TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR SAMY WURMAN Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Versam os autos sobre a licitação na modalidade Pregão Eletrônico nº 02/2024, do tipo menor valor por lote e o decorrente Contrato nº 48/2024, assinado em 04/07/2024, celebrado entre as partes em epígrafe, cujo objeto consistiu na aquisição de utensílios de cozinha para uso na rede municipal de ensino, firmado com a Prefeitura Municipal de Juquitiba, no valor de R$ 325.703,62, com vigência de 12 meses.

Aprecia-se, também, o 1º Termo de Renovação, de 05 de julho de 2025, no âmbito do TC-004902.989.26-8, cuja finalidade consistiu no prorrogação do Contrato nº 48/2024 de 12 meses, a contar de 05/07/2025.

DA LICITAÇÃO E DO CONTRATO

O objeto contratual foi dividido em 3 lotes, conforme detalhado no Termo de Referência acostado no evento 1.8 fls. 06/09 do TC-005016.989.25-3.

O orçamento estimativo encontra-se inserido no evento 1.4 do TC-005016.989.25-3.

O instrumento convocatório foi publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas e em jornal diário de grande circulação conforme evento 1.10 do TC-005016.989.25-3.

O procedimento licitatório contou com 07 proponentes nos termos dos eventos 1.11/1.16 do TC-005016.989.25-3.

Sagrou-se vencedora dos 03 lotes a empresa JC da Silva Suprimentos para Escritório ME., conforme evento 1.16 do TC-005016.989.25-3.

Não obstante as inabilitações ocorridas durante a fase licitatória, registradas no evento 25.1 do TC-005016.989.25-3, não houve impugnações, recursos administrativos ou representações.

A publicação do termo de adjudicação e homologação no Diário Oficial do Estado encontra-se no evento 1.17 do TC-005016.989.25-3.

Ao examinar a matéria principal, conforme Instrução incorporada no evento 25.13 do TC-005016.989.25-3, a Auditoria, a cargo da DF-09, consignou, em síntese, apontamentos de irregularidades que, em seu entendimento, mostram-se aptos a comprometer a matéria examinada:

- Preços orçados e contratados superiores aos praticados no mercado, em afronta ao princípio da economicidade, disposto no caput do art. 70 da Constituição Federal e aos princípios da probidade administrativa, da legalidade e da moralidade, todos previstos no caput do art. 5° da Lei Federal n° 14.133/2021;

- Impossibilidade de acesso ao contrato no PNCP, em afronta ao disposto no art. 94, inc. II, da Lei nº 14.133/2021;

- Não houve a divulgação do contrato no site oficial do Ente, em desobediência ao princípio da publicidade, estabelecido no caput do art. 37 da Constituição Federal e inc. IV do art. 8º da Lei nº 12.527/2011; e

- Não houve a publicação do extrato do contrato no diário oficial do munícipio, em desobediência ao princípio da publicidade, estabelecido no caput do art. 37 da Constituição Federal.

Instada a apresentar justificativas, nos termos dos eventos 38.1, 51.1, 52.1, 55.1, 55.2, 58.1, 58.2, 61.1 e 88.1, a Prefeitura Municipal de Juquitiba apresentou suas alegações, por meio de seus advogado(a)s constituído(a)s, nos eventos 67.1, 98.1, 101.1, 106.2, todos do TC-005016.989.25-3.

Em síntese, as partes apresentaram os seguintes argumentos:

O ex-Prefeito Ayres Scorsatto, por seus patronos, alegou que a Fiscalização teria utilizado valores de varejo on-line como parâmetro comparativo, metodologia que, a seu ver, não refletiria adequadamente as condições do fornecimento ao setor público.

Sustentou que a pesquisa de preços realizada pela Origem foi baseada em três fornecedores distintos, com adoção do menor valor apurado, em conformidade com o art. 23, § 1º, da Lei nº 14.133/2021.

Argumentou que o mercado varejista eletrônico possui dinâmica própria, marcada por promoções, variações sazonais, estratégias de giro de estoque e precificação voltada ao consumidor final, elementos que não se equivaleriam às condições de fornecimento ao Poder Público, nas quais incidiriam obrigações logísticas, fornecimento em escala, prazos contratuais, regularidade fiscal contínua, responsabilidade técnica e riscos administrativos próprios.

Quanto à ausência do Plano de Contratações Anual, a defesa do ex-Prefeito reconheceu a relevância do instrumento previsto na Lei nº 14.133/2021 e recomendado por Comunicados da SDG do TCESP, mas sustentou que sua inexistência formal não comprometeria a regularidade da contratação, pois o ajuste estaria compatível com a LOA e o PPA.

Aduziu, ainda, que a contratação foi precedida de Estudo Técnico Preliminar e Termo de Referência, o que demonstraria a observância do princípio do planejamento.

Invocou precedente desta Corte, no qual se teria reconhecido que a ausência do plano formal poderia ensejar recomendação à Origem, e não necessariamente a irregularidade do ajuste, sobretudo quando demonstrado o planejamento por outros documentos. Também invocou o art. 22 da LINDB, defendendo que o controle deve considerar as dificuldades reais do gestor.

No tocante às publicações no PNCP, no site oficial e no Diário Oficial do Município, a defesa afirmou que a dificuldade de acesso ao contrato no Portal Nacional de Contratações Públicas teria decorrido de instabilidade do próprio sistema federal, e não de omissão da Administração. Alegou que o contrato foi inserido no PNCP, mas o link apresentava erro técnico, situação que teria sido verificada pela própria Fiscalização.

Sustentou também que, quanto ao site oficial e ao Diário Oficial, teria ocorrido falha pontual de indexação e processamento interno, sem intuito de ocultação ou afronta ao princípio da publicidade. Afirmou que, após a constatação, a Prefeitura providenciou a divulgação do contrato e de seu extrato, regularizando a publicidade dos atos, razão pela qual a ocorrência deveria ser tratada como falha formal, sem repercussão na lisura ou eficácia do ajuste.

Asseverou que a vantajosidade deveria ser aferida pelo valor global do lote contratado, pois esse foi o critério previsto no edital, utilizado na disputa, na classificação e na adjudicação. Assim, a desagregação posterior do lote para exame unitário de determinados itens criaria, segundo a tese defensiva, parâmetro diverso daquele aplicado no certame.

A defesa do ex-Prefeito concluiu que as inconsistências apontadas teriam natureza estritamente formal, sem demonstração de dolo, fraude, má-fé ou prejuízo ao erário.

Em manifestação datada de 11/02/2026, o Município de Juquitiba, por sua Procuradoria, sustentou que o relatório de fiscalização apontou suposto sobrepreço em alguns itens contratados, com diferença estimada de 45% em relação aos preços de mercado.

A Municipalidade, contudo, alegou que a conclusão da Fiscalização partiria de premissas equivocadas e não consideraria as particularidades do processo de compra e as formalidades legais observadas no procedimento.

A Procuradoria Municipal argumentou que o procedimento licitatório observou os ditames da Lei nº 14.133/2021 e contou com a participação de vários licitantes, circunstâncias que, em sua ótica, evidenciariam a competitividade do certame.

O Município defendeu que a caracterização de superfaturamento em contrato administrativo exige prova robusta e inequívoca de dano ao erário, não sendo suficiente a mera comparação de preços com o mercado, especialmente quando realizada de forma superficial e sem consideração das especificidades da contratação. Para reforçar tal tese, invocou julgados que exigiriam demonstração efetiva do prejuízo para fins de responsabilização e ressarcimento.

O Município de Juquitiba apresentou esclarecimentos em atendimento à Requisição de Documentos nº 27/2026, relatando dificuldades enfrentadas pela atual gestão, empossada em 1º/01/2025, em razão da alegada ausência de transição administrativa efetiva pela gestão anterior.

DO ADITAMENTO CONTRATUAL

O 1º Termo de Renovação do Contrato nº 48/2024 foi assinado em 05/07/2025 e possui as seguintes finalidades: i) Prorrogar a vigência por mais 12 meses, a contar de 05/07/2025 até 04/07/2026 e ii) Ratificar todas as demais cláusulas da “Ata de Registro de Preços” original naquilo que não conflitarem com o presente Termo de Renovação.

 Não obstante conste, nas cláusulas terceira, quarta e quinta do 1º Termo de Renovação, a expressão “Ata de Registro de Preços”, conforme evento 1.3 do TC-004902.989.26-8, verifico que o presente processo trata de prorrogação de contrato celebrado em decorrência de Pregão Eletrônico que não teve por finalidade a formação de ata de registro de preços.

A autorização prévia da autoridade competente encontra-se inserida no evento 13.5 do TC-004902.989.26-8.

A publicação do extrato do 1º Termo de Renovação encontra-se acostada no evento 20.2 do TC-004902.989.26-8.

Ao examinar a matéria, a diligente Auditoria registrou os seguintes apontamentos:

- Ausência de publicação no PNCP, e em sítio eletrônico oficial, em desacordo com os arts. 91 e 94 da Lei nº 14.133/2021;

- Emissão do parecer jurídico após a assinatura do termo aditivo em análise;

- O Termo Aditivo faz referência a Ata de Registro de Preços, que não existe, uma vez que a modalidade licitatória foi Pregão do tipo menor preço por lote.

Assinado prazo para justificativa e esclarecimentos, conforme o evento 37.1 do TC-004902.989.26-8, a Origem apresentou suas alegações de defesa, por meio de sua Secretaria de Assuntos Jurídicos, no evento 49.1.

Em apertada síntese, a Procuradora Municipal apresentou as seguintes justificativas:

Quanto ao parecer jurídico extemporâneo, a Municipalidade sustentou que a manifestação jurídica, embora emitida após a assinatura do termo aditivo, ratificou integralmente a legalidade da prorrogação contratual, razão pela qual a falha teria natureza formal e seria passível de convalidação, sem prejuízo à validade do ajuste.

Afirmou que a prorrogação contratual buscou preservar condições vantajosas à Administração e assegurar a continuidade do fornecimento de utensílios essenciais à Rede Municipal de Ensino, atendendo ao interesse público primário.

No tocante à publicidade, a Prefeitura reconheceu atraso na alimentação do PNCP, mas alegou que houve publicação no Diário Oficial do Estado em 03/06/2026, o que, segundo sua tese, teria assegurado a observância do princípio da publicidade e permitido o controle social do ato.

Informou que a inconsistência na publicidade complementar já estaria sendo objeto de correção administrativa e de treinamento das equipes responsáveis.

Em relação ao erro material no descritivo do termo aditivo, consistente na referência equivocada a “Ata de Registro de Preços” em vez de “Contrato nº 48/2024”, a defesa sustentou tratar-se de mero erro de digitação, incapaz de gerar dúvida sobre a identidade do ajuste prorrogado.

A Procuradoria invocou o princípio da instrumentalidade das formas, defendendo que o ato deve ser preservado quando, apesar de falha formal ou nomenclatura inadequada, atinge sua finalidade legal sem prejuízo às partes, à Administração ou à coletividade.

Unificada a análise da matéria, tem-se que:

Os Termos de Ciência e de Notificação estão acostados no evento 1.25 do TC-005016.989.25-3 e no evento 1.7 do TC-004902.989.26-8.

O Acompanhamento da Execução Contratual tramita nos autos do processo nº TC-005997.989.25-6 e não integra o objeto do presente julgamento.

O d. Ministério Público de Contas obteve vista regimental dos processos, deixando de selecioná-los, nos termos do art. 1º, § 5º, do Ato Normativo nº 006/14-PGC, e restituindo-os para regular prosseguimento (eventos 111.1 do TC- 005016.989.25-3 e 54.1 do TC- 004902.989.26-8).

É o relatório. Passo a decidir.

DECISÃO

O certame, o contrato e o 1º termo de prorrogação em apreço comportam juízo de regularidade, sem prejuízo da expedição de determinações à Origem para observância em futuras licitações e ajustes correlatos, conforme detalhamento a seguir.

Quanto à licitação e ao contrato, as falhas apontadas na instrução realizada pela DF-09 concentram-se na superioridade dos preços orçados e contratados em relação aos praticados no mercado, na ausência de elaboração do Plano de Contratações Anual e na falta de publicação e divulgação do termo contratual no sítio oficial da Prefeitura de Juquitiba, no Portal Nacional de Contratações Públicas e no Diário Oficial do Município.

No que diz respeito à ausência do Plano de Contratações Anual – PCA, em que pese esta Corte de Contas, por meio dos Comunicados SDG nº 12, de 15 de março de 2023 e nº 34, de 15 de junho de 2023 tenha destacado a relevância do Plano de Contratações Anual como instrumento de planejamento, racionalização e previsibilidade das contratações públicas, em consonância com o inciso VII do artigo 12 e com o parágrafo único do artigo 11 da Lei nº 14.133/2021^[1], sua inexistência, por si só, não conduz automaticamente à irregularidade do certame, desde que demonstrado o atendimento dos demais requisitos formais e materiais exigidos pela legislação.

Nesse sentido, alinha-se o presente entendimento à jurisprudência atual desta E. Corte, conforme decisões proferidas nos autos dos processos nº TC-001194.989.25-7^[2] e TC-006886.989.24-3^[3], conforme trecho destacado a seguir:

“Conforme constou na instrução, não foi elaborado Plano de Contratações Anual (PCA) o que é passível de relevação nesta oportunidade visto que inexiste notícia de prejuízo em relação a obra, que conta inclusive com Termo de Recebimento.” (grifos nossos) - Acórdão proferido pela E. 2ª Câmara em sessão de 20/05/2025 (disponibilizado no DOE-TCESP em 12/06/2025, publicado em 13/06/2025, transitado em julgado em 10/07/2025).

Observo que, embora não tenha havido elaboração do Plano de Contratações Anual, a fase preparatória da licitação foi instruída com os documentos essenciais à caracterização e ao planejamento da contratação, a exemplo do Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência e dos demais elementos previstos nos incisos do art. 18 da Lei nº 14.133/2021, conforme consta na Instrução emitida pela DF-09 (evento 25.13 do TC-005016.989.25-3).

Posto isso, considero passível de relevação, por ora, a ausência de elaboração do Plano de Contratações Anual — PCA, sem prejuízo de determinar à Prefeitura Municipal de Juquitiba que elabore o referido plano para os próximos exercícios, em conformidade com a legislação de regência.

A Fiscalização realizou pesquisa em diversas fontes de preços, incluindo lojas virtuais (evento 25.3 fls. 08/10), com a finalidade de demonstrar a superioridade dos valores orçados e contratados em relação aos preços praticados no mercado. O levantamento resultou em diferença de R$ 76.165,60 a menor, considerando amostragem de itens pertencentes aos lotes 01, 02 e 03.

Em que pese o cuidadoso trabalho realizado pela Auditoria da DF-09, acolho, nesta oportunidade, as alegações apresentadas pelos representantes da Prefeitura Municipal de Juquitiba e pelo ex-Prefeito, no sentido de que a pesquisa de preços realizada no varejo eletrônico não se equipara, necessariamente, à pesquisa destinada à contratação por ente público, consideradas as particularidades, exigências e formalidades próprias das licitações públicas no Brasil.

A conclusão da Fiscalização parte da utilização de preços de varejo on-line como parâmetro comparativo, metodologia que deve ser analisada com cautela, pois a compra realizada em sítios eletrônicos e lojas virtuais possui dinâmica distinta daquela observada nas contratações públicas.

Conforme bem pontuado pela Origem, o mercado varejista eletrônico é marcado por promoções pontuais, variações sazonais, estratégias de giro de estoque, disponibilidade limitada de produtos e precificação direcionada ao consumidor final.

Tais condições não se confundem, necessariamente, com aquelas aplicáveis ao fornecimento ao Poder Público, no qual incidem obrigações logísticas, prazos contratuais, fornecimento em escala, manutenção das condições de habilitação, regularidade fiscal, responsabilidade pela entrega e riscos administrativos próprios.

Assim, a mera comparação entre preços contratados e valores encontrados no varejo on-line não se revela suficiente, por si só, para caracterizar sobrepreço ou dano ao erário, sendo necessária análise técnica mais ampla, fundada em parâmetros compatíveis com as especificidades do objeto, as condições da contratação e a realidade do mercado fornecedor.

No caso em exame, observo que a Prefeitura Municipal de Juquitiba elaborou o orçamento estimativo com base exclusivamente em pesquisa direta realizada junto a 3 fornecedores, o que resultou no valor prévio de R$ 348.469,90, conforme evento 1.14 do TC-005016.989.25-3.

Tal procedimento revela observância apenas parcial do art. 23, § 1º, da Lei nº 14.133/2021[4], uma vez que o valor estimado da contratação deve ser definido a partir do melhor preço aferido por fontes diversificadas, tais como contratações similares da Administração Pública, bases oficiais, sistemas de custos, painéis de preços, notas fiscais eletrônicas e, complementarmente, pesquisa direta com fornecedores, desde que justificada a escolha dos consultados.

Esse entendimento encontra respaldo na orientação recente desta E. Corte[5], que tem destacado a necessidade de orçamento estimativo devidamente detalhado, compatível com a realidade de mercado e instruído por metodologia idônea, não se mostrando suficiente, como regra, a utilização exclusiva de cotações diretas com fornecedores sem justificativa adequada.

Apesar da inobservância integral das disposições relativas à pesquisa de preços de mercado, nos termos do art. 23, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, observo que o valor contratado, de R$ 325.703,62, ficou abaixo do valor estimado como parâmetro de mercado, evidenciando ganho de economicidade e afastando, no caso concreto, a configuração de possível sobrepreço.

Não obstante o acolhimento das razões defensivas, fica consignada determinação à Origem para que, em futuras contratações, aprimore os procedimentos de pesquisa de preços, mediante exposição de justificativa da seleção dos fornecedores na fase de pesquisa de preços nos termos do inc. IV do § 1º do art. 23 da Lei nº 14.133/21.

Em sua instrução, a Fiscalização consignou as seguintes ocorrências: a) impossibilidade de acesso ao contrato no Portal Nacional de Contratações Públicas; b) ausência de divulgação do ajuste no sítio oficial da Origem; e c) ausência de publicação do extrato contratual no Diário Oficial do Município.

De início, verifico que o Edital nº 002/2024 e o Contrato nº 048/2024 encontram-se disponibilizados no Portal Nacional de Contratações Públicas - PNCP[6], sendo que o primeiro documento foi incluído em 15/05/2024, conforme histórico registrado no referido ambiente virtual.

Não obstante as falhas apontadas, observo que o Edital foi disponibilizado no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, publicado no Diário Oficial do Estado e em jornal diário de grande circulação (evento 1.10 do TC-005016.989.25-3), circunstâncias que asseguraram a publicidade e a transparência do certame.

Além disso, o certame não foi objeto de impugnações, recursos administrativos ou representações, tendo contado com a participação de 7 licitantes e efetiva disputa de lances, circunstâncias que evidenciam a preservação da competitividade, a isonomia entre os interessados e a busca da proposta mais vantajosa para a Administração, em consonância com os princípios da publicidade, eficiência, moralidade, igualdade, transparência, competitividade e julgamento objetivo, previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021.

Quanto ao 1º Termo de Renovação, assinado em 05/07/2025, considero que as ocorrências apontadas pela Fiscalização da DF-09, relativas à inobservância do prazo de publicação no PNCP e à emissão tardia de parecer jurídico, podem ser relegadas ao campo das determinações à Origem, para observância no presente e em futuros ajustes, uma vez que não há notícia, nos autos, de falhas materiais ou de prejuízo ao erário.

Portanto, no presente caso, acolho as justificativas apresentadas pela Contratante, sem prejuízo de determinar à Origem que, em futuras contratações, promova a divulgação do Edital e dos Ajustes dele decorrentes no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, no Diário Oficial e no sítio oficial do ente, nos termos do caput do art. 94 e inciso I, e do art. 54, §§ 1º, 2º e 3º, todos da Lei nº 14.133/2021, do art. 8º, inciso IV, da Lei nº 12.527/2011, e do art. 37, caput, da Constituição Federal.

Ante o exposto, nos termos do art. 73, § 4º, da Constituição Federal, c.c. o art. 4º, inciso III e parágrafo único, da Lei Complementar Estadual nº 979/2005, e o art. 57, inciso III, do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 02/2024, o Contrato nº 48/2024, assinado em 04/07/2024, dele decorrente e o 1º Termo de Renovação, assinado em 05/07/2025.

Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Juquitiba que observe, no que ainda couber no presente ajuste e em futuras contratações, as seguintes providências:

1. Elabore e publique o Plano de Contratações Anual no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, nos termos do art. 12, inciso VII e § 1º, e do art. 18, caput, da Lei nº 14.133/2021;
2. Apresente justificativa expressa para a seleção dos fornecedores consultados na fase de pesquisa de preços, em observância ao art. 23, § 1º, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021;
3. Promova a divulgação do Edital e dos Ajustes dele decorrentes no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, no Diário Oficial e no sítio oficial do ente, nos termos do caput do art. 94 e inciso I, e do art. 54, §§ 1º, 2º e 3º, todos da Lei nº 14.133/2021, do art. 8º, inciso IV, da Lei nº 12.527/2011, e do art. 37, caput, da Constituição Federal;
4. Emita o parecer jurídico tempestivamente e na fase processual adequada, nos termos do art. 53 da Lei nº 14.133/2021[7].

Esclareço que, nos termos da Resolução nº 01/2011, a íntegra desta decisão e da inicial poderá ser obtida no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br, mediante cadastramento que é obrigatório.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para certificar-se do trânsito em julgado;

2. Após, ao arquivo.

SW-02

EXTRATO

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença referida, JULGO REGULARES o Pregão Eletrônico nº 02/2024, o Contrato nº 48/2024, assinado em 04/07/2024, dele decorrente e o 1º Termo de Renovação, assinado em 05/07/2025.. Sem embargo, DETERMINO à Prefeitura Municipal de Juquitiba que observe, no que ainda couber no presente ajuste e em futuras contratações, as seguintes providências:  a) elabore e publique o Plano de Contratações Anual no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, nos termos do art. 12, inciso VII e § 1º, e do art. 18, caput, da Lei nº 14.133/2021; b) apresente justificativa expressa para a seleção dos fornecedores consultados na fase de pesquisa de preços, em observância ao art. 23, § 1º, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021; c) promova a divulgação do Edital e dos Ajustes dele decorrentes no Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP, no Diário Oficial e no sítio oficial do ente, nos termos do caput do art. 94 e inciso I, e do art. 54, §§ 1º, 2º e 3º, todos da Lei nº 14.133/2021, do art. 8º, inciso IV, da Lei nº 12.527/2011, e do art. 37, caput, da Constituição Federal; e d) Emita o parecer jurídico tempestivamente e na fase processual adequada, nos termos do art. 53 da Lei nº 14.133/2021.

Publique-se.

SW-02

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