TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Concorrência Pública. Contrato para execução de obra pública (construção de Cozinha Piloto). Empreitada por preço global. Lei Federal nº 8.666/93. Julgamento conjunto do certame, do ajuste e do acompanhamento da execução contratual. Projeto básico incompleto — ausência dos projetos complementares (art. 6º, IX). Índice de liquidez corrente superior ao consolidado na jurisprudência da Corte. Ausência de publicação da homologação e da adjudicação. Orçamento sem data-base, sem indicação da versão da tabela referencial e sem composição do BDI. Execução ínfima; obra paralisada por mais de sete anos, deteriorada e concluída por licitação superveniente e por empresa diversa. Ausência nos autos de termo de rescisão. Pagamento indevido e inconsistências na escrituração e nos pagamentos (Lei nº 4.320/64; LRF). Inércia administrativa. Falhas do certame e do ajuste de índole formal, alçadas ao campo das ressalvas. Gravidade circunscrita à execução contratual. Modulação das consequências práticas do julgamento (arts. 20 a 22 da LINDB): não expedição de determinações retrospectivas, ante o decurso do tempo, a extinção da contratada e a conclusão da obra. Licitação e contrato regulares com ressalvas. Execução contratual irregular.

R E L A T Ó R I O

Cuidam os autos do exame da Concorrência Pública nº 01/2012 e do decorrente Contrato nº 56/2012 (TC-00024312.989.19-7), celebrado em 25/04/2012 entre a Prefeitura Municipal de São Sebastião da Grama — então sob a gestão do Prefeito (Emílio Bizon Neto) — e a empresa Gomes e Pace Construtora Ltda ME (CNPJ 10.481.858/0001-79, atualmente Pace Ribeirão Construtora Ltda), tendo por objeto a contratação de serviços na área de engenharia, incluindo mão de obra, materiais e disponibilização de equipamentos necessários à construção da Cozinha Piloto (Lote 01), no valor inicial de R$ 463.422,20, sob o regime de empreitada por preço global, com prazo de execução de 150 dias corridos contados da emissão da Ordem de Serviço.

Também em exame nesta oportunidade o processo dependente, TC-24349.989.19-4, que abriga o acompanhamento da execução do mesmo ajuste.

Da vigência do contrato e da situação atual da obra

Para melhor compreensão da matéria, convém consignar, desde logo, a evolução da vigência contratual e a situação atual da obra. O Contrato nº 56/2012 teve início de vigência em 07/05/2012, data da Ordem de Serviço — emitida, porém, sem assinatura —, com prazo de execução de 150 dias corridos, de modo que seu termo final ocorreu em 04/10/2012. O ajuste não foi objeto de qualquer termo aditivo, de prazo ou de valor: expirou em 04/10/2012 sem prorrogação formal.

A obra, contudo, não foi concluída no prazo. Evoluiu de forma bem desacelerada durante o exercício de 2012 e, a partir de então, permaneceu paralisada por vários anos, atravessando sucessivas gestões municipais. Sua conclusão somente veio a ocorrer anos mais tarde e não por meio do Contrato nº 56/2012, mas mediante nova licitação — a Tomada de Preços nº 05/2020 —, executada por empresa diversa, a Marques & Marques Construtora Ltda (segundo a defesa, a obra teria sido concluída em 2023). Não consta dos autos o termo de rescisão do Contrato nº 56/2012, de sorte que a relação contratual originária não chegou a ser formalmente encerrada.

Registre-se, ainda, que o feito se estendeu por mais de uma década e perpassou as gestões de três Prefeitos, aos quais este relatório fará referência sempre acompanhada do respectivo período: Emílio Bizon Neto (01/01/2009 a 31/12/2012), sob cuja administração foram realizados o certame e a contratação; José Francisco Martha (01/01/2013 a 31/12/2016), período em que a obra permaneceu paralisada, e novamente Prefeito a partir de 01/01/2021, na condição em que atualmente responde pela Municipalidade; e Ricardo Ribeiro Florido (01/01/2017 a 31/12/2020), gestão em que a obra foi retomada.

TC-00024312.989.19-7 (principal)

Quanto à fase interna e ao certame licitatório (Evento 1), consta dos autos que a Administração formalizou a Declaração de Existência de Recursos em 18/01/2012 (Eventos 1.5 e 1.6), no valor total de R$ 667.601,33 para os Lotes 01 e 02, cabendo ao Lote 01, ora examinado, o valor orçado de R$ 472.947,33 (Evento 1.4). O Edital nº 01/2012 (Eventos 1.8 a 1.10), do tipo menor preço, foi publicado no Diário Oficial do Estado em 02/02/2012, em jornal de grande circulação em 08/02/2012 e em jornal local ("A Folha") em 21/01/2012 (Evento 1.11), tendo sido exigidos, para habilitação econômico-financeira, índice de liquidez corrente igual ou superior a 1,30 e índice de endividamento inferior a 0,50 (item 06.01.01.03 do Edital), além de atestados de capacidade técnica (item 06.01.01.02, alíneas "c", "d" e "e") e garantia de participação de R$ 4.730,00, equivalente a 1% do valor orçado (comprovada pela Carta-Fiança nº 850096).

Aberta a sessão em 09/03/2012 (Ata do Evento 1.12), apresentaram-se duas proponentes (Eventos 1.12 e 1.13), das quais apenas a Gomes e Pace Construtora Ltda ME foi habilitada, tendo a Construtora Gregal Ltda sido inabilitada por não atender aos índices econômicos exigidos, ante a ausência de movimentação em seu balanço patrimonial. Esta última interpôs recurso (Evento 1.15), alegando equívoco na juntada do balanço — relativo ao exercício de 2010, quando o correto seria o de 2011 —, o qual foi indeferido pela Comissão Municipal de Julgamento com fundamento no art. 43, § 3º, da Lei Federal nº 8.666/93 (Eventos 1.16 e 1.17). Julgada a proposta única habilitada em 13/04/2012 (Ata do Evento 1.13), no valor de R$ 463.422,20 — correspondente a 98,0% do valor orçado pela Administração —, o Contrato nº 56/2012 foi assinado em 25/04/2012 (Evento 1.18), com garantia contratual de R$ 23.171,11 (5% do valor contratado, Carta-Fiança nº 860628) e início de vigência em 07/05/2012, mediante Ordem de Serviço emitida sem assinatura, tendo sido publicado em 17/05/2012.

Em Relatório de Instrução datado de 10/02/2020 (Evento 19), a Fiscalização da UR-19 (Mogi Guaçu) concluiu que os apontamentos de irregularidades listados nos itens "43.ANÁLISE DA EXECUÇÃO CONTRATUAL" e "44.OBSERVAÇÕES" comprometem o certame e o contrato aqui examinados:

43. ANÁLISE DA EXECUÇÃO CONTRATUAL:

[Conforme abordado em detalhes no TC-24349.989.19-4.]

44. OBSERVAÇÕES:

Item 13 \-- Foi adotado, injustificadamente, como requisito econômico Índice de Liquidez Corrente maior ou igual a 1,30, patamar superior ao constante de ampla jurisprudência desta Corte (maior ou igual a 1,0).

Item 21 \-- Não foi informada a data base dos preços e nem qual a versão da planilha CPOS utilizada.

Item 27 \-- Não consta nos autos a publicação da homologação.

Item 28 \-- Não consta nos autos a publicação da adjudicação.

Item 35 \-- O Termo de Ciência e Notificação foi emitido depois de solicitado pela Fiscalização.

TC-24349.989.19-4 (acompanhamento)

O acompanhamento da execução contratual foi instruído no processo dependente TC-24349.989.19-4, no qual a Fiscalização da UR-19, após visita realizada à obra em 21/01/2020, elaborou o respectivo Relatório de Instrução (Evento 19) e o correspondente papel de trabalho, concluindo, também nesse âmbito, pela irregularidade da matéria. Foram ali registradas, em detalhe, as seguintes constatações:

1. Primeiramente, cabe informar que a obra encontra-se paralisada há, no mínimo, 7 (sete) anos. A prefeitura notificou a empresa pedindo explicações do porque da interrupção dos trabalhos (DOC 07). Na contranotificação a empresa alegou que suspendeu a execução a pedido da administração e por haver valores a receber em aberto a mais de 90 dias (DOC 08). Conforme verificado na fiscalização, não existe documento que comprove o pedido de suspensão das obras. Portanto, cabe concluir que a empresa, imotivadamente, descontinuou seus trabalhos, enquanto que a Prefeitura adotou postura omissa, não executando a garantia contratual e/ou aplicando sanções à contratada. Corrobora estes argumentos o fato de a Prefeitura realizar tentativa infrutífera de nova licitação para retomada das obras apenas em 2018 (DOC 09).

2. A origem apresentou apenas o Projeto Arquitetônico (DOC. 10), deixando de apresentar os demais projetos, como constatado no papel de trabalho (DOC.15).

3. Conforme planilha orçamentária, não foi informada a data base dos preços e nem qual a versão da planilha CPOS utilizada (DOC. 11).

4. A contratada não apresentou a composição da taxa BDI, como constatado no papel de trabalho (DOC.15).

5. Conforme constatado na visita e declarado pela origem, a única ART encontrada foi a da execução do serviço (DOC. 12 e DOC.13), como consta no papel de trabalho (DOC.15).

6. Foi emitida a Ordem de Serviço (DOC. 01), porém não foi assinada por nenhuma das partes.

7. No momento da visita e conforme o relatório fotográfico, não havia instalações utilizadas como canteiro de obra, ficando evidente tratar-se de obra paralisada.

8. A obra não possui placa identificadora contendo todas as informações previstas no art. 16 da Lei Federal 5.194/66, como constatado no papel de trabalho (DOC.15).

9. A contratada não designou fiscal da obra (DOC 13), como constatado no papel de trabalho (DOC.15).

10. Não foi encontrado o Livro de Ordem (DOC. 13), como constatado no papel de trabalho (DOC.15).

11. A obra encontra-se em fase inicial com cerca de 20% concluída. Na visita in loco e de acordo com o relatório fotográfico (DOC 05), constatamos paredes caídas, buracos na estrutura, blocos de cimento soltos e lixo dentro da estrutura. Segundo a própria origem, aproximadamente 20% da parte executada obra se perdeu ou terá que ser refeita (DOC 14).

12. Os materiais remanescentes não se encontram apropriadamente preservados, além de deteriorados, podendo ser facilmente furtados por não ter isolamento entre a obra e a rua (DOC. 05).

Ao final, a Fiscalização consignou que o término da vigência contratual estava previsto para 04/10/2012, que não fora identificada contratação anterior com a mesma finalidade e que os apontamentos relativos à execução, somados às observações registradas quanto ao certame e ao contrato, comprometem a matéria examinada.

A partir daqui, o processo principal e o acompanhamento da execução passaram a tramitar em conjunto, de modo que os despachos, defesas e pareceres a seguir referidos constam de ambos os feitos, com a indicação de número de evento referente apenas ao processo principal. A relatoria coube, originariamente, ao Conselheiro Robson Marinho.

Em razão dos apontamentos, os responsáveis foram notificados por despacho de 13/02/2020 (Evento 25.1), reiterado em 24/06/2020, em face da pandemia então em curso (Evento 65.1).

Em resposta, a Prefeitura Municipal de São Sebastião da Grama, representada pelo então Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido, gestão de 2017\--2020), manifestou-se em 17/07/2020 (Evento 88.1), sustentando a ilegitimidade da atual gestão para responder por atos praticados em 2012, sob a responsabilidade do então Prefeito (Emílio Bizon Neto, gestão de 2009\--2012), e colocando-se à disposição para prestar as informações que lhe fossem solicitadas.

Ao constatar que o Termo de Ciência e Notificação colacionado no Evento 19 não atendia às Instruções desta Corte, o Relator, por despacho de 26/05/2021 (Evento 98.1), notificou diretamente, como medida de resguardo do contraditório, o ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto) e a contratada Gomes e Pace Construtora Ltda ME e, tendo em vista o quadro de obra paralisada havia, no mínimo, oito anos — descrito em detalhe no papel de trabalho do Evento 19.19 do TC-24349.989.19-4 —, assinou também novo prazo à Prefeitura Municipal, nos termos do art. 2º, inciso XIII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, para que adotasse as providências necessárias ou apresentasse esclarecimentos.

O ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto), por seus advogados, requereu acesso aos autos e intimação pessoal de todos os atos processuais (Evento 127.1), pedido indeferido por despacho de 05/07/2021 (Evento 140.1), por se tratar de autos eletrônicos de consulta permanente à parte, tendo sido recomendado o cadastramento de endereço eletrônico no e-TCESP para o recebimento de intimações.

Na mesma oportunidade, foi recebida a manifestação da Prefeitura Municipal, já então representada pelo Prefeito (José Francisco Martha, àquela altura retornado ao cargo para a gestão de 2021\--2024) — Evento 130.1, de 21/06/2021 —, a qual, reiterando a ilegitimidade da atual gestão quanto aos fatos de 2012, informou já ter encaminhado a documentação pertinente à Procuradoria Jurídica do Município, com vistas à eventual instauração de sindicância para apuração de responsabilidades e, se fosse o caso, ao ajuizamento de ação de ressarcimento ao erário.

Deferida a dilação de prazo requerida por (Emílio Bizon Neto), de 30 dias (Evento 134.1, apreciado no despacho de 05/07/2021 — Evento 140.1), e prejudicado novo pedido de dilação (Evento 157.1) pelo recebimento de suas justificativas (despacho de 15/09/2021 — Evento 163.1), o ex-Prefeito juntou aos autos extensa documentação (Evento 170.1 e anexos), sustentando, em síntese: que a licitação observou os ditames da Lei Federal nº 8.666/93, com ampla publicidade e transparência; que a obra não esteve paralisada durante sua gestão, encerrada em dezembro de 2012, conforme cronograma físico-financeiro e fotografia da placa da obra juntados à petição; que havia responsáveis pela obra formalmente designados por decreto (Carlos Silvio Felício, Daniel M. Trevizan e Patrícia Danielle Siqueira); que os empenhos e pagamentos corresponderam às medições efetuadas pelo engenheiro Carlos Silvio Felício; e que a paralisação somente ocorreu na gestão do Prefeito (José Francisco Martha, 2013\--2016), tendo a obra sido retomada e praticamente concluída na gestão do Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido, 2017\--2020), com base no mesmo projeto aprovado em 2012.

Por determinação do despacho de 15/09/2021 (Evento 163.1), a contratada (Pace Ribeirão Construtora Ltda) foi notificada nos termos do art. 91, inciso IV, da Lei Complementar Estadual nº 709/93, tendo o prazo assinado transcorrido in albis, conforme certificado no despacho de 16/02/2022 (Evento 196.1), que, tidos por instruídos os autos, determinou a abertura de vista ao Ministério Público de Contas.

Diante da documentação apresentada pela defesa do ex-Prefeito (Evento 170), o Relator (Conselheiro Robson Marinho) determinou, por despacho de 22/11/2022 (Evento 222.1), a remessa dos autos à Assessoria Técnico-Jurídica (ATJ), para manifestação de suas unidades de Economia e Engenharia acerca: (a) da adequação do projeto arquitetônico, do memorial descritivo e das demais peças de planejamento da contratação; (b) da compatibilidade do valor contratado com os preços de mercado; (c) dos desacertos verificados na execução do contrato, notadamente o pagamento de R$ 6.026,51, impugnado pela Fiscalização por ausência de medição; e (d) das demais inconsistências nos registros contábeis.

Em parecer de 16/10/2023 (Evento 236.1), a ATJ-Engenharia concluiu que a documentação juntada pela defesa (Evento 170) não supre a ausência dos projetos complementares (elétrico, hidráulico e estrutural) exigidos pelo art. 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93 e pela Orientação Técnica IBRAOP nº 01/2006, porquanto restrita à planta arquitetônica, ao memorial descritivo e à pesquisa de preços já antes analisados pela Fiscalização. Quanto à compatibilidade dos preços, apurou que a planilha orçamentária utilizada (CPOS 156, de 10/05/2011) estava defasada em relação à versão vigente à época da licitação (CPOS 157, de 15/10/2011), mas que a diferença correspondeu a apenas 6,21% do valor orçado, razão pela qual entendeu passível de recomendação, e não de irregularidade, esse apontamento.

No tocante aos atrasos e à paralisação, a Assessoria cotejou as versões apresentadas pelas sucessivas gestões — cada qual atribuindo a outra a responsabilidade pela inércia: o ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto, 2009\--2012) sustentou que a obra transcorria em ritmo adequado e que a paralisação teria início apenas na gestão seguinte; o ex-Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido, 2017\--2020) afirmou, no Evento 96 do TC-24349.989.19-4, ter retomado a obra, imputando a paralisação ao período de 2013\--2016; e o Prefeito (José Francisco Martha) negou responsabilidade pela paralisação. A ATJ não acolheu a alegação de ritmo adequado durante a gestão de (Emílio Bizon Neto), registrando que, entre a emissão da Ordem de Serviço (07/05/2012) e o fim daquele exercício, a obra evoluiu o equivalente a apenas um mês de cronograma em cerca de oito meses de vigência; que o prazo contratual expirou em 04/10/2012 sem qualquer aditamento; e que a segunda nota fiscal, emitida em 03/10/2012 — um dia antes do término do prazo —, no valor de R$ 93.773,00, teve apenas R$ 5.000,00 efetivamente pagos, sem comprovação da execução do saldo, ao passo que a primeira, de 13/09/2012, fora quitada em três parcelas. Quanto à gestão de (José Francisco Martha, 2013\--2016), destacou que a única providência adotada foi a notificação extrajudicial à contratada, em agosto de 2013, sem qualquer medida subsequente, o que evidenciaria inércia administrativa; acolheu, apenas, as justificativas relativas à gestão de (Ricardo Ribeiro Florido, 2017\--2020), sob a qual a obra foi finalmente retomada. Ao final, propôs a assinatura de novo prazo ao ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto), ao Prefeito (José Francisco Martha), pela gestão de 2013\--2016, e à contratada, para manifestação sobre os novos pontos suscitados.

Na mesma esteira, a ATJ-Economia, em parecer de 20/03/2024 (Evento 236.2), debruçou-se sobre os aspectos econômico-financeiros. Qualificou como pagamento indevido à contratada a quantia de R$ 6.026,51, desembolsada sem a apresentação de medição, nota fiscal ou documento equivalente, esclarecendo cuidar-se de restos a pagar adimplidos já no exercício de 2013. Apontou, ademais, inconsistências nos registros contábeis: o empenho nº 4476, relativo à primeira medição, foi liquidado, pago e anulado, sendo substituído pelo empenho nº 6482 — cujo histórico, porém, referia-se a obra diversa (Centro de Eventos Multiuso) —, de modo que os pagamentos teriam sido realizados antes do respectivo empenhamento; registrou, também, valores pagos que não constam do Razão Credor de 2012 nem do sistema AUDESP/PENTAHO, em possível desacordo com a Lei nº 4.320/64. Consignou, ainda, que a contratada, em contranotificação (Evento 19.8 do TC-24349.989.19-4), pleiteara a quitação do débito pendente e a rescisão amigável do ajuste, alegando que a obra fora suspensa desde 08/01/2013 por determinação da Prefeitura. Ao final, propôs a assinatura de prazo à Origem para apresentação da documentação do referido pagamento e de esclarecimentos sobre a alegada suspensão.

Em cumprimento a essa proposta, os interessados foram notificados por despacho de 26/11/2024 (Evento 242.1). O ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto) requereu, sucessivamente, a juntada de comprovantes de solicitação de documentos à Prefeitura e dilação de prazo (Eventos 249.1 e 262.1), tendo-lhe sido deferidos os prazos correspondentes (despachos de 10/12/2024 — Evento 254.1 — e de 31/01/2025 — Evento 267.1).

A Prefeitura Municipal, representada pelo Prefeito (José Francisco Martha, atual), manifestou-se em 24/02/2025 (Evento 275.1), reiterando que os fatos analisados decorrem de atos praticados na gestão de (Emílio Bizon Neto), que o prazo contratual expirou em 04/10/2012 sem prorrogação e que a notificação extrajudicial à contratada, em agosto de 2013, foi a única providência adotada por sua gestão de 2013\--2016, invocando, ainda, certidão do ex-Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido) no sentido de que a paralisação teria origem já no exercício de 2012.

O ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto), por sua vez, apresentou nova manifestação (Evento 285.1), sustentando que, ao término de seu mandato, em dezembro de 2012, já se encontravam elaborados os projetos estrutural, elétrico, hidráulico, de águas pluviais e de esgoto, os quais teriam sido posteriormente reaproveitados pela gestão do Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido, 2017\--2020) para a conclusão da obra, atribuindo à omissão da gestão do Prefeito (José Francisco Martha, 2013\--2016) a falta de continuidade dos serviços e requerendo o arquivamento do feito em relação a si.

Com o advento da Resolução nº 12/2025, publicada em 26/09/2025, que atribuiu aos Conselheiros Substitutos-Auditores a competência para decidir sobre a matéria, os autos foram redistribuídos por despacho de 09/10/2025 (Evento 296.1), da lavra do Conselheiro Maxwell Borges de Moura Vieira, vindo a caber a relatoria ao Conselheiro Substituto-Auditor Antonio Carlos dos Santos.

Retomado o exame, o Relator determinou, por despacho de 28/10/2025 (Evento 306.1), o retorno dos autos ao Departamento de Instrução Processual Especializada (DIPE, sucessor da ATJ) para instrução do acrescido.

Em novo parecer, de 04/12/2025 (Evento 316.1), o DIPE-Engenharia reafirmou que os documentos apresentados nos Eventos 262, 275 e 285 não afastam o apontamento relativo à ausência de projeto básico completo à época da licitação — em desacordo com o art. 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93 e com a Orientação Técnica IBRAOP nº 01/2006 —, não havendo, ademais, comprovação de que os projetos complementares existissem ao tempo do certame, e manteve a conclusão de que a obra apresentou atraso significativo e injustificado desde a primeira medição, com paralisação prolongada e inércia administrativa em todas as gestões municipais sucessivas. Registrou, ainda, que a obra somente veio a ser concluída por meio de nova licitação, a Tomada de Preços nº 05/2020, executada pela empresa Marques & Marques Construtora Ltda, sem que conste dos autos o correspondente termo de rescisão do Contrato nº 56/2012. Concluiu pela irregularidade da matéria e propôs a assinatura de prazo à Origem para que apresentasse o termo de rescisão do ajuste ou, na sua ausência, esclarecimentos e documentos comprobatórios das providências adotadas.

Também DIPE economia, em parecer de 25/05/2026 (Evento 316.2), reanalisou a matéria à vista dos novos esclarecimentos. Manteve o entendimento de que permanece pendente a documentação do pagamento de R$ 6.026,51 efetuado em 2013, reputado indevido; de que não há documento que justifique a alegada suspensão da obra em 08/01/2013; e de que subsistem as inconsistências contábeis, agora quantificadas em R$ 35.243,74 de pagamentos sem informação precisa de empenhamento, além de pagamentos relativos à terceira medição (R$ 20.520,33) efetuados sem laudo de medição atestado pelo engenheiro da Prefeitura — em desacordo com os arts. 60 e 88 da Lei nº 4.320/64 e com o art. 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Concluiu, igualmente, pela irregularidade do acompanhamento da execução contratual.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista dos autos nos termos regimentais, tendo restituído o processo para prosseguimento em 16/06/2026 (Evento 320.1).

É o relatório.

D E C I D O

Em exame, o julgamento conjunto da Concorrência Pública nº 01/2012 e do decorrente Contrato nº 56/2012 (TC-00024312.989.19-7), celebrado entre a Prefeitura Municipal de São Sebastião da Grama e a empresa Gomes e Pace Construtora Ltda ME — atualmente Pace Ribeirão Construtora Ltda —, tendo por objeto a construção da Cozinha Piloto (Lote 01), bem como do acompanhamento da respectiva execução contratual, albergado no processo dependente TC-24349.989.19-4.

Cabe ressaltar que a contratação tratada nesses autos teve início em 07/05/2012 (emissão da Ordem de Serviço, para ser executada no prazo de 150 dias), sob a gestão do ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto, 2009–2012), expirando o ajuste em 04/10/2012.

Houve o regular e válido desenvolvimento processual, tendo as partes responsáveis exercido o direito de defesa.

Registro, de início, que a licitação foi deflagrada e o ajuste celebrado no longínquo exercício de 2012, de modo que a matéria se rege pela Lei Federal nº 8.666/93. Consigno, ademais, que a competência para o julgamento me foi atribuída por força da Resolução GP nº 12/2025, na esteira da redistribuição operada no Evento 296.1.

Da análise dos autos, verifico que as máculas apontadas pela sempre diligente UR-19 (Mogi Guaçu) e reiteradas pelo Departamento de Instrução Processual Especializada — em suas vertentes de engenharia e de economia — procedem. Adianto, contudo, que, examinadas em seu conjunto, as impropriedades da fase interna e da licitação não comprometem a substância do certame nem a lisura da contratação, comportando o campo das ressalvas, ao passo que os vícios da execução contratual, pela sua gravidade, impõem o juízo de irregularidade, na forma a seguir exposta.

Da preliminar de ilegitimidade suscitada pela Origem

A Origem — tanto na gestão do Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido) quanto na atual, do Prefeito (José Francisco Martha) — sustentou a ilegitimidade da administração atual para responder por atos praticados na gestão de 2009 a 2012. Rejeito a preliminar. A jurisdicionada é a própria Municipalidade de São Sebastião da Grama, a quem pertencem a licitação, o contrato e a execução em exame; sua legitimidade independe de quem ocupe a chefia do Executivo em cada período. Com efeito, cada gestor responderá exclusivamente pelos atos que praticou ou deixou de praticar durante o respectivo período em que esteve à frente do Executivo, nada sendo atribuído ao atual titular por fatos de gestão alheia. Ressalto que o atual Prefeito (José Francisco Martha) figura nos autos também por atos de sua própria gestão de 2013 a 2016, permanecendo a cargo da Administração, em qualquer caso, as providências saneadoras ao seu alcance.

Outrossim, indefiro o pedido de arquivamento do feito formulado pelo ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto) no Evento 285.1, que ocupou o cargo de Prefeito no período de 2009 a 2012, e é apontado como responsável pelas falhas da fase interna, da contratação e da execução ocorridas em sua gestão, não havendo falar em exclusão de sua responsabilidade.

Da fase interna e da licitação

No plano da fase interna e do certame, a instrução apontou impropriedades que, embora não afastadas, não se revelam aptas a comprometer a competitividade ou a lisura da contratação, comportando o campo das ressalvas.

A mais relevante delas é a ausência de projeto básico completo: a Origem instruiu o certame apenas com o projeto arquitetônico, deixando de elaborar os projetos complementares — estrutural, elétrico, hidráulico e de esgoto —, em desacordo com o art. 6º, inciso IX, da Lei Federal nº 8.666/93 e com a Orientação Técnica IBRAOP nº 01/2006 (Eventos 236.1 e 316.1). O ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto) aduziu que tais projetos já se encontrariam elaborados ao término de seu mandato e teriam sido reaproveitados pela gestão seguinte; conquanto não comprovada a sua existência ao tempo do certame, é fato que a obra veio a ser concluída com base no mesmo projeto, o que, aliado ao longo tempo decorrido, autoriza o abrandamento da falha ao campo das ressalvas.

Somam-se a essa: a exigência de índice de liquidez corrente igual ou superior a 1,30, patamar superior ao consolidado na jurisprudência desta Corte (igual ou superior a 1,0) — registrando-se que a inabilitação da Construtora Gregal Ltda decorreu, na origem, da apresentação de balanço de exercício diverso, e não isoladamente do índice (item 13); a ausência de indicação da data-base dos preços e da versão da tabela CPOS, tendo a área técnica apurado diferença de apenas 6,21% do valor orçado, sem sobrepreço relevante (item 21); a falta de composição da taxa de BDI; a ausência de publicação da homologação e da adjudicação (itens 27 e 28); e a emissão do Termo de Ciência e Notificação apenas após solicitação da Fiscalização (item 35).

Cuida-se, no conjunto, de falhas de planejamento e de índole predominantemente formal, que não comprometeram a obtenção de proposta vantajosa — o valor contratado correspondeu a 98,0% do orçado — nem a regularidade essencial do certame. Por essas razões, alço as referidas impropriedades ao campo das ressalvas, comportando a Concorrência Pública nº 01/2012 e o decorrente Contrato nº 56/2012 juízo de regularidade com ressalvas.

Do contrato e do acompanhamento da execução contratual

É neste plano que a matéria revela a sua maior gravidade e não comporta juízo de regularidade. Colho do detalhado papel de trabalho da Fiscalização, corroborado pela área técnica (Eventos 19, 316.1 e 316.2), que a Ordem de Serviço foi emitida sem assinatura das partes (item 6); que não houve designação de fiscal, Livro de Ordem, placa identificadora ou canteiro de obras (itens 7 a 10); e que a única ART localizada foi a de execução (item 5).

O cerne da irregularidade, porém, está na execução em si: entre a Ordem de Serviço (07/05/2012) e o encerramento daquele exercício, a obra avançou o equivalente a cerca de um mês de cronograma em aproximadamente oito meses de prazo, expirando o contrato em 04/10/2012 sem qualquer termo aditivo. A partir de então, a obra permaneceu paralisada por mais de sete anos, alcançando, quando da visita da Fiscalização em 21/01/2020, cerca de 20% de execução, com paredes caídas, estrutura comprometida e material deteriorado, admitida pela própria Origem a perda de parcela do que fora executado.

A esse quadro soma-se a inércia da Administração: não se acionou a garantia contratual (Carta-Fiança nº 860628, R$ 23.171,11) — reprovável, de modo particular, na gestão de 2009-2012, sob a qual o contrato e a fiança ainda vigiam —, não se aplicaram sanções à contratada, e a gestão de 2013-2016 limitou-se à notificação extrajudicial de agosto de 2013, sem medida subsequente, tampouco formalizando a rescisão amigável então pleiteada pela empresa (Evento 19.8 do TC-24349.989.19-4), que alegava suspensão da obra desde 08/01/2013, sem respaldo documental nos autos. Não consta, ademais, o termo de rescisão do Contrato nº 56/2012, de sorte que o ajuste, no plano formal, nunca foi regularmente encerrado.

No plano econômico-financeiro, a instrução apurou (Eventos 236.2 e 316.2): o pagamento de R$ 6.026,51, adimplido em 2013 sem medição, nota fiscal ou documento equivalente, reputado indevido — dano, contudo, apenas potencial e não liquidamente apurado, cuja imputação recai sobre a gestão de 2013-2016; a segunda nota fiscal, emitida em 03/10/2012, véspera do termo final, no valor de R$ 93.773,00, da qual apenas R$ 5.000,00 foram pagos, sem comprovação da medição do saldo, embora sem desembolso do restante; e um conjunto de inconsistências contábeis — empenho nº 4476 liquidado, pago e anulado, substituído pelo empenho nº 6482, cujo histórico se referia a obra diversa, com pagamentos anteriores ao empenhamento (art. 60 da Lei nº 4.320/64); R$ 35.243,74 sem informação precisa de empenhamento; e R$ 20.520,33 (3ª medição) pagos sem laudo atestado pelo engenheiro —, em desacordo com o art. 88 da Lei nº 4.320/64 e com o art. 50, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal. A alegação de que ao Prefeito não competiria a verificação de procedimentos contábeis não o exime, na condição de ordenador da despesa, do dever de zelar pela regularidade dos pagamentos.

De modo eloquente, a obra somente veio a ser concluída anos mais tarde não por força do Contrato nº 56/2012, mas mediante nova licitação — a Tomada de Preços nº 05/2020 —, executada por empresa diversa. O ajuste examinado, portanto, não atingiu a sua finalidade.

Da responsabilidade pelo acompanhamento da execução contratual

Circunscrito o juízo de irregularidade à execução contratual, e cotejadas as versões das sucessivas gestões, distribuo as responsabilidades nos seguintes termos.

Ao ex-Prefeito (Emílio Bizon Neto, gestão de 2009 a 2012) imputo a execução ínfima da obra e a expiração do ajuste sem qualquer providência saneadora, bem como as inconsistências nos registros e pagamentos verificadas no exercício de 2012.

Ao Prefeito (José Francisco Martha, gestão de 2013 a 2016) imputo a inércia administrativa diante da obra já paralisada, porquanto se limitou à notificação extrajudicial de agosto de 2013, sem medida subsequente nem formalização da rescisão amigável então pleiteada.

Afasto, de outra parte, a responsabilidade do ex-Prefeito (Ricardo Ribeiro Florido, gestão de 2017 a 2020), sob a qual, consoante reconhecido pela área técnica, a obra foi efetivamente retomada.

Pois bem.

As irregularidades verificadas na execução contratual — notadamente a paralisação injustificada da obra, a inércia administrativa e as inconsistências nos pagamentos — conduzem ao juízo de irregularidade do acompanhamento da execução.

Contudo, considerando que a contratada está extinta desde 22/04/2019 (Evento 236.2), que a obra foi concluída por empresa diversa mediante nova licitação, e que já se passaram quase 14 anos do termo final do contrato, ocorrido em 04/10/2012, deixo de determinar demais diligências — inclusive a assinatura de prazo proposta pelo DIPE-Engenharia (Evento 316.1) para apresentação do termo de rescisão —, por reputar que, a esta altura, teriam utilidade prática reduzida (arts. 20 a 22 da LINDB). Fica ressalvado, contudo, à Administração, no exercício da autotutela, adotar as providências saneadoras que repute úteis.

Ante o exposto, e nos termos do art. 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas e da Resolução GP nº 12/2025, JULGO REGULARES COM RESSALVAS a Concorrência Pública nº 01/2012 e o decorrente Contrato nº 56/2012, assinado em 25/04/2012 (TC-00024312.989.19-7), bem como IRREGULAR a execução contratual objeto do acompanhamento albergado no TC-24349.989.19-4, e, por conseguinte, os atos dos ordenadores de despesa dela decorrentes.

Registrem-se, para os devidos fins, as ressalvas consignadas no corpo desta decisão.

Excetuam-se os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Egrégio Tribunal de Contas.

Registro, por fim, nos termos da Resolução nº 01/2011, que os interessados têm acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento.

Após o trânsito em julgado, acionem-se as disposições do art. 2º, incisos XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo).

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) oficiar à Câmara Municipal de São Sebastião da Grama, nos termos do art. 2º, inciso XV, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Após, ao Arquivo.