conhecimento dos referidos aditivos.

Nos eventos 109.1 (TC-26366.989.20), 83.1 (TC-35.989.25) e 81.1 (TC-5701.989.23), considerando a ausência de comparecimento nos autos, foram novamente notificados os Srs. Ivo Martello Filho, Secretário Municipal de Finanças à época, Oswaldo Luiz Cardenuto, Secretário Municipal de Segurança, Trânsito e Transporte à época e a empresa contratada, para apresentarem as alegações que entendessem oportunas.

Em sede de justificativas, nos eventos 145.1 (TC-26366.989.20), 121.1 (TC-35.989.23) e 119.1 (TC-5701.989.23), a empresa Cobrasin, ora contratada, argumenta a estrita legalidade e regularidade dos termos aditivos celebrados.

Afirma que os aditamentos foram respaldados por pareceres favoráveis da Procuradoria Pública municipal e formalizados em estrita observância aos ditames da Lei nº 8.666/1993, mantendo-se as condições da proposta mais vantajosa obtida no certame. Destaca, outrossim, que a própria Fiscalização não apontou qualquer mácula na execução dos serviços, ressaltando que o questionário técnico respondido pelo Agente de Fiscalização restou inteiramente favorável e satisfatório às atividades desempenhadas pela peticionária.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame o Pregão Presencial nº 051/2018 e o subsequente Contrato nº 4.881/2018, firmado entre a Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra e a empresa Cobrasin Brasileira de Sinalização e Construção Ltda., tendo como objeto o fornecimento e serviços completos de infraestrutura para Gestão do Sistema Municipal de Multas de Trânsito (TC-5896.989.19).

Os serviços prestados envolvem, além dos serviços completos de infraestrutura para Gestão do Sistema Municipal de Multas de Trânsito, o fornecimento de equipamentos como:

1. talonário eletrônico de multas;
2. impressora remota que permite a impressão no local da prestação dos serviços;
3. servidor de Interface, instalado no web site, ao qual é conectado o Coletor Portátil no modo on-line – via GPRS, EDGE, ou tecnologia similar, para a realização de consultas, e/ou modo off-line – via USB, para transmissão e recepção (download e upload) dos dados necessários à operação dos módulos do Sistema Remoto;
4. servidor de informações, instalado no web site, que atua como servidor de dados e de aplicações para o conjunto de sistemas utilizados pela Secretaria;
5. fornecimento de suprimentos e acessórios (papel térmico);  
6. prestação dos serviços técnicos de comunicação de dados;
7. capacitação de pessoal que opera o sistema, como Agentes de Trânsito e Técnicos, através de cursos inicial e periódicos; e
8. manutenção dos coletores e impressoras fornecidos, inclusive o reparo ou substituição das partes que sofrerem desgastes pelo uso normal, como bateria, cabeça de impressão da impressora térmica e outras, conforme Anexo I – Memorial Descritivo - Evento 1.12 (TC-6430.989.19).

Também em análise o acompanhamento da execução contratual, tratado nos autos do TC-6430.989.19, bem como os três termos aditivos (TCs 2636.989.20, 35.989.23 e 5701.989.23).

O contrato em exame teve vigência de 26/11/2018 até 25/11/2023, já incluídas as prorrogações da execução.

1. No tocante à aglutinação imprópria de serviços e fornecimentos no escopo da contratação e escolha da modalidade licitatória pregão, a qual a fiscalização anotou ser incompatível com a complexidade do objeto, em desobediência ao art. 23, § 1º, e ao artigo 3º, caput e § 1º, I, da Lei Federal nº 8.666/93, acolho as razões de defesa.

O fracionamento das contratações públicas é a regra ditada pelo art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93, visando ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis e à ampliação da competitividade sem a perda de economia de escala.

Entretanto, entendo que a obrigatoriedade do fracionamento deve respeitar limites de ordem técnica e econômica. Por exemplo, não deve ser admitido quando tecnicamente não for viável, ou, mesmo, recomendável.

Ainda, o fracionamento em lotes deve respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado, pelo que não se deve desnaturar um certo objeto, fragmentando-o em contratações diversas e que importem no risco de impossibilidade de execução satisfatória.

No presente caso, a aglutinação do fornecimento de hardware (radares e equipamentos de fiscalização) juntamente com o desenvolvimento/licenciamento de softwares de gestão de multas e suporte operacional é aceitável, tendo em vista a engrenagem interligada na operação dos serviços.

No entanto, cabe recomendação à Origem quanto à ausência de justificativa técnica e econômica nos autos do processo administrativo, que demonstre de forma quantitativa que o lote único traria maior vantagem financeira, em consonância com o estudo técnico preliminar formalizado que a lei e os manuais do TCESP determinam.

2. No tocante à inexistência de orçamento detalhado com a composição dos custos unitários, assiste razão à fiscalização.

A justificativa de que o preço global foi fixado abaixo da média de mercado obtida em pesquisa com três fornecedores não supre a exigência legal. Isso porque a (Lei nº 8.666/1993), aplicada subsidiariamente ao pregão (artigo 9º da Lei 10.520/2002), estabeleceu que:

Art.15. As compras, sempre que possível, deverão:

V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

O art. 7º, § 2º, inciso III, combinado com o art. 40, § 2º, inciso II, ambos da Lei nº 8.666/93, impõe como condição intransponível que o edital seja acompanhado por orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.

Ademais, entendo que a pesquisa de preços para a elaboração do orçamento estimativo de uma licitação não deve se limitar apenas a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores. É necessário também adotar outras fontes como parâmetro, incluindo contratos anteriores do próprio órgão.

Por oportuno, cito um trecho da jurisprudência do TCU sobre a matéria:

[...] a pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo da licitação não deve se restringir a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, devendo ser utilizadas outras fontes como parâmetro, a exemplo de contratações públicas similares, sistemas referenciais de preços disponíveis, pesquisas na internet em sítios especializados e contratos anteriores do próprio órgão (v.g., Acórdãos 1.548/2018, 718/2018, 1.604/2017, 247/2017, 1.678/2015 e 2.816/2014, todos do Plenário) (TCU - Acórdão 713/2019 – Plenário, Ministro Relator Bruno Dantas).

Ainda, o detalhamento de custos não se limita a obras de engenharia, sendo obrigatório em soluções de tecnologia, softwares e serviços integrados. Sem esse demonstrativo pormenorizado, resta inviabilizada a aferição da exequibilidade das propostas e o controle efetivo contra o superfaturamento, razão pela qual não há como verificar se os preços pactuados estão em conformidade com os praticados no mercado.

3. Acerca do orçamento/valor praticado, verificou-se uma elevação de 82% no valor da contratação face ao ajuste anterior de igual escopo. Dentre as justificativas apresentadas pela Origem, não houve nenhuma explicação para tão significativo aumento.

Embora a Contratada tenha apresentado cálculos demonstrando variações inflacionárias e novas rotinas de processamento (como placas Mercosul e integração com novos sistemas públicos), a ausência da planilha de custos unitários discutida no item 2 impediu este Tribunal de realizar o cotejo analítico necessário para convalidar o expressivo aumento de despesa.

Entendo, outrossim, que tal lacuna evidencia falha de planejamento, tendo em vista que coloca em dúvida o discernimento crítico da Administração ao não questionar essa diferença expressiva no momento da análise do orçamento, além de levantar questões sobre a sua diligência administrativa.  

4. No que tange à fixação de prazo de apenas 48 horas para a demonstração prática das amostras do sistema complexo, entendo se tratar de cláusula restritiva à ampla competitividade.

A apresentação da amostra, em momento subsequente à etapa de lances, exige dos proponentes a necessidade de terem seus produtos praticamente prontos na sessão pública e, além disso, favorece substancialmente a empresa que já vinha operando os serviços no Município, em detrimento de potenciais novos concorrentes de mercado.

Ademais, a análise do cumprimento de requisitos técnicos editalícios deve, por cautela e em respeito à impessoalidade, bem como em observância ao instrumento convocatório, ter sido efetuada por uma Comissão de Avaliação formal e multiprofissional, e não unicamente pelo Secretário da pasta interessada que também assina o pacto, conforme determinação do Edital - Anexo I – Memorial Descritivo.

“Em dia e hora, a serem agendados pela Comissão de Licitação, em até 48 horas após o término da abertura dos envelopes proposta e documentos e indicação da empresa pré-habilitada como melhor proposta e que tenha seus documentos atendendo ao edital, os avaliadores nomeados pela Comissão efetuarão a verificação dos itens mínimos exigidos de acordo com a documentação técnica fornecida pela licitante e o funcionamento do sistema ofertado”. (grifo meu) (Evento 1.7 – Anexo I – Memorial Descritivo - pág. 18)

Tendo em vista que a ausência de orçamento detalhado, a falha de planejamento no tocante ao aumento de 82% em relação ao valor anteriormente pactuado, bem como o favorecimento da empresa que já prestava os serviços, em razão do prazo exíguo para apresentação de amostras, o certame em exame está eivado de irregularidades insanáveis.

Assim, os termos aditivos subsequentes de prorrogação e modificação de valor (eTCs nº 00026366.989.20-0, 00000035.989.23-5 e 00005701.989.23-8), por força do princípio da gravitação jurídica, restam igualmente contaminados pelas mesmas irregularidades.

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, o objeto foi cumprido pela contratada em consonância com a descrição do edital, quantitativa e qualitativamente, de acordo com as cláusulas contratuais, não tendo sido verificadas irregularidades na execução.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 051/2018, o Contrato nº 4.881/18, bem como o 1° Termo Aditivo n° 2.728/2020, de 25/11/2020, o Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.203/2022, de 25/11/2022 e o Termo de Rerratificação nº 3.254/2023, de 13/01/2023, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93. CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual tratado nos autos do TC-6430.989.19.

Recomendo à Origem que, em futuros certames, instrua os processos administrativos com estudos quantitativos que demonstrem formalmente a maior vantajosidade econômica na adoção de lote único em detrimento do fracionamento do objeto, em conformidade com o estudo técnico preliminar exigido por lei e pelas Instruções e manuais desta Corte de Contas.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado.

b) oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93.

c) comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 01 de Julho de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO IRREGULARES o Pregão Presencial nº 51/2018, o Contrato nº 4881/18, bem como o 1° Termo Aditivo n° 2.728/2020, de 25/11/2020, o Termo de Modificação e Prorrogação nº 3.203/2022, de 25/11/2022 e o Termo de Rerratificação nº 3.254/2023, de 13/01/2023, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. CONHEÇO do acompanhamento da execução contratual tratado nos autos do TC-6430.989.19. Recomendo à Origem que, em futuros certames, instrua os processos administrativos com estudos quantitativos que demonstrem formalmente a maior vantajosidade econômica na adoção de lote único em detrimento do fracionamento do objeto, em conformidade com o estudo técnico preliminar exigido por lei e pelas Instruções e manuais desta Corte de Contas. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 01 de Julho de 2026.

AMFS-04