TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

Ementa: Sentença. Balanço Geral do Exercício. Fundação de Apoio de cunho educacional. Ressalvas: no elevado endividamento e baixa capacidade de solvência; incipiente controle interno; quebra da ordem cronológica de pagamentos; inconsistências contábeis; parecer dos auditores independentes sob ressalvas. Regular sob ressalvas e recomendações.

Relatório.

Tratam estes autos das contas da Fundação Educacional de Andradina (FEA), alusivas ao exercício de 2024, apresentadas a este Tribunal em face do que dispõe o artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

A Fundação analisada, criada pela Lei Municipal nº 639, de 26 de março de 1969, com as alterações introduzidas pelas Leis Municipais nº 2.820, de 19 de abril de 2012 (docs. 09 e 10 deste evento), e nº 3.971, de 6 de setembro de 2022 (doc. 11 deste evento), é uma entidade jurídica de direito privado. Verificamos que não houve alteração na lei de criação no exercício em análise (doc. 12 deste evento).

O Estatuto Social e suas alterações foram devidamente aprovados (doc. 13 destes autos).

A escrituração contábil foi efetuada sob a Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e os Princípios Fundamentais da Contabilidade. Peças contábeis foram juntados no evento 16.39 destes autos.

No período fiscalizado não houve modificação no documento. Em 15/04/2025 entrou em vigor novo estatuto da entidade (evento 16.50 destes autos).

A FEA recebe recursos do ente central, a Prefeitura Municipal de Andradina, nos termos das leis orçamentárias locais. No exercício de 2024, a transferência efetiva recebida situou-se nos exatos R$ 965.343,00.

Houve contratação de Auditoria Independente no exercício.

O parecer dos auditores independentes juntado no evento 16.39 apresenta opinião com ressalva acerca dos seguintes pontos:

• A Entidade não possui controle individualizado do Ativo Imobilizado de maneira efetiva, deste modo, a entidade não avaliou a vida útil econômica estimada de cada item do ativo imobilizado, conforme requerido pela NBC TG 27 – Ativo Imobilizado e nem o valor residual para base de cálculo do valor depreciável;
• Em razão da mudança no departamento jurídico da Fundação, não foi possível emitir opinião sobre possíveis efeitos relacionados a desembolsos financeiros relacionado a processos judiciais em andamento, abrangendo questões trabalhistas, tributárias e cíveis, sem o devido provisionamento contábil nos termos da NBC TG 25.

Achados da fiscalização consignados em relatório (evento 18.61)

Fundação Educacional de Andradina – FEA / Exercício: 2024

Síntese Geral do relatório da instrução.

A Fiscalização da Unidade Regional de Fernandópolis (UR-11) examinou as contas da Fundação Educacional de Andradina referentes ao exercício de 2024, constatando que, embora a entidade tenha apresentado resultado contábil positivo no exercício e patrimônio líquido positivo, permanecem relevantes fragilidades de planejamento, governança, controle interno, gestão financeira, transparência e conformidade administrativa, várias delas já objeto de recomendações em exercícios anteriores.

Principais Achados:

1. Planejamento e Governança

Foram identificadas deficiências estruturais de governança, destacando-se:

• inexistência de sistema de Controle Interno, em desacordo com os arts. 31, 70 e 74 da Constituição Federal;
• ausência de elaboração do orçamento anual, comprometendo o planejamento institucional, o acompanhamento da execução financeira e a transparência da gestão;
• relatório anual de atividades incompleto, limitado às ações do Serviço Social, sem contemplar todas as atividades educacionais, de pesquisa, extensão e demais objetivos estatutários da Fundação.

Constatou-se, ainda, o descumprimento de recomendações expedidas pelo Tribunal em exercícios anteriores.

2. Situação Econômico-Financeira

Embora a Fundação tenha registrado superávit contábil de R$ 663.022,47, elevando o patrimônio líquido para R$ 20.373.987,53, a fiscalização verificou:

• elevados índices de endividamento;
• liquidez imediata de apenas R$ 0,08 para cada R$ 1,00 de dívida;
• liquidez corrente e seca de 0,87;
• liquidez geral de 0,13, demonstrando reduzida capacidade de solvência.

O passivo não circulante permaneceu representando aproximadamente 34% do ativo total (R$ 11.731.403,17 / R$ 34.114.501,87), indicando manutenção do elevado comprometimento financeiro.

3. Receitas e Dívida Ativa

A fiscalização verificou:

• redução de 2,85% da receita total em relação ao exercício anterior quando considerados os repasses municipais;
• crescimento discreto das receitas próprias (0,52%), desconsiderados os repasses da Prefeitura;
• divergências entre o Balanço Patrimonial e o Balancete de Verificação quanto aos valores de títulos a receber;
• inconsistências no relatório de inadimplência, em razão da permanência de títulos prescritos;

ausência de comprovação do ajuizamento das medidas judiciais cabíveis para recuperação dos créditos.

4. Encargos Sociais

Constatou-se atraso no recolhimento das contribuições ao INSS e do IRRF referentes ao mês de junho de 2024, ocasionando pagamento de multas e juros no valor de R$ 13.196,60.

Apesar disso, os parcelamentos previdenciários e tributários existentes encontravam-se sendo regularmente cumpridos.

5. Gestão Patrimonial

A fiscalização verificou:

• divergências entre o estoque físico e os registros do almoxarifado;
• regularidade quanto aos bens patrimoniais examinados;
• inexistência de obras paralisadas;
• inexistência de irregularidades relevantes na execução das despesas e investimentos.

6. Recursos Humanos

Foram observadas as seguintes impropriedades:

• Regulamento de Pessoal não registrado perante o Ministério Público;
• ausência de regulamentação específica para seleção pública de docentes, embora prevista no próprio regulamento;
• regulamento considerado apenas parcialmente aderente às exigências legais.

Não foram constatadas irregularidades relevantes na folha de pagamento ou na remuneração dos dirigentes.

7. Compras e Contratações

A Fundação possuía regulamento de compras vigente, porém a fiscalização apontou que:

• inexiste regulamento específico para obras;
• inexiste definição das modalidades licitatórias aplicáveis;
• o regulamento não atende integralmente às disposições da Lei nº 14.133/2021;
• não foi comprovado seu registro perante o Ministério Público.

8. Transparência

Foram verificadas diversas deficiências no Portal da Transparência, dentre elas:

• inexistência de Serviço de Informação ao Cidadão (SIC);
• ausência de divulgação dos repasses recebidos;
• ausência de publicação das receitas e despesas em tempo real;
• inexistência de informações sobre programas, ações e projetos;
• ausência de perguntas frequentes;
• deficiência das ferramentas de pesquisa;
• ausência de divulgação da folha de pagamento.

A fiscalização concluiu que o portal apresenta nível reduzido de transparência.

9. Auditoria e Controle

O Conselho Fiscal manifestou-se favoravelmente à aprovação das contas, embora tenha reconhecido a grave situação financeira da entidade.

A Auditoria Independente emitiu parecer com ressalvas relativas:

• à ausência de controle patrimonial individualizado dos bens do ativo imobilizado;
• à impossibilidade de avaliar adequadamente contingências judiciais pela ausência de informações suficientes.

Conclusão

A fiscalização concluiu que permanecem relevantes impropriedades relacionadas principalmente à ausência de planejamento orçamentário, inexistência de sistema de controle interno, fragilidades na gestão financeira, inconsistências nos registros contábeis da dívida ativa, atraso no recolhimento de encargos sociais, falhas no controle patrimonial e de almoxarifado, insuficiência dos regulamentos administrativos e deficiência da transparência pública.

Embora a Fundação tenha apresentado resultado contábil positivo no exercício e mantido patrimônio líquido positivo, as impropriedades verificadas evidenciam fragilidades estruturais de governança e gestão, muitas delas reincidentes em relação a exercícios anteriores, demandando a adoção de medidas corretivas para atendimento às recomendações do Tribunal de Contas e ao aperfeiçoamento dos controles internos e da administração institucional.

Resumo das Alegações da Defesa apresentada pela FEA, por seu presidente, Ernesto Antônio da Silva Júnior (evento 36.1):

A defesa sustenta, inicialmente, que a atual administração, empossada em setembro de 2022, assumiu a Fundação Educacional de Andradina em grave situação econômico-financeira e administrativa, decorrente de sucessivas gestões anteriores, razão pela qual diversas impropriedades apontadas pela Fiscalização decorreriam de um processo ainda em curso de reorganização institucional.

Natureza jurídica da Fundação

A principal tese defensiva consiste na afirmação de que a Fundação Educacional de Andradina possui natureza jurídica de fundação pública de direito privado, circunstância considerada essencial para a compreensão das dificuldades enfrentadas pela atual gestão.

Segundo a defesa:

• a FEA foi criada em 1969 mediante autorização da Lei Municipal nº 639/1969, por escritura pública lavrada pelo então Prefeito Municipal, com patrimônio inicial constituído por recursos públicos municipais;
• desde sua criação, teria sido concebida como fundação integrante da Administração Pública Indireta, submetida ao regime das fundações públicas de direito privado;
• em 2012, a antiga diretoria promoveu alteração estatutária que passou a qualificá-la como pessoa jurídica de direito privado, desvinculada da Administração Pública, alteração que, segundo a defesa, teria ocorrido sem respaldo legal;
• essa alteração deu origem a longa controvérsia judicial, encerrada apenas em 2022, quando o Supremo Tribunal Federal teria reconhecido definitivamente a natureza de fundação pública de direito privado, mantendo o entendimento anteriormente firmado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo e confirmado pelas instâncias superiores.

A defesa argumenta que essa definição jurídica provocou profunda mudança no regime administrativo da entidade, exigindo a adaptação de toda a estrutura institucional aos princípios e normas do direito público.

Nesse contexto, afirma que foi necessário reformular procedimentos relativos a:

• orçamento público;
• licitações e contratos;
• compras;
• contratação de pessoal;
• controle interno;
• prestação de contas;
• transparência administrativa;
• governança e controles.

Sustenta que a maior parte das falhas apontadas pela Fiscalização decorre justamente desse período de transição entre uma gestão que se considerava entidade privada e a atual administração, obrigada a adaptar a Fundação ao regime jurídico próprio das entidades públicas.

Reflexos da natureza jurídica nos apontamentos

Com base nessa premissa, a defesa procura justificar diversos apontamentos do relatório de fiscalização.

Quanto à ausência de orçamento e de controle interno, sustenta que tais deficiências decorreram da necessidade de reorganizar toda a estrutura administrativa após o reconhecimento definitivo da natureza pública da Fundação, informando que já foram adotadas medidas legislativas para implantação do sistema de controle interno e iniciada a elaboração do orçamento anual.

Em relação aos regulamentos de pessoal e de compras, argumenta que a adaptação às exigências do direito público demanda a edição de novos regulamentos compatíveis com a Lei nº 14.133/2021 e com o regime jurídico das fundações públicas, providências que estariam em fase de aprovação pelos órgãos deliberativos.

No tocante às exigências de registro dos regulamentos perante o Ministério Público, a defesa afirma que tais registros não seriam exigíveis porque, sendo a FEA uma fundação pública de direito privado, sua fiscalização compete ao Tribunal de Contas, e não à Promotoria de Justiça de Fundações. Para sustentar essa tese, menciona manifestação do próprio Ministério Público e invoca a Lei nº 8.625/1993 e a Resolução nº 300/2024 do Ministério Público do Estado de São Paulo.

Demais argumentos

Além da discussão sobre a natureza jurídica, a defesa sustenta que:

• a grave situação financeira decorre de passivos acumulados por administrações anteriores, incluindo dívidas tributárias, trabalhistas, bancárias e com fornecedores;
• houve perda significativa de alunos em razão da pandemia e do aumento da concorrência no ensino superior;
• diversas impropriedades já foram corrigidas ou encontram-se em processo de regularização;
• a divergência apontada na dívida ativa decorreu de erro de interpretação dos demonstrativos contábeis e da migração do sistema informatizado;
• o atraso no recolhimento de encargos sociais decorreu exclusivamente da insuficiência momentânea de caixa;
• a alteração da ordem cronológica de pagamentos ocorreu para garantir a continuidade dos serviços educacionais e analisar cobranças consideradas duvidosas;
• as recomendações expedidas pelo Tribunal vêm sendo progressivamente implementadas.

Ao final, a defesa requer o afastamento dos apontamentos remanescentes e o julgamento das contas como regulares, sustentando que as irregularidades apontadas não decorreram de má-fé da atual administração, mas do processo de reconstrução institucional iniciado após o reconhecimento definitivo da natureza jurídica da Fundação.

Defesas apresentadas pelos ex-presidentes, Estela Maria Cassiolato Goda (evento 62.1) e Norival Nunes da Silva (evento 64.1), em síntese, repisaram os argumentos já expendidos pelo atual gestor.

As contas pretéritas da Entidade tiveram o seguinte trâmite neste Tribunal de Contas:

Irregulares. artigo 33, inciso III, b, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, de 14 de janeiro de 1993.

Sentença datada de 27.04.2026. Publicada no DOE de 30/04/2026.

Fundamentos: i) falhas de natureza tributária; ii) ausência de controle interno; iii) quebra da ordem cronológica de pagamentos; i) desequilíbrio orçamentário-financeiro.

Matéria em trâmite de segundo grau. Recurso Ordinário (TC-10125.989.26-9).

Em tramitação.

Regulares com ressalvas.

Sentença datada de 20/02/2024. Publicada no DOE de 22/02/2024.

Trânsito em julgado certificado em 14/03/2024.

Irregulares. Art. 33, inciso III, “b” e “c”, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 – com multa ao responsável.

Sentença datada de 07/07/2024. Publicada no DOE de 24/06/2024.

Trânsito em julgado certificado em 17/07/2024.

Irregulares. Artigo 33, inciso III, alínea “a”, da Lei Complementar nº 709/93.

Sentença datada de 27/01/2022. Publicada no DOE de 28/01/2022.

Fundamentos: ausência de prestação de contas.

Matéria revisitada em segundo grau. Recurso Ordinário (TC-005540.989.22-5).

Segunda Câmara, sessão de 07/06/2022. Relatora Cristiana de Castro Moraes.

Recurso não provido.

Trânsito em julgado certificado em 13/07/2022.

Os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 66.1).

É a síntese necessária.

Decisão.

Tratam estes autos das contas da Fundação Educacional de Andradina (FEA), alusivas ao exercício de 2024, apresentadas a este Tribunal em face do que dispõe o artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

A FEA foi constituída em 1969, trata-se de universalidade bens vocacionados às atividades educacionais, nos termos dispostos pelo seu instituidor.

Cuida-se, portanto, aqui, de Fundação instituída pelo Poder Público Municipal de Andradina, voltada para atividades de cunho educacional, classificada nesta Corte de Contas, em razão de sua personalidade jurídica e relativa independência orçamentária do Executivo Municipal, como fundação de apoio[1], conforme entendimento pacificado, suas aquisições e contratações para a consecução de objetivos ou melhorias nas atividades fim não implicam em sujeição aos procedimentos impostos pela Lei nº 8666/93, entretanto, naquelas voltadas a sua atividade meio devem ser observados os princípios que regem o Direito Administrativo.

Pois bem.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual. Aos gestores da entidade foi amplamente oportunizado o contraditório e defesa.

Sobre a natureza jurídica da entidade e consequente sujeição ao regime jurídico administrativo com prestação de contas ao controle externo a controvérsia restou pacificada a partir do ano de 2022, como bem explana a defesa, como se verá a seguir.

Prosseguindo, antes de se adentrar noutras questões trazidas pela auditoria, indispensável fazer constar que a FEA, embora criada pelo município de Andradina, detém personalidade jurídica de direito privado.

Sobre o tema, convém trazer à tona lição da consagrada administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro[2]:

"Uma observação preliminar: mesmo quando o Estado institui fundação com personalidade jurídica privada, ela nunca se sujeita inteiramente a esse ramo do direito.

Todas as fundações governamentais, ainda que não integrando a Administração Pública, submetem-se, sob um ou outro aspecto, ao direito público;" [...]

Como se vê, ainda que detentoras de personalidade jurídica de direito privado, as fundações instituídas por entes da federação não derrogam completamente os rigores do direito público. E isso é especialmente verdadeiro quanto à submissão de tais entidades ao teto remuneratório constitucional, previsto no art. 37, XI, da Carta Maior.

Não se pode deixar de reconhecer os fortes laços que atam a FEA ao seu instituidor, a Prefeitura Municipal de Andradina, de quem recebe anualmente transferências de recursos, dada sua relevância educacional, nos termos orçamentários.

Nada obstante, esta questão da sujeição da FEA como integrante da Administração Indireta Municipal resta superada desde 2022, como se vê no Estatuto da entidade, datado de 03/03/2025 e colacionado no evento 16.50 destes autos, cujo artigo 1º, vale mencionar, por oportuno, detalha sua jornada legal até o reconhecimento de sua vocação público-privada, de forma hibrida.

Passo às questões trazidas pela auditoria e rebatidas pela defesa.

Do elevado endividamento e baixa capacidade solvência.

A situação patrimonial e financeira da FEA não é confortável, seu balanço patrimonial levantado em 31/12/2024 revela elevado endividamento, parte substancial deles de natureza tributária.

Esse aspecto desfavorável serviu de fundamento para a reprovação dos balanços gerais de diversos exercícios antecedentes.

No presente exercício, alço tal desacerto ao campo das ressalvas e recomendações.

Reconheço que esse elevado endividamento se formou ao longo de muitas gestões, foi agravado pelo período pandêmico da COVID-19, pela redução do alunado decorrente de crises econômicas.

Nada obstante, os gestores não se mantiveram inertes e têm envidado esforços para o enfrentamento do quadro desfavorável, notadamente refletido no resultado orçamentário ligeiramente superavitário.

Do Incipiente controle interno.

O núcleo de controle interno exerce relevante papel na confiabilidade dos lançamentos contábeis e na proteção dos ativos da entidade.

Ademais, o controle interno representa forte aliado do controle externo.

A função, dada sua relevância, tem assento constitucional.

No presente exercício, em face das adequações em curso pela entidade, o desacerto pode ser alçado ao campo das ressalvas.

Recolhimento de obrigações Tributárias com atraso, ocasionando custos financeiros.

A inadimplência de obrigações de natureza tributárias tem sido motivo de reprovação de contas por este Tribunal de contas.

No exercício em testilha, a falha comporta ser relevada sob ressalvas em virtude do recolhimento de um único mês com atraso (julho/24), com modesto custo financeiro.

Quebra da ordem cronológica de pagamentos.

A quebra da ordem cronológica de pagamentos ofende o princípio da igualdade e da moralidade administrativa.

A defesa assente que quebrou a ordem cronológica de enfrentamento de seus compromissos, privilegiando aqueles fornecedores pelos quais mantinha maior interesse comercial.

Esse comportamento, comum na esfera privada, é inaceitável perante o regime jurídico-administrativo.

Pode excepcionalmente ser relevado sob ressalvas em função de a defesa declarar que não mais lançará mão de tal subterfúgio.

Imprecisão contábil decorrente de reconhecimento parcial de obrigações com processos judiciais (trabalhistas, tributárias e cíveis) sem o devido provisionamento.

A ausência de melhor provisão sobre compromissos legais empresta às demonstrações contábeis o caráter de elevada imprecisão.

Não é possível afirmar que as demonstrações contábeis refletem sua realidade patrimonial e financeira.

Essa inclusive, é a conclusão exarada pelos auditores independentes.

Diante das providências em curso encetadas pela defesa, o desacerto pode ser alçado ao campo das ressalvas.

Situações que ensejam recomendações.

A gestão da dívida ativa “Títulos a Receber no Curto Prazo” do Balanço Patrimonial está a merecer melhor gestão da entidade.

Notadamente na questão da baixa de títulos prescritos, como observou a instrução.

Milita em favor do juízo de regularidade sob ressalvas destas contas de 2024:

• a constatação que esta vem adotando providências para adequação de sua contabilidade à Lei nº 4320/64, a partir do reconhecimento de sua situação como integrante da Administração Indireta, como observado pela defesa;
• a adoção de regulamento de compras;
• a adoção do regulamento de pessoal;
• a execução de orçamento equilibrado entre receitas e despesas.
• a regularidade tributária;
• a busca pelo equacionamento de seu elevado passivo.

Por fim, cabe recomendar à FEA que tome por norte os achados da auditoria, de modo a aprimorar sua gestão.

Diante de todo o exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RESSALVAS E RECOMENDAÇÕES as contas da Fundação Educacional de Andradina (FEA), alusivas ao exercício de 2024, nos termos do disposto no inciso II do artigo 33 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, dando quitação aos responsáveis, nos termos do seu artigo 35, excetuados os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, sem prejuízo das recomendações exaradas no corpo desta decisão.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:
   1. publicar;
   2. aguardar o decurso do prazo recursal
   3. certificar,
2. Arquivando-se em seguida.