Submetem-se a exame o Pregão Presencial n.º 56/2018 e o Contrato n.º 240/2018, celebrado em 15.08.2018 entre a Prefeitura Municipal de Hortolândia e a empresa Life Tecnologia Educacional Ltda., cujo objeto consistiu no fornecimento de livros destinados ao 8º Projeto Hortolendo, em conformidade com as especificações constantes do edital da licitação, pelo valor de R$ 656.310,00, tendo sido estipulada vigência de dois meses, contados da data de sua assinatura.

A matéria foi instruída, nos autos do TC-023.299/989/25, pela UR-03 – Unidade Regional de Campinas, que, na conclusão dos seus trabalhos (eventos 26.5 a 26.6 do processo mencionado), manifestou-se pela irregularidade da licitação e da contratação dela decorrente, por considerar que o certame se desenvolveu sob vícios que afetariam a sua higidez jurídica, consubstanciados na adoção injustificada do pregão presencial e na definição do objeto por especificações que restringiram a competitividade e indicaram possível direcionamento do ajuste.

Em suma, consoante consignado no relatório técnico, a primeira impropriedade residiria na adoção da modalidade presencial do pregão sem motivação idônea que demonstrasse a inviabilidade da utilização da forma eletrônica, reputando a Fiscalização que tal opção se divorciaria da orientação jurisprudencial consolidada desta Corte, comprometendo a ampliação da competitividade, a transparência e a economicidade do certame.

Em seguida, assinalou que a definição do objeto licitado, mediante a indicação de títulos, autores, editora e respectivos códigos ISBN (International Standard Book Number ou Padrão Internacional de Numeração de Livro), teria restringido indevidamente o universo de potenciais licitantes, por direcionar a contratação para catálogo editorial específico, em afronta aos princípios da isonomia, da ampla competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa.

Destacou, ainda, que a cláusula editalícia que admitia obras equivalentes não seria apta a afastar essa restrição, por exigir identidade integral de conteúdo, condição que, na prática, inviabilizaria a participação de outras editoras.

Vem igualmente à apreciação, nesta assentada, o Acompanhamento da Execução Contratual, autuado sob o TC-009.313/989/26, cuja íntima vinculação com a licitação e o contrato em exame recomenda a apreciação conjunta das matérias.

De acordo com a Unidade de Instrução, a execução do ajuste desenvolveu-se em consonância com as estipulações contratuais, sem que os elementos coligidos durante a fiscalização revelassem dissídio entre o que se convencionara e o que efetivamente se realizou. A entrega do objeto foi reputada integral, as despesas percorreram regularmente as fases de empenho, liquidação e pagamento, os prazos convencionados foram observados e não houve notícia da imposição de sanções à Contratada.

Assim, à vista do quanto lhe foi dado examinar, concluiu que a execução contratual se mostrava quantitativa e qualitativamente compatível com as obrigações assumidas, não havendo, no âmbito da amostragem realizada, elementos que autorizassem a censura do ajuste (eventos 12.8 a 12.9 do citado processo).

Em face das ocorrências consignadas no processo principal, e em estrita observância aos cânones constitucionais do contraditório e da ampla defesa, determinou-se a notificação das partes contratantes para que apresentassem as alegações que entendessem pertinentes. Subsequentemente, a requerimento de interessada, deferiu-se a prorrogação do prazo para manifestação, consoante despachos publicados no DOE-TCESP em 16.05.2026 e 16.06.2026 (eventos 31.1, 36.1, 48.1, 54.1 e 59.1 do TC-023.299/989/25).

Em resposta, o Município, por meio da sua Procuradoria Jurídica, apresentou razões e documento (eventos 46.1 a 46.2 do TC-023.299/989/25).

Sustentou, de início, que os apontamentos da Fiscalização não encontrariam respaldo nem no quadro normativo vigente à época dos fatos nem na realidade material da contratação.

Nesse sentido, asseverou que o exame empreendido teria desconsiderado a discricionariedade técnica da equipe pedagógica responsável pela seleção das obras e, de igual modo, a circunstância de o objeto haver sido integralmente executado, sem qualquer prejuízo ao erário.

No tocante ao primeiro apontamento, alegou que, em 2018, a Lei Federal n.º 10.520/2002 facultava ao administrador a adoção do pregão nas formas presencial ou eletrônica, inexistindo imposição legal que subordinasse a escolha da modalidade presencial à demonstração de excepcionalidade.

Acrescentou que a obrigatoriedade do pregão eletrônico apenas se consolidou em momento posterior, inicialmente para hipóteses específicas e, de forma mais abrangente, com o advento da Lei Federal n.º 14.133/2021, razão pela qual reputou anacrônica a aplicação retroativa de parâmetros normativos supervenientes.

Invocou, ademais, precedentes desta Corte em que pregões presenciais destinados à aquisição de livros foram considerados regulares, defendendo que a escolha da modalidade se inseria no âmbito da discricionariedade administrativa.

Ressaltou, ainda, que o certame recebeu a publicidade legalmente exigida e observou ampla divulgação, não se registrando impugnações ao edital, recursos administrativos, representações, nem qualquer demonstração concreta de prejuízo à competitividade, à transparência ou à economicidade decorrente da opção pelo formato presencial.

Quanto ao segundo apontamento, argumentou que a individualização das obras por títulos, autores, editoras e códigos ISBN não configuraria direcionamento, mas simples especificação técnica do objeto, indispensável ao atendimento das necessidades pedagógicas previamente identificadas pela Secretaria Municipal de Educação.

Sob esse prisma, ponderou que não seria lícito equiparar livros didáticos e paradidáticos a bens padronizados ou fungíveis, porquanto a definição do acervo integraria a própria política educacional do Município.

Prosseguiu afirmando que a escolha das obras encontrava amparo em justificativas técnicas produzidas pela área especializada, bem como na discricionariedade conferida à Administração para definir os materiais compatíveis com seu projeto pedagógico.

Reportou-se, nesse contexto, a diversos precedentes deste Tribunal que reconheceriam a legitimidade da prévia seleção de livros pela Secretaria de Educação, desde que fundada em critérios técnicos, asseverando que tal providência não comprometeria, por si só, a competitividade do certame.

Salientou, outrossim, que o edital admitia expressamente a apresentação de edições equivalentes, inclusive publicadas por editoras diversas, desde que preservado o conteúdo pedagógico das obras e respeitados os direitos autorais, o que, em seu entender, afastaria qualquer alegação de reserva de mercado ou exclusividade de fornecedor.

Por derradeiro, enfatizou que o acompanhamento da execução contratual conduzido pela equipe de fiscalização teria confirmado a entrega integral dos livros, o cumprimento dos prazos pactuados e a inexistência de falhas qualitativas ou quantitativas na execução do ajuste.

Acresceu que não foram constatados sobrepreço, superfaturamento, desvio de finalidade ou qualquer dano ao erário, razão pela qual reputou desarrazoado o julgamento de irregularidade diante da plena consecução do interesse público, requerendo, ao final, o afastamento integral dos apontamentos da Unidade de Instrução e o reconhecimento da regularidade da licitação, do contrato e dos atos de despesa dele decorrentes.

Também a Senhora Alessandra Amora Barchini, ex-Secretária Municipal de Educação, indicada como responsável pela contratação, veio aos autos expor as razões de sua defesa, instruindo-as com o documento que reputou necessário, por intermédio de advogada regularmente constituída (eventos 63.1 a 63.2 do TC-023.299/989/25).

Preliminarmente, buscou delimitar o âmbito de sua responsabilidade funcional, afirmando que sua nomeação para o cargo somente ocorrera em maio de 2018, quando a contratação já se encontrava em fase de planejamento e instrução.

Aduziu, por isso, que as decisões relativas à concepção do projeto, à definição do objeto e à escolha da modalidade licitatória precederam o início de sua gestão, o que afastaria a possibilidade de lhe serem imputados os atos preparatórios do certame.

Na mesma linha, esclareceu que sua atuação limitou-se ao exercício das atribuições próprias da Secretaria Municipal de Educação, desenvolvendo-se com apoio na instrução técnica e no parecer jurídico elaborados pelos órgãos competentes da Administração, aos quais incumbiria a condução dos aspectos procedimentais do ajuste.

Defendeu, assim, que eventual juízo de responsabilidade deveria observar a efetiva participação de cada agente nos fatos questionados, em respeito ao princípio da individualização das condutas.

Relativamente ao emprego do pregão presencial, consignou que a definição da modalidade não emanou da Secretaria de Educação, mas dos setores administrativos encarregados da condução da licitação, os quais atuaram sob o amparo de parecer jurídico favorável.

Recordou, ademais, que o certame foi instaurado em 2018, sob a égide da Lei Federal n.º 10.520/2002, diploma que admitia expressamente a utilização da forma presencial, inexistindo, naquele momento, obrigação legal de adoção preferencial do meio eletrônico.

Assinalou, ainda, que, mesmo na hipótese de se entender desejável motivação mais desenvolvida para a escolha da modalidade, semelhante deficiência não seria suficiente para ensejar sua responsabilização pessoal, seja porque não participou dessa deliberação, seja porque a jurisprudência desta Corte admitiria o relevo de falhas formais quando ausente demonstração de prejuízo efetivo ao certame.

Em relação ao alegado direcionamento do objeto, contrapôs que a contratação não visava à aquisição indistinta de livros, mas de obras literárias previamente selecionadas para integrar proposta educacional específica, cuja definição decorrera de critérios eminentemente pedagógicos fixados pela equipe técnica da Pasta da Educação do Município.

Observou, nesse contexto, que livros não constituem bens fungíveis, razão pela qual sua substituição por títulos diversos poderia comprometer a identidade e os objetivos do programa educacional concebido pela Municipalidade.

Afirmou, igualmente, que o edital não favorecia fornecedor determinado, porquanto qualquer empresa regularmente estabelecida no mercado livreiro poderia fornecer os exemplares pretendidos.

Esclareceu, de outra parte, que a indicação do ISBN destinava-se exclusivamente à correta individualização das obras, sem representar referência a marca, fabricante ou distribuidor específico.

Sublinhou, por fim, que a seleção do acervo encontrava fundamento em estudo elaborado pela equipe de coordenadores pedagógicos, o qual identificara maior aderência das obras escolhidas às diretrizes da Base Nacional Comum Curricular (BNCC), sobretudo no contexto de sua implementação pelas redes de ensino em 2018.

À luz dessas considerações, concluiu que a especificação constante do edital refletia opção pedagógica devidamente motivada, e não expediente destinado a restringir a competição ou favorecer determinado catálogo editorial.

Concedida vista dos autos, o Ministério Público de Contas limitou-se a restituí-los sem manifestação de mérito, por incidência do Ato Normativo MPC-SP/PGC n.º 6/2014, publicado no DOESP de 08.02.2014 (evento 74.1 do TC- 023.299/989/25).

Por força da repartição de competências delineada pelo artigo 57, III c.c. o artigo 214, § 1º, ambos do Regimento Interno deste Tribunal, e em atendimento à disciplina instituída pela Resolução GP n.º 12/2025, vieram os autos redistribuídos a este Conselheiro-Substituto Auditor, a quem incumbe o respectivo julgamento (evento 79.1 do TC- 023.299/989/25).

Exaurida a instrução processual, retornaram os feitos regularmente conclusos para sentença (eventos 81 a 85 do TC- 023.299/989/25).

Eis o relatório.

Passa-se à decisão.

A análise dos autos consente num julgamento de regularidade.

Em essência, a instrução processual concentrou a censura em dois aspectos: a adoção do pregão presencial e a suposta restrição à competitividade decorrente da especificação das obras literárias por título, autoria, editora e ISBN.

Quanto ao primeiro ponto, o apontamento não subsiste quando examinado à luz do regime jurídico vigente ao tempo dos fatos. O certame foi instaurado em 2018, sob a disciplina da Lei Federal n.º 10.520/2002, em contexto normativo no qual o pregão presencial constituía modalidade legitimamente acolhida pelo Ordenamento Jurídico, inexistindo preceito que conferisse ao pregão eletrônico a primazia como forma ordinária de processamento das licitações destinadas à aquisição de bens comuns. Somente com o advento da Lei Federal n.º 14.133/2021 veio tal paradigma a ser instituído, passando o pregão presencial à condição de exceção, subordinada à devida motivação administrativa.

É certo que esta Corte já vinha, mesmo antes da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, prestigiando o pregão eletrônico como instrumento mais favorável à competitividade, à transparência e à economicidade. A opção pela modalidade presencial, por essa razão, recomendava motivação mais desenvolvida, apta a evidenciar as circunstâncias concretas que justificavam sua adoção.

Todavia, a ausência dessa fundamentação, nas peculiaridades destes autos, não se revela suficiente para conduzir, por si só, ao juízo de irregularidade. Não se demonstrou que a modalidade adotada tenha acarretado efetivo prejuízo à competitividade do certame, restringido o conhecimento do edital por potenciais interessados ou comprometido a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração. A licitação foi divulgada pelos meios legalmente exigidos à época, inexistindo impugnação tempestiva às regras convocatórias, recurso administrativo ou representação de licitante fundada na adoção do pregão presencial. Ademais, os preços contratados revelaram-se compatíveis com o orçamento estimativo, situação que afasta, no caso concreto, qualquer indício de lesão ao interesse público.

Também não prospera, a despeito das críticas fiscalizatórias, o apontamento relativo à alegada restrição à competitividade decorrente da conformação do objeto.

Conforme anotado no relatório de fiscalização, o Memorial Descritivo indicou obras literárias específicas, com referência a títulos, autores, editoras e códigos ISBN, havendo predominância de itens vinculados ao catálogo da Editora Uirapuru. A observação é relevante e justificava exame detido, pois a discricionariedade pedagógica da Administração não constitui espaço imune ao controle externo, sobretudo quando a modelagem do objeto pode repercutir sobre o ambiente concorrencial.

Não obstante, o conjunto probatório demonstra que a seleção das obras não resultou de escolha arbitrária, nem de simples adesão acrítica a determinado catálogo editorial.

Os autos revelam que a definição dos títulos antecedeu a própria instauração da licitação e foi precedida de manifestações técnicas elaboradas no âmbito do Centro de Formação dos Profissionais em Educação "Paulo Freire", com análise individualizada das obras selecionadas, nas quais se ultrapassaram meras considerações genéricas de conveniência, mediante o exame específico dos respectivos temas, de sua aptidão para o estímulo à leitura, de sua adequação às faixas etárias atendidas e de sua potencialidade para o desenvolvimento de programas interdisciplinares no âmbito do 8.º Projeto Hortolendo (eventos 1.3 a 1.12 do TC-023.299/989/25).

Em diversos trechos, estabeleceu-se correlação expressa entre cada obra e as competências, habilidades e objetivos previstos na Base Nacional Comum Curricular (BNCC), evidenciando-se, ainda, sua contribuição para a formação de leitores, a valorização da diversidade cultural, a promoção da inclusão, da convivência e do respeito às diferenças, bem como para o desenvolvimento de capacidades cognitivas e socioemocionais.

 Esse dado altera substancialmente a compreensão da controvérsia.

Em licitações destinadas à aquisição de livros literários, didáticos ou paradidáticos, a Administração não está obrigada a definir o objeto como se estivesse diante de bens fungíveis, indiferenciados e plenamente substituíveis. Obras literárias possuem identidade própria, conteúdo intelectual singular, linguagem, estrutura narrativa, abordagem temática e potencial pedagógico, atributos que não se confundem com o papel que lhes serve de suporte nem com a tinta que lhes dá forma material. A substituição de determinado título por outro pode comprometer a finalidade educacional perseguida, sobretudo quando a ação pública se estrutura precisamente em torno de obras previamente selecionadas por equipe técnica especializada.

Daí por que a indicação de títulos, autores e respectivas edições não configura, por si só, direcionamento ilícito. Pode traduzir, ao contrário, exercício legítimo da competência técnico-pedagógica da Administração, desde que amparado em motivação contemporânea e compatível com a finalidade pública da contratação.

E, como já salientado, os autos contêm justificativas coevas, produzidas antes da deflagração do certame, evidenciando que a seleção das obras decorreu de avaliação pedagógica própria. Exigir que a Secretaria de Educação demonstrasse comparação exaustiva entre todas as coleções editoriais disponíveis no mercado significaria deslocar para o controle externo o próprio juízo especializado cuja formulação a Ordem Jurídica atribui aos órgãos competentes do Poder Público.

Nessa perspectiva, o controle exercido por este Tribunal incide somente sobre a legalidade, a motivação, a razoabilidade e a compatibilidade da opção administrativa com o interesse público. Não lhe cabe, salvo manifesta arbitrariedade ou desvio de finalidade, substituir o critério técnico adotado pelos profissionais da educação na definição dos títulos destinados a compor programa educacional legitimamente concebido pelo Ente público.

Também merece registro o parecer jurídico contemporâneo ao certame. A Procuradoria Municipal examinou a minuta do edital, consignou a existência de justificativas relativas à necessidade da contratação e à escolha das obras, formulando recomendações voltadas ao aperfeiçoamento formal do procedimento (evento 1.17 do TC-023.299/989/25). Embora semelhante manifestação não possua aptidão para convalidar eventual ilegalidade material, constitui elemento adicional a evidenciar que a contratação foi precedida de suporte técnico e jurídico, não se revelando caracterizada atuação deliberadamente orientada à restrição indevida da competição.

No tocante à indicação do ISBN, igualmente não se extrai dos autos vício autônomo para comprometer a matéria. Longe de constituir elemento intrinsecamente restritivo da competitividade, esse identificador bibliográfico presta-se à individualização da obra e, sobretudo, da edição pretendida, não se confundindo com indicação de marca ou de fornecedor exclusivo. Ademais, o edital admitia a apresentação de exemplares portadores de código diverso, inclusive provenientes de outras editoras, desde que preservadas a identidade intelectual da obra, suas características essenciais e o conteúdo previamente selecionado.

Não se ignora que, tratando-se de obras protegidas por direitos autorais, a cláusula de equivalência apresentava reduzida eficácia prática. Semelhante circunstância, contudo, não decorria de restrição artificial imposta pelo instrumento convocatório, mas da própria natureza do objeto licitado.

Uma vez motivadamente definida a aquisição de determinadas obras, em razão de sua reconhecida pertinência pedagógica, tornava-se inerente à contratação a limitação do universo de edições efetivamente aptas à satisfação do interesse público, não sendo juridicamente exigível que a Administração admitisse a substituição por títulos substancialmente distintos apenas para ampliar, de modo artificial, o espectro concorrencial.

Interpretar diversamente significaria converter a licitação, de instrumento destinado à implementação da política pública educacional, em fator de descaracterização do programa pedagógico legitimamente concebido, esvaziando, sem fundamento jurídico suficiente, a autonomia técnico-pedagógica que o Ordenamento Jurídico confere aos órgãos educacionais para a definição do acervo destinado ao ensino.

O que se repele não é a prévia e motivada seleção de obras literárias, mas a utilização desse expediente como mecanismo dissimulado de escolha de fornecedor. Embora o acervo contemplasse expressiva predominância de títulos editados por uma mesma casa editorial, os elementos coligidos aos autos evidenciam que sua definição antecedeu a própria instauração do certame e resultou de criteriosa avaliação técnico-pedagógica, individualizada para cada título.

O eventual benefício econômico experimentado pela editora apresenta-se, assim, como efeito indireto, e não como causa precípua, da opção literária anteriormente delineada. A premissa adotada pela Unidade Regional de Campinas inverte a sequência lógica dos acontecimentos. Não foram os títulos selecionados porque integravam o catálogo da Editora Uirapuru. Sucedeu precisamente o inverso. A predominância de obras pertencentes ao acervo dessa editora constituiu consequência necessária da prévia e motivada seleção daquelas que a equipe técnica reputou mais adequadas à consecução dos objetivos pedagógicos do Projeto Hortolendo.

Acresce que a execução contratual não revelou sobrepreço, superfaturamento, dano ao erário, inadimplemento ou desvio de finalidade. Os livros foram entregues, o programa educacional foi executado, as despesas foram regularmente liquidadas e nenhuma evidência concreta permite concluir que a contratação tenha sacrificado o interesse público.

Relativamente à responsabilização pessoal da então Secretária Municipal de Educação, a questão perde substância diante do julgamento favorável da matéria. Ainda assim, a instrução revela que a fase inicial de planejamento antecedeu sua nomeação, ao passo que a definição da modalidade licitatória se inseria nas atribuições dos setores administrativos incumbidos da condução do certame, cujos atos se desenvolveram sob o respaldo de manifestações técnicas e parecer jurídico favoráveis.

Não se pode, entretanto, concluir este exame sem consignar, com o respeito devido à memória dos que exerceram a função pública, que o então Prefeito Municipal, a quem incumbia a direção superior da Administração à época dos acontecimentos, veio posteriormente a falecer, em decorrência da Covid-19. A circunstância, conquanto estranha ao juízo de legalidade ora proferido, recomenda que toda consideração acerca de eventual responsabilização pessoal ceda lugar à objetividade do julgamento, tanto mais quando a própria matéria se revela isenta de censura neste decisum.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 2.º, XIII, da Lei Complementar Estadual n.º 709/1993 c.c. o artigo 57, III, do Regimento Interno deste Tribunal, JULGAM-SE REGULARES o Pregão Presencial n.º 56/2018, o Contrato n.º 240/2018, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Hortolândia e a empresa Life Tecnologia Educacional Ltda., bem como o correspondente Acompanhamento da Execução Contratual.

Tratando-se de procedimento eletrônico, em conformidade com a Resolução TCE-SP n.º 1/2011, a íntegra desta decisão, bem como dos demais documentos que integram os autos, poderá ser consultada mediante prévio cadastramento regular no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, disponível no endereço eletrônico: https://e-processo.tce.sp.gov.br/e-tcesp/.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para que certifique o trânsito em julgado.

2. Após, ao arquivo.

GCSASW, em 6 de Julho de 2026.

SAMY WURMAN

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

SW-04