TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Representação. Pregão Presencial nº 43/2022 e Atas de Registro de Preços nº 115/2022 Aquisição de CBUQ — Programa "Mais Asfalto". Apontamentos relativos a preço, aferição de volume e execução do objeto não confirmados. Doação de mão de obra (Decreto Municipal nº 5.444/2017).Falhas metodológicas alçadas a ressalva. Representação IMPROCEDENTE. Pregão, Atas e Ordens de Fornecimento REGULARES COM RESSALVAS.

RELATÓRIO

1. TC-018633.989.24-9 — Representação
2. TC-024026.989.24-4 — Ata de Registro de Preços nº 115/2022 (Aline Nicácio ME)
3. TC-024031.989.24-7 — Ata de Registro de Preços nº 115/2022 (NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.)

Responsáveis:

Pela Contratante:

• Márcio Callegari Zanetti, Prefeito Municipal, autoridade que homologou o certame e subscreveu os ajustes dele decorrentes;
• Guilherme Antônio dos Santos, Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, responsável pela assinatura das Atas de Registro de Preços.

Pelas Contratadas:

• Aline Nicácio, representante legal da empresa Aline Nicácio ME;
• Nilson José Caetano, representante legal da empresa NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.

Em exame nesta oportunidade a Representação (TC 018633/989/24-9) formulada pelo Sr. Henrique Gonçalves Torres, ex-Vereador, em face da face da Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo, noticiando possíveis irregularidades relacionadas ao Pregão Presencial n. 43/2022, que objetivou o registro de preços para futura e eventual aquisição de CBUQ — Concreto Betuminoso Usinado a Quente, faixas C e D, para atendimento da Secretaria Municipal de Planejamento, Obras e Serviços.

Tramitam em conjunto, também sob análise, os processados TC-024026.989.24-4, autuado para a análise amiúde do Pregão Presencial n. 43/2022 e Ata de Registro de Preços nº 115/2022, de 21/09/2022, firmada com Aline Nicácio ME; e além doTC-024031.989.24-7, relativo à Ata de Registro de Preços nº 115/2022, firmada com NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.

Por fim, impende mencionar que acompanha este processado o Expediente TC 017514.989.25-0, encaminhado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, através do qual informa a instauração do Inquérito Civil n. 0432.0000167/2024, objetivando apurar eventuais irregularidades no Programa Mais Asfalto – Operação Tapa-Buraco e no fornecimento gratuito de serviços ao Município de São José do Rio Pardo pelas empresas Aline Nicácio ME e NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários, envolvendo também o processo administrativo nº 6063/2022 e o Pregão Presencial nº 43/2022. Solicita, inclusive, informações sobre a existência de processos nesta Corte de Contas autuados para apreciar a regularidade do programa mencionado e das contratações das empresas envolvidas.

Os autos foram redistribuídos a esta Relatoria em razão das novas atribuições estabelecidas pela Resolução GP nº 12/2025.

1. TC-018633.989.24-9 — Representação

A Representação formulada por Henrique Gonçalves Torres, vereador à época, em face da Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo, noticiapossíveis irregularidades no denominado Programa "Mais Asfalto".

Segundo relata, a Prefeitura homologou, em 2022, ata de registro de preços para aquisição de asfalto, a partir da qual foram firmados ajustes com a empresa Aline Nicácio ME, no valor de R$ 9.570.000,00, para fornecimento de 12.500 toneladas, e com a empresa NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda., no valor de R$ 5.887.500,00, para fornecimento de 7.500 toneladas, totalizando R$ 15.457.500,00. Até setembro de 2023, a Prefeitura teria empenhado R$ 6.053.495,45 em favor das contratadas.

O representante apontou a existência de "doações" de material asfáltico realizadas pelas contratadas — uma em 26/07/2023, outra em 24/08/2023 — destinadas ao recapeamento de diversas vias, sustentando que o serviço teria sido executado com material de tapa-buraco, de fiscalização mais difícil quanto à medição de área, volume e espessura. Com base em cálculos próprios sobre a área recapeada, sob três cenários de espessura (1, 2 e 3 cm), concluiu por possível incompatibilidade entre o volume de asfalto pago e o efetivamente utilizado. Questionou, ainda, a validade dos termos de doação, por ausência de indicação clara de valor ou volume do material doado.

Ao final, formulou os seguintes pedidos:

1. Seja instaurada uma investigação para apurar as possíveis irregularidades no Programa "Mais Asfalto" da Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo;

2. Seja verificada a validade e regularidade do contrato de doação de serviços de recapeamento celebrado entre as empresas Aline Nicácio ME e NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários e a Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo;

3. Sejam adotadas as medidas cabíveis para a responsabilização dos envolvidos, caso sejam confirmadas as irregularidades denunciadas.

Recebida a Representação pelo então Relator, Conselheiro Dimas Ramalho (evento n. 16.1), foi determinada a notificação dos interessados.

A Prefeitura Municipal compareceu aos autos no evento n. 43.1 com justificativas, informando, entre outros pontos, que a matéria também foi objeto de representação perante o Ministério Público do Estado de São Paulo, Procedimento nº 0432.0000167/2024.

Foi determinada a autuação dos processos específicos TC 024026.989.24-4 e TC 024031.989.24-7, referentes ao Pregão nº 43/2022 e às respectivas Atas de Registro de Preços.

A instrução coube à diligente equipe da UR-19, concluiu pela procedência parcial da Representação (evento 74.6), conforme apontamentos a seguir:

a) Das doações. Não foi constatada doação de massa asfáltica; houve, isto sim, doação de serviços (mão de obra) de aplicação de CBUQ, nos moldes do Decreto Municipal nº 5.444/2017. Os termos de doação, embora publicados no Portal da Transparência, não indicam valores nem quantidade de vias beneficiadas — o que os torna pouco transparentes —, mas o Decreto Municipal não exige tal detalhamento como requisito de validade; não foram identificados, portanto, elementos aptos a invalidar especificamente os termos.

b) Da possível discrepância entre valores gastos e serviços prestados. Os levantamentos do Representante (63.520 m², 16 vias, espessuras de 1 a 3 cm) e da Prefeitura (47.043,84 m², 24 vias, espessuras de 4 e 5 cm) mostraram-se divergentes entre si e não comparáveis. Ainda assim, a Fiscalização apurou que, do total pago à Aline Nicácio (R$ 3.253.487,66, 4.210,545 toneladas), apenas R$ 1.029.439,29 (1.356,31 toneladas) foram vinculados a serviços com mão de obra doada, restando R$ 2.224.048,37 (2.854,23 toneladas) atribuídos pela Origem a tapa-buraco com mão de obra própria, sem comprovação fotográfica correspondente nos autos. Quanto ao método de faturamento, a conversão de área em toneladas empregou peso padrão por metro cúbico sem fonte identificada, o que, cotejado com tabelas de referência pesquisadas, indica possível faturamento a maior da ordem de 11,25% — R$ 104.096,85 (Aline Nicácio) e R$ 279.200,95 (NJ Caetano) —, sendo esse cálculo o único método de aferição utilizado, sem controle por pesagem dos caminhões.

c) Outros achados nos processos dependentes:

• TC 024026.989.24-4 (Aline Nicácio): possível sobrepreço de até R$ 1,4 milhão frente à Tabela CPOS e a outros órgãos; constatação de que o objeto contratado foi apenas aquisição de massa asfáltica — não os serviços de recapeamento e tapa-buraco informados pela Prefeitura na Representação —, evidenciando planejamento inadequado, possível transfiguração do objeto licitado (Súmula TCU nº 261) e possível comprometimento da configuração competitiva do certame.
• TC 024031.989.24-7 (NJ Caetano): possível sobrepreço de R$ 988.275,00 frente à Tabela CPOS, a outros órgãos e a contratação anterior da própria Prefeitura; possível faturamento a maior de 87,72 toneladas por alegadas imperfeições do pavimento — valor que coincidiu exatamente com o saldo previamente empenhado; constatação de que a licitação previu aquisição de massa asfáltica para restauração e manutenção de vias, não recapeamento total como executado, evidenciando igualmente planejamento inadequado e possível transfiguração do objeto.

Regularmente notificados, compareceram aos autos a Prefeitura Municipal, por seu Prefeito, Sr. Márcio Callegari Zanetti, o Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, Sr. Guilherme Antônio dos Santos, e as empresas Aline Nicácio ME e NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.

O Sr. Guilherme Antônio dos Santos, em preliminar, sustentou não ter responsabilidade pessoal sobre eventuais desconformidades, alegando que o processo licitatório foi submetido ao controle interno e à Procuradoria Jurídica, que o edital foi regularmente publicado e que a execução contratual foi acompanhada por agentes públicos concursados e estáveis.

No mérito, quanto ao sobrepreço, sustentou que o certame contou com três licitantes e que os preços finais ficaram abaixo do estimado pela Administração — que, por sua vez, teria adotado como referência o menor valor obtido na pesquisa de preços da fase interna. Apresentou tabela comparativa indicando preços estimados de R$ 865,00 e R$ 890,00/tonelada (faixas C e D) e preços finais contratados entre R$ 759,00 e R$ 792,00/tonelada (Aline Nicácio) e R$ 785,00/tonelada (NJ Caetano). Argumentou que a comparação com tabelas de referência e contratações de outros entes não seria, por si só, suficiente para caracterizar sobrepreço, dadas variáveis como frete, quantidade, condições de pagamento e o caráter dolarizado do insumo asfáltico, derivado de petróleo.

Quanto ao apontado faturamento a maior, acompanhou as justificativas da Origem e reproduziu os valores efetivamente pagos: R$ 2.760.936,85 à NJ Caetano (recapeamento); R$ 1.029.439,29 à Aline Nicácio (recapeamento); e R$ 2.224.048,37 à Aline Nicácio (tapa-buracos), total de R$ 6.014.424,51. Sustentou que a controvérsia envolvendo a doação de serviços não altera essa conclusão, pois a análise deveria se limitar ao que foi licitado e efetivamente executado e pago.

Quanto à transfiguração do objeto, defendeu que o escopo do certame se limitou à aquisição de massa asfáltica, sem previsão de serviços ou equipamentos, sendo a aplicação realizada pela própria Prefeitura a partir do material adquirido, ou por meio das donatárias, sem custo adicional ao erário. Invocou o Decreto Municipal nº 5.444/2017 e juntou os termos de doação de ambas as empresas como prova da regularidade e transparência dos atos, requerendo, subsidiariamente, o sobrestamento do feito até a conclusão da apuração no Ministério Público Estadual (Notícia de Fato nº 0432.0000167/2024). Requereu, ao final, que sua manifestação fosse considerada em todos os processos vinculados, e pugnou pelo julgamento de regularidade da licitação e do ajuste.

A Prefeitura Municipal, em justificativas complementares, refutou especificamente os apontamentos do Ministério Público de Contas quanto ao TC 024031.989.24-7 (NJ Caetano). Reiterou os argumentos de que os preços contratados ficaram abaixo do preço de referência, dada a adoção do menor valor cotado na pesquisa de preços, e que a comparação isolada com contratações de outros entes não caracteriza sobrepreço. Informou que, segundo o Ofício nº 454/2024, a área técnica municipal atestaria a correspondência entre os valores pagos e a quantidade de asfalto fornecida até setembro de 2023.

Sustentou, ainda, que o objeto licitado se limitou à aquisição de CBUQ, sem contratação de obra ou serviço de engenharia, e que a aplicação do material coube à própria Administração ou às donatárias — argumentando que o Sistema de Registro de Preços é instrumento legítimo para aquisição de bens comuns como material betuminoso, distinto da contratação de obra, para a qual o SRP seria vedado.

Quanto às doações, sustentou que a jurisprudência desta Corte admite o recebimento de bens e serviços doados pela Administração quando presentes cumulativamente: previsão normativa local, formalização por termo, ausência de ônus ao erário, inexistência de vínculo trabalhista ou obrigação futura para o Município, e demonstração de interesse público — requisitos que reputou atendidos no caso, à luz do Decreto Municipal nº 5.444/2017 e dos termos de doação juntados. Requereu o julgamento de regularidade da licitação, das Atas de Registro de Preços e das ordens de fornecimento, e a improcedência da Representação.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas, que opinou pela procedência parcial da Representação e pela irregularidade do Pregão Presencial nº 43/2022, da Ata de Registro de Preços nº 115/2022 e das respectivas Ordens de Fornecimento, com base no possível sobrepreço, no inadequado planejamento, na transfiguração do objeto e nas fragilidades do método de aferição/faturamento da massa asfáltica; após as justificativas complementares, ratificou esse entendimento.

2. TC-024026.989.24-4 — Ata de Registro de Preços nº 115/2022 (Aline Nicácio ME)

Tratam os autos do exame do Pregão Presencial nº 43/2022 e da Ata de Registro de Preços nº 115/2022, no âmbito do Processo Administrativo nº 6063/2022, especificamente quanto à contratação da empresa Aline Nicácio ME, vencedora dos itens 1, 2 e 4, relativos ao fornecimento de CBUQ faixas C e D.

O Termo de Referência (evento 1.3) justificou a contratação pela necessidade de restauração de pavimento asfáltico, tapa-buracos e manutenção das vias públicas do Município, e pela adoção do Sistema de Registro de Preços em razão da imprevisibilidade do quantitativo exato a ser demandado.

A fase interna contou com três orçamentos prévios de mercado — de R$ 865,00 a R$ 1.024,00/tonelada, a depender da faixa — e parecer jurídico favorável ao prosseguimento do certame (evento 1.6).

O edital foi publicado no Diário Oficial do Estado em 02/09/2022 (evento 1.9), exigindo atestados de capacidade técnica em percentual de 50% do objeto pretendido.

A sessão pública ocorreu em 19/09/2022 (evento 1.11), com a participação de 3 licitantes: Aline Nicácio ME, Construtora Simoso Ltda e NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.

Após a fase de lances, sagrou-se vencedora a empresa Aline Nicácio ME para os itens 1, 2 e 4 (CBUQ faixas C e D), com preços de R$ 759,00/tonelada (faixa C) e R$ 792,00/tonelada (faixa D), num total de R$ 9.570.000,00.

Todas as licitantes foram habilitadas, e não houve interposição de recursos.

A homologação e a adjudicação foram publicadas em 21/09/2022 (evento 1.12). Na mesma data foi assinada a Ata de Registro de Preços nº 115/2022 (evento 1.13), pelo Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, Guilherme Antônio dos Santos, e pela representante da contratada, Aline Nicácio, com vigência de 1 (um) ano a partir da publicação (22/09/2022, evento 1.14) e valor total de R$ 9.570.000,00.

O Termo de Ciência e Notificação consta do evento 1.18.

Não houve exigência de garantia contratual.

No período de vigência, foram emitidas Notas de Empenho nos eventos 1.15 a 1.17, no total de R$ 3.253.487,66.

A instrução coube à diligente equipe da UR-19, que entendeu pela irregularidade da matéria, lançando os seguintes apontamentos:

a) Possível sobrepreço na contratação do objeto frente à Tabela CPOS 08/2022, na ordem de R$ 1.404.625,00 (R$ 1.057.700,00 na faixa C e R$ 346.925,00 na faixa D), com preço licitado 45,26% superior à Tabela SINAPI 08/2022 e superior, ainda, a contratações contemporâneas de outros entes públicos (Prefeitura de Pilar do Sul e SAEMA-Araras). A Prefeitura atribuiu a diferença a fatores como composição diversa da massa asfáltica (Faixa Dersa x Faixas C/D), inclusão de transporte e logística na tabela de referência, BDI de 0% na CPOS e oscilações do preço do petróleo à época;

b) do total empenhado e pago (R$ 3.253.487,66, correspondente a 4.210,545 toneladas), apenas 1.356,31 toneladas (R$ 1.029.439,29) tiveram destinação comprovada por meio de serviços doados pela própria contratada; o saldo de R$ 2.224.048,37 (2.854,23 toneladas), atribuído pela Origem a serviços de tapa-buracos executados com mão de obra própria da Prefeitura, não encontrou comprovação fotográfica nos autos;

c) possível faturamento a maior de R$ 104.096,85 (11,25%, equivalente a 137,15 toneladas), decorrente do uso, pela Prefeitura, de massa específica de 2,56 t/m³ para conversão de área em toneladas, sem indicação de fonte, ante referências de mercado que apontam 2,30 t/m³ (Rio de Janeiro/SCO) e 2,425 t/m³ (DNIT/Sicro 2);

d) os cálculos de conversão, embora classificados pela Prefeitura como "meramente demonstrativos", constituíram o único método de aferição do volume fornecido, sem controle complementar (como pesagem de caminhões) — circunstância que, somada à eventual pré-existência de projetos de engenharia detalhados, poderia configurar óbice à Súmula nº 32 desta Corte;

e) possível transfiguração do objeto licitado: a licitação teve por objeto exclusivamente a aquisição de massa asfáltica, sem previsão de serviços ou equipamentos, mas a Prefeitura, na Representação (TC 018633.989.24-9), apresentou o objeto como sendo serviços de recapeamento e tapa-buracos — o que evidenciaria planejamento inadequado na elaboração do certame e possível alteração da configuração competitiva do certame (Súmula TCU nº 261).

Regularmente notificados, compareceram aos autos a Prefeitura Municipal, por seu Prefeito, Sr. Márcio Callegari Zanetti (evento n. 160), e o Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, Sr. Guilherme Antônio dos Santos (evento n. 163.1).

O Sr.Guilherme Antônio dos Santos, em sua manifestação, arguiu preliminarmente a ausência de responsabilidade pessoal, sustentando que o procedimento licitatório foi regularmente conduzido e acompanhado pelos órgãos competentes da Administração (controle interno, Procuradoria Jurídica e publicidade devida), circunstância que afastaria eventual imputação ao defendente.

No mérito, refutou o sobrepreço apontado, apresentando tabela dos preços efetivamente contratados por item — CBUQ tipo C a R$ 759,00/tonelada e tipo D a R$ 792,00/tonelada (Aline Nicácio) e R$ 785,00/tonelada (NJ Caetano) —, todos inferiores aos valores estimados pela Administração (R$ 865,00 e R$ 890,00, respectivamente), e invocou, por analogia, o conceito de sobrepreço da Lei Federal n. 14.133/2021 (art. 6º, inc. LVI), ante a ausência de definição na Lei n. 8.666/93, vigente à época do certame.

Argumentou, ainda, que a comparação com preços de outros entes não constitui parâmetro definitivo para caracterização de sobrepreço, por não considerar variáveis como frete, quantidade, condições de pagamento e o caráter dolarizado do insumo, produzido em regime de monopólio.

Quanto ao faturamento a maior e à alegada transfiguração do objeto, sustentou tratar-se de interpretações equivocadas da instrução processual, sem elementos aptos a comprometer a lisura do certame.

Fundamentou a regularidade da doação de material e serviços no Decreto Municipal n. 5.444/2017, destacando que o TC-18633.989.24-9 já teria validado os respectivos termos de doação. Requereu, subsidiariamente, o sobrestamento do feito até a conclusão da Notícia de Fato n. 0432.0000167/2024, em trâmite no Ministério Público Estadual sobre o mesmo episódio, sem prejuízo do princípio da separação de instâncias.

Por fim, requereu a manifestação fosse considerada em todos os processos vinculados.

A Prefeitura Municipal, em justificativas complementares (evento n. 160), sustentou, quanto ao sobrepreço, que os preços contratados ficaram abaixo dos orçamentos de mercado colhidos na fase interna, tendo sido adotado como estimativa o menor preço entre as três cotações levantadas e que a diferença frente à Tabela CPOS decorreria de variações na composição do material, logística, BDI e oscilações do preço do petróleo à época.

Quanto ao faturamento a maior, reiterou que a memória de cálculo teria caráter meramente demonstrativo, apresentando notas fiscais dos serviços de tapa-buracos executados pela empresa Aline Nicácio como correspondentes à quantidade efetivamente fornecida.

Quanto à apontada transfiguração do objeto, sustentou que a licitação se restringiu à aquisição de massa asfáltica, sem previsão de serviços de engenharia, o que afastaria a incidência da Súmula n. 32 do TCESP, invocando precedente desta Corte em caso análogo de aquisição de CBUQ pela Prefeitura de Cotia (TC-016726.989.19-7, 2ª Câmara, Rel. Cons. Dimas Ramalho), julgado regular.

Fundamentou a regularidade das doações recebidas no Decreto Municipal n. 5.444/2017, discorrendo sobre os requisitos de validade do instituto (previsão normativa local, formalização por termo próprio, ausência de ônus ao erário, inexistência de vínculo trabalhista ou obrigação futura, e demonstração de interesse público), e juntou aos autos os respectivos termos de doação firmados pelas empresas Aline Nicácio ME e NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários. Ao final, requereu o julgamento de regularidade da licitação, da Ata de Registro de Preços e das respectivas Ordens de Fornecimento.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo Ministério Público de Contas para nova manifestação (evento n. 113.1), que, ratificou integralmente seu entendimento pela procedência parcial da Representação e pelo julgamento de irregularidade do Pregão Presencial n. 43/2022, da Ata de Registro de Preços n. 115/2022 e das respectivas Ordens de Fornecimento

3. TC-024031.989.24-7 — Ata de Registro de Preços nº 115/2022 (NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.)

Cuidam os autos de processo autuado para o exame da mesma Ata de Registro de Preços nº 115/2022, decorrente do Pregão Presencial nº 43/2022, já descrito no tópico anterior, agora especificamente quanto à contratação da empresa NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda.

No âmbito do certame, a empresa NJ Caetano sagrou-se vencedora para o fornecimento de 7.500 toneladas de CBUQ faixa D, ao preço unitário de R$ 785,00 por tonelada, totalizando o valor registrado de R$ 5.887.500,00.

A Ata de Registro de Preços nº 115/2022 foi assinada em 21/09/2022 e publicada em 22/09/2022, com vigência de um ano a contar da publicação. Durante sua execução, foram emitidas as Notas de Empenho nº 010130/2023, no valor de R$ 1.300.007,00, e nº 011340/2023, no valor de R$ 1.500.000,77, totalizando R$ 2.800.007,87 empenhados. Conforme apurado, foi efetivamente pago o montante de R$ 2.760.936,85, correspondente a 3.517,12 toneladas.

A instrução coube à Unidade Regional de Mogi Guaçu (UR-19), que, em relatório de 24/02/2025 (evento 34.10), apontou os seguintes apontamentos:

a) possível sobrepreço de R$ 988.275,00, comparado à Tabela CPOS 08/2022 (R$ 653,23/tonelada), notando-se ainda que o preço contratado (R$ 785,00) foi 45,26% superior à Tabela SINAPI (R$ 522,50) e que contratações de outros entes (Pilar do Sul: R$ 700,00; SAEMA-Araras: R$ 725,00) e contratação anterior da própria Prefeitura (Pregão 51/2021: R$ 515,00, ou seja, 52,42% inferior) se deram em valores menores;

b) possível faturamento a maior de R$ 279.200,95 (11,25%, equivalente a 355,67 toneladas), decorrente do peso de referência (2.558,80 kg/m³) utilizado pela Prefeitura para converter área recapeada (m²) em toneladas, sem fonte identificada e superior às referências pesquisadas pela Fiscalização (SCO-RJ: 2,30 t/m³; DNIT/Sicro2: 2,425 t/m³);

c) possível faturamento a maior de 87,72 toneladas, atribuído pela Origem a imperfeições do pavimento, cujo valor coincidiu exatamente com o montante previamente empenhado — circunstância que, para a Fiscalização, sugere que a Origem já sabia de antemão o valor a maior a ser faturado;

d) transfiguração do objeto licitado: a licitação previu apenas aquisição de massa asfáltica (sem serviços/equipamentos), ao passo que a execução contemplou recapeamento total de vias, revelando inadequado planejamento e possível ofensa à Súmula n. 32 do TCESP.

Regularmente notificados, compareceram aos autos a Prefeitura Municipal, por seu Prefeito, Sr. Márcio Callegari Zanetti (evento 88), e o Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços, Sr. Guilherme Antônio dos Santos (evento 106).

A Prefeitura Municipal, em justificativas (evento 88), sustentou que a pesquisa de preços contou com 3 cotações e resultou em valor abaixo do estimado, atribuindo a diferença frente à Tabela CPOS a: (i) diferença de especificação técnica (a CPOS refere-se a CBUQ "Faixa Dersa", distinto das Faixas C/D licitadas, com variação de granulometria, teor de CAP e desempenho mecânico); (ii) a CPOS ser cotação "posto obra" (já com frete e entrega), incompatível com a aquisição isolada realizada; (iii) incidência de BDI (a CPOS considerou BDI = 0%); (iv) oscilação do preço internacional do petróleo em 2022. Quanto ao faturamento a maior, sustentou que a memória de cálculo teria caráter meramente demonstrativo, amparada em projeto técnico detalhado.

O Sr. Guilherme Antônio dos Santos (evento n. 106) arguiu preliminarmente ausência de responsabilidade pessoal, por o certame ter sido conduzido e fiscalizado por órgãos técnicos competentes, e acompanhou as razões da Origem quanto ao mérito.

Os autos foram remetidos ao Ministério Público de Contas, que, em parecer de 21/05/2025 (evento 114.1), manifestou-se pela procedência parcial da Representação e irregularidade do Pregão, da Ata e das Ordens de Fornecimento, por entender não infirmados o sobrepreço apurado (com base em tabelas comparativas detalhadas), o faturamento a maior (ausência de mecanismo objetivo de aferição, como pesagem dos caminhões) e a transfiguração do objeto (execução de recapeamento total incompatível com o objeto licitado, em ofensa à Súmula n. 32 do TCESP). Quanto à doação de serviços, o MPC destacou que os respectivos termos não indicavam valores nem quantidades de ruas, o que comprometeria a transparência do ato.

Sobrevindo nova oportunidade de manifestação, a Prefeitura Municipal apresentou justificativas complementares (evento 162), reiterando os argumentos técnicos quanto ao sobrepreço e ao faturamento a maior, discriminando que, dos R$ 3.253.487,66 empenhados/pagos (4.210,545 toneladas), apenas 1.356,31 toneladas (R$ 1.029.439,29) foram aplicadas mediante mão de obra doada, tendo o restante (2.854,23 toneladas, R$ 2.224.048,37) sido aplicado em tapa-buracos com mão de obra própria da Prefeitura, e invocou o precedente desta Corte no TC-016726.989.19-7 (2ª Câmara, Rel. Cons. Dimas Ramalho), em que julgada regular aquisição análoga de CBUQ pela Prefeitura de Cotia.

O Sr.Guilherme Antônio dos Santos (evento 165.1) reiterou seus argumentos e requereu, subsidiariamente, o sobrestamento do feito até a conclusão da Notícia de Fato n. 0432.0000167/2024, em trâmite no Ministério Público Estadual sobre o mesmo episódio.

Os autos tramitaram novamente pelo Ministério Público de Contas(evento n. 196.1), que ratificou integralmente seu entendimento anterior pela procedência parcial e irregularidade da matéria.

É a síntese.

DECIDO

Examinam-se, em conjunto, a Representação formulada por Henrique Gonçalves Torres em face da Prefeitura Municipal de São José do Rio Pardo e as Atas de Registro de Preços nº 115/2022, decorrentes do Pregão Presencial nº 43/2022, celebradas com Aline Nicácio ME e com NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda. para aquisição de CBUQ.

A Representação formulada lança dúvidas acerca da compatibilidade do preço contratado com o de mercado, da metodologia de aferição do volume fornecido, da comprovação de parte dos pagamentos realizados e da correspondência entre o objeto licitado e o efetivamente executado.

Indefiro, de início, a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo Secretário Guilherme Antônio dos Santos, porquanto subscreveu, na qualidade de Secretário Municipal de Planejamento, Obras e Serviços e órgão gerenciador do Sistema de Registro de Preços, o Termo de Referência e a própria Ata de Registro de Preços nº 115/2022, atos que integram diretamente a cadeia decisória impugnada, não sendo a existência de controle interno ou de parecer jurídico favorável suficiente para excluir a responsabilidade de quem pratica, com sua assinatura, o ato de condução técnica e formalização do ajuste.

Indefiro, igualmente, o pedido de sobrestamento do feito até a conclusão do Inquérito Civil nº 0432.0000167/2024, uma vez que as instâncias de controle externo de contas e de apuração cível/penal são autônomas entre si, inexistindo prejudicialidade ou determinação legal que condicione o julgamento deste processo ao desfecho de apuração conduzida em esfera diversa.

No mérito, entendo que os elementos constantes dos autos não autorizam concluir, com a segurança que a matéria exige, pela efetiva ausência de economicidade na contratação.

As tabelas de referência utilizadas pela Fiscalização — CPOS e SINAPI — e as contratações de outros entes citadas a título comparativo apresentam variáveis não uniformizadas entre si, como composição da massa asfáltica, local e condições de entrega, incidência de BDI e momento da contratação, de modo que divergências de preço entre ajustes celebrados em praças, datas e condições comerciais distintas são, em alguma medida, esperadas e insuficientes, isoladamente, para caracterizar sobrepreço.

A mesma insegurança técnica permeia o apontamento de faturamento a maior decorrente do método de conversão de área em peso: a discrepância entre a densidade adotada pela Origem e os parâmetros de referência citados é real, mas sua repercussão financeira efetiva dependeria de aferição técnica que os autos não contêm, de sorte que também aqui não vislumbro elementos objetivos aptos a afastar os argumentos apresentados pela Origem.

Da mesma forma, não vislumbro, na descrição do objeto como "serviços de recapeamento" feita pela Prefeitura em contexto de defesa na Representação, elemento técnico suficiente para converter o objeto licitado — aquisição de material — em contratação de obra ou serviço de engenharia vedada pela Súmula nº 32 desta Corte.

Por fim, observo a existência de notas fiscais, empenhos, liquidações e planilhas de medição regularmente processados pela Seção de Contabilidade municipal, que emprestam suporte documental à despesa como um todo.

Também a doação de mão de obra pelas contratadas, amparada no Decreto Municipal nº 5.444/2017, não encontra vício apto a comprometer sua validade, conquanto a ausência de individualização de valores e vias nos respectivos termos denote fragilidade, aspecto que alço ao campo das ressalvas.

Todos esses pontos, a meu ver, não se revestem da certeza necessária para caracterizar irregularidade, conquanto mereçam ser alçados à condição de ressalva, de modo a registrar a fragilidade metodológica identificada e a orientar o aprimoramento da atuação administrativa em contratações futuras.

Assim sendo, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IMPROCEDENTE a Representação tratada no TC-018633.989.24-9.

JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Presencial nº 43/2022, as Atas de Registro de Preços nº 115/2022 e as respectivas Ordens de Fornecimento, tanto em relação a Aline Nicácio ME (TC-024026.989.24-4) quanto a NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda. (TC-024031.989.24-7).

Deve a Origem atentar para as ressalvas feitas nesta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para oficiar ao Representante e à Promotoria de Justiça de São José do Rio Pardo, subscritora do Expediente a estes autos referenciado, dando-lhe ciência do teor desta decisão, e para as demais providências de sua alçada, arquivando-se ao final.

EXTRATO: Assim sendo, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO IMPROCEDENTE a Representação tratada no TC-018633.989.24-9.

JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Presencial nº 43/2022, as Atas de Registro de Preços nº 115/2022 e as respectivas Ordens de Fornecimento, tanto em relação a Aline Nicácio ME (TC-024026.989.24-4) quanto a NJ Caetano Empreendimentos Imobiliários Ltda. (TC-024031.989.24-7).

Deve a Origem atentar para as ressalvas feitas nesta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se.