TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP - Internet: http://www.tce.sp.gov.br

S E N T E N Ç A

EMENTA: ACOMPANHAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRATUAL. CONTRATO DE GERENCIAMENTO DE ABASTECIMENTO E MANUTENÇÃO DA FROTA MUNICIPAL. PREÇOS DE COMBUSTÍVEIS ACIMA DOS LIMITES PREVISTOS NO EDITAL. DEFICIÊNCIA DOS MECANISMOS DE CONTROLE DA EXECUÇÃO. INCOMPATIBILIDADES ENTRE REGISTROS DE ABASTECIMENTO E MANUTENÇÃO DE VEÍCULOS. IMPOSSIBILIDADE DE IDENTIFICAÇÃO SEGURA DOS BENS E SERVIÇOS EFETIVAMENTE FORNECIDOS. AUSÊNCIA DE DOCUMENTAÇÃO ESSENCIAL À RECONSTITUIÇÃO DOS FATOS. FRAGILIDADE DOS REGISTROS UTILIZADOS PARA LIQUIDAÇÃO E PAGAMENTO DAS DESPESAS. COMPROMETIMENTO DA CONFIABILIDADE DA EXECUÇÃO CONTRATUAL. IRREGULARIDADE. DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Cuidam os autos do acompanhamento da execução do Contrato nº 30/2019, celebrado em 09/09/2019 entre a Prefeitura Municipal de Caiabu e a empresa Link Card Administradora de Benefícios EIRELI.

O ajuste decorreu do Pregão Presencial nº 14/2019 e teve por objeto a prestação de serviços de gerenciamento do abastecimento de combustíveis, troca de filtros e óleo lubrificante e lavagem da frota municipal, mediante sistema informatizado e rede credenciada.

O valor inicial pactuado foi de R$ 2.247.264,83, tendo a contratação permanecido vigente de 09/09/2019 até 09/12/2021, após as prorrogações e alterações formalizadas ao longo de sua execução.

Cabe consignar que, no âmbito desta contratação, tramitam em conjunto os seguintes processos:

- TC-025317.989.19-2 (Autos Principais): Pregão Presencial nº 14/2019 e Contrato nº 30/2019, celebrados em 09/09/2019 – julgados irregulares, com aplicação de multa ao responsável;

- TC-005673.989.21-6: Termo Aditivo nº 24/2019, de 10/09/2019, relativo à inclusão de categorias orçamentárias para execução das despesas do contrato – julgado irregular;

- TC-025707.989.20-8: Termo Aditivo nº 19/2020, de 10/04/2020, referente ao acréscimo de veículos – julgado irregular;

- TC-025708.989.20-7: Termo Aditivo nº 23/2020, de 16/06/2020, referente ao acréscimo de veículos – julgado irregular;

- TC-025711.989.20-2: Termo Aditivo nº 27/2020, de 07/08/2020, que promoveu a prorrogação da vigência contratual – julgado irregular; e

- TC-06853.989.22-6: Termo Aditivo nº 14/2021, de 03/09/2021, que promoveu a prorrogação da vigência contratual, sem alteração de valor {–} julgado irregular.

Em exame, nesta oportunidade, o acompanhamento da execução do Contrato nº 30/2019, instruído com 4 (quatro) inspeções realizadas pela Unidade Regional de Presidente Prudente (UR-05), conforme exposto a seguir:

- 1ª Inspeção – Visita “in loco” em 30/01/2020 (evento 15.35)

Na ocasião, a Fiscalização constatou que haviam sido emitidos empenhos no montante de R$ 262.962,02, dos quais R$ 156.962,02 encontravam-se liquidados e pagos. O recebimento dos serviços foi atestado por Lair Carlos Engel Junior, Encarregado de Logística e Frotas.

No tocante ao abastecimento de combustíveis, verificou que os preços praticados pela rede credenciada superavam os limites previstos no instrumento convocatório, os quais adotavam como referência máxima o preço médio praticado no Estado de São Paulo, conforme levantamento da Agência Nacional do Petróleo – ANP. Apurou, ainda, que, em todos os meses analisados e para todos os combustíveis, os valores cobrados excederam os parâmetros contratuais, inclusive quando comparados aos preços médios do Município de Presidente Prudente, utilizados informalmente pela Administração.

Quanto aos materiais utilizados na manutenção da frota, no exame por amostragem, constatou a aquisição de diversos itens por valores significativamente superior aos estimados pela própria Administração, com variações que chegaram a superar 1.600%, a exemplo de óleos lubrificantes, filtros e solução de ureia (Arla 32), evidenciando afronta aos princípios da economicidade, moralidade, razoabilidade e boa-fé administrativa. Ademais, a Prefeitura informou não possuir acesso às Notas Fiscais emitidas pelos fornecedores credenciados, impossibilitando a conferência integral dos preços efetivamente praticados.

A inspeção identificou abastecimentos e serviços de manutenção realizados em veículos não contemplados no Termo de Referência, bem como registros de despesas em veículos particulares, sem a formalização de aditivo contratual para inclusão desses bens.

No exame de despesas específicas, constatou inconsistências quanto à efetiva utilização dos produtos adquiridos. Destacou o caso de um ônibus que, embora estivesse inoperante na data da visita, registrou elevado consumo de diesel e de solução de ureia nos meses anteriores, sem que a Administração comprovasse seu efetivo funcionamento no período. Em outro caso, um caminhão igualmente parado para manutenção apresentou expressivos registros de abastecimento e aquisição de lubrificantes. Ainda mais relevante, verificou a aquisição de solução de ureia para veículo no qual sequer foi localizado tanque destinado ao armazenamento desse produto.

Consignou, ademais, que a Prefeitura não apresentou os controles de bordo e registros de quilometragem da frota, apesar de formalmente requisitados por e-mail e durante a visita presencial. A ausência desses documentos impediu a validação dos percursos realizados e da compatibilidade entre o consumo registrado e a efetiva utilização dos veículos.

Em relação aos Relatórios Gerenciais emitidos pelo sistema da contratada, apontou inconsistências que comprometeriam sua confiabilidade. Como exemplo, citou veículo que registrou consumo médio de 16,75 km/l utilizando álcool e, simultaneamente, apenas 5,06 km/l com gasolina, situação considerada incompatível com padrões normais de utilização.

Por fim, reiterou a ausência de designação formal de gestor do contrato, em afronta ao artigo 67 da Lei nº 8.666/1993 e às disposições editalícias, observando que a Administração se limitou a indicar decreto genérico de estrutura administrativa, sem ato específico de nomeação ou atribuição formal das responsabilidades de acompanhamento e fiscalização contratual.

Instada (evento 18.1), a Prefeitura Municipal de Caiabu, por intermédio de seu Assessor Jurídico, apresentou justificativas e documentos (evento 56).

Em relação aos preços dos combustíveis, sustentou que a irregularidade já havia sido corrigida e que os valores então praticados observavam os parâmetros do Estado de São Paulo. Alegou, ainda, que a comparação realizada pela Fiscalização utilizara períodos distintos, comprometendo a validade da análise. Acrescentou que, diante da inexistência de referência específica da ANP para o Município de Caiabu, foram utilizados os preços da região de Presidente Prudente, os quais, segundo a Administração, permaneceriam compatíveis com os valores de mercado.

Quanto aos preços dos materiais de manutenção, afirmou que a Fiscalização teria interpretado incorretamente as notas fiscais emitidas pelos fornecedores credenciados. Segundo alegado, embora os documentos registrassem quantidade unitária igual a “1”, a descrição do item já contemplaria a quantidade efetivamente adquirida, de modo que os valores apontados como excessivos corresponderiam ao preço total do fornecimento, e não ao preço unitário (eventos 56.1/56.7). Defendeu, ainda, que o Edital estabelecia os preços constantes do Anexo I como referências máximas e que tais parâmetros vinham sendo observados durante a execução contratual.

No tocante à ausência de documentos fiscais emitidos pelos fornecedores credenciados, argumentou que a relação contratual era mantida exclusivamente com a empresa Link Card, razão pela qual não possuía acesso direto às Notas Fiscais emitidas pelos postos e oficinas integrantes da rede credenciada.

Sobre os apontamentos relativos a abastecimentos e manutenções em veículos não previstos no Termo de Referência, aduziu que a vedação contratual se referia apenas à prestação de serviços não especificados, e não aos veículos beneficiários. Argumentou que a relação de veículos constante do Edital possuía caráter meramente exemplificativo, em razão da constante renovação da frota municipal. Acrescentou que, de qualquer modo, já haviam sido celebrados termos aditivos para inclusão de novos veículos, conforme documentos juntados no evento 56.2. Quanto aos abastecimentos realizados em veículos particulares, alegou que tais despesas encontrariam amparo na Lei Municipal nº 004/1997, cuja cópia foi apresentada no evento 56.9.

Em relação à falta de comprovação da utilização dos produtos adquiridos, especialmente quanto aos veículos de placas DFF-5850 e FQU-1190, afirmou que ambos se encontravam em pleno funcionamento nos períodos em que ocorreram os abastecimentos questionados. Informou que os motoristas responsáveis pelos veículos confirmariam essa circunstância por meio de declarações, bem como que o encarregado dos serviços rurais e gerais esclareceria que as avarias observadas durante a visita da Fiscalização eram momentâneas, consistindo em bateria descarregada e defeito de embreagem.

Quanto à confiabilidade dos relatórios gerenciais, argumentou que a divergência apontada ocorrera em apenas um caso específico. Segundo relatado, o motorista do veículo Ford Ka, placa GFL-0169, realizou abastecimento emergencial com recursos próprios em posto não credenciado, por receio de ficar sem combustível durante viagem oficial, circunstância que teria distorcido os cálculos do sistema.

Por fim, quanto à ausência de gestor formalmente designado para o contrato, sustentou que o Decreto Municipal nº 010/2013 atribuía ao cargo de Encarregado de Logística e Rotas Municipais as responsabilidades relacionadas à manutenção e ao abastecimento da frota, entendendo, assim, atendida a exigência legal de fiscalização contratual. Subsidiariamente, consignou que, caso o Tribunal entendesse necessária a designação específica, a Administração providenciaria a formalização correspondente.

- 2ª Inspeção – Fiscalização remota em 27/10/2020 (evento 75.19)

A Fiscalização examinou a execução contratual até outubro de 2020 e consignou que: i) o Contrato havia sido prorrogado, passando a vigorar até 09/09/2021; ii) até a data da inspeção remota, haviam sido emitidos empenhos no valor total de R$ 846.962,02, dos quais R$ 576.091,11 encontravam-se liquidados e integralmente pagos; e iii) o recebimento do objeto permanecia sendo atestado por Lair Carlos Engel Junior, Encarregado de Logística e Frotas.

Após examinar as justificativas apresentadas pela Origem, concluiu pela permanência das irregularidades anteriormente apontadas e pela insuficiência dos esclarecimentos ofertados pela Administração Municipal.

No tocante aos preços dos combustíveis, refutou a alegação de que teria utilizado períodos distintos para a comparação com os valores divulgados pela ANP, demonstrando que a documentação juntada na primeira inspeção contemplava precisamente os meses correspondentes aos abastecimentos analisados. Destacou, ainda, que a própria Prefeitura reconhecera a existência da irregularidade ao afirmar que o equívoco havia sido corrigido, sem, contudo, comprovar a glosa dos valores pagos a maior. Para verificar a efetiva regularização, promoveu nova análise, por amostragem, dos pagamentos efetuados nos meses de julho e agosto de 2020, constatando que os preços continuavam superiores à média do Estado de São Paulo divulgada pela ANP para os meses anteriores, em desacordo com os limites previstos no edital e no contrato. Diante disso, reiterou a necessidade de recálculo dos valores e devolução das quantias pagas em excesso.

Quanto aos preços dos materiais de manutenção da frota, reafirmou que a ausência de controles efetivos permitiu a aquisição de produtos por valores muito superiores aos referenciais previstos no edital. Em resposta à tese defensiva de que os preços teriam sido interpretados incorretamente, observou que os dados utilizados na inspeção foram extraídos diretamente dos relatórios fornecidos pela própria Administração e emitidos pelo sistema da contratada, nos quais os preços unitários e as quantidades estavam claramente individualizados. Acrescentou que as Notas Fiscais apresentadas pela Prefeitura não permitiam identificar adequadamente os itens, veículos, quantidades e valores unitários efetivamente adquiridos e, além disso, continham registros que corroboravam a existência de preços superiores aos referenciais do Edital, inclusive para óleo semissintético, solução de ureia e óleo de transmissão.

Observou, ainda, que a própria Prefeitura reconhecera, em sua defesa, que os valores constantes do Anexo I do edital deveriam funcionar como limites máximos para as aquisições.

Identificou, ainda, novos casos de aquisição de lubrificantes, óleo hidráulico, óleo de transmissão e solução de ureia por valores significativamente superiores aos referenciais previstos na contratação, demonstrando a persistência da irregularidade ao longo da execução do ajuste.

Em relação à falta de comprovação da utilização dos produtos adquiridos, a Prefeitura permaneceu sem apresentar documentação essencial para a validação das despesas, especialmente os controles de bordo destinados ao registro da quilometragem e dos deslocamentos realizados pelos veículos da frota. Em razão dessa omissão, não foi possível confirmar se os abastecimentos e manutenções registrados no sistema da contratada correspondiam efetivamente aos veículos indicados nem se os gastos eram compatíveis com a utilização da frota municipal.

A unidade técnica destacou que as justificativas apresentadas pela Administração não enfrentaram adequadamente as falhas apontadas na primeira inspeção. Observou que a defesa se limitou a afirmar que determinados veículos estavam em funcionamento, embora o próprio encarregado municipal que acompanhou a fiscalização tivesse assinado termo de constatação registrando que tais veículos se encontravam inoperantes na data da visita. Também permaneceu sem esclarecimento a aquisição de solução de ureia (Arla 32) para veículo que não possuía tanque apropriado para utilização desse produto. Além disso, a Prefeitura continuou sem informar quais veículos estavam parados, sem utilização ou em manutenção durante o período examinado.

No que se refere às informações constantes dos relatórios gerenciais, a Fiscalização informou que persistiam inconsistências nos indicadores de consumo médio por veículo gerados pelo sistema informatizado, em desacordo com as exigências constantes do Termo de Referência, circunstância que comprometia a confiabilidade das informações utilizadas para controle da execução contratual.

Por fim, quanto à ausência de gestor formalmente designado para o contrato, a unidade técnica rejeitou novamente a justificativa baseada no Decreto Municipal nº 010/2013. Destacou que a complexidade da contratação exigia acompanhamento formal e específico, em observância ao artigo 67 da Lei nº 8.666/1993 e às disposições editalícias.

Ao final, a Fiscalização concluiu pela permanência das irregularidades anteriormente registradas.

- 3ª Inspeção – Fiscalização remota em 15/03/2022 (evento 118.18)

Na terceira inspeção, realizada após o encerramento da vigência contratual em 09/12/2021, a Fiscalização informou que haviam sido emitidos empenhos no montante de R$ 1.432.335,03, integralmente liquidados e pagos. Consignou, ainda, que o recebimento do objeto foi atestado por Lair Carlos Engel Junior, no exercício de 2020, e por Rafaela Dionizio Marini, no exercício de 2021.

A unidade técnica destacou a realização da denominada “Operação Tríade”, deflagrada em 29/11/2021 pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, Polícia Civil e Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, destinada à apuração de possíveis irregularidades envolvendo despesas com manutenção da frota municipal, combustíveis e materiais adquiridos por intermédio da contratação em exame[1].

No tocante aos preços dos combustíveis, consignou que, apesar das justificativas apresentadas pela Administração nos eventos 56.1 e 100.3, bem como da certidão posteriormente juntada pela Municipalidade afirmando observar os limites previstos no edital, novas verificações realizadas com base nos pagamentos efetuados em novembro de 2021 evidenciaram a continuidade da cobrança de valores superiores ao preço médio do Estado de São Paulo divulgado pela ANP para o mês anterior ao abastecimento. Diante disso, reiterou a proposta de recálculo dos valores e glosa das quantias pagas em excesso.

Quanto à comprovação da utilização dos produtos adquiridos, registrou que, desde o início da execução contratual, vinha requisitando a apresentação dos controles de bordo dos veículos, sem sucesso. Assinalou que tais documentos somente passaram a ser elaborados no exercício de 2021, permanecendo ausentes os registros correspondentes aos exercícios de 2019 e 2020, circunstância que inviabilizou a validação dos abastecimentos, das manutenções e da efetiva utilização da frota municipal durante grande parte da vigência do ajuste.

Em prosseguimento, promoveu cruzamento entre os registros de abastecimento e os documentos relativos à manutenção dos veículos, identificando incompatibilidades entre as datas dos reparos e os abastecimentos realizados. Verificou, por exemplo, situações em que veículos apresentavam registros de abastecimento em datas nas quais se encontravam submetidos a serviços de manutenção ou aguardando autorização para execução dos reparos, circunstância que comprometeria a confiabilidade dos registros utilizados para amparar os pagamentos efetuados à contratada. Foram destacados casos envolvendo o micro-ônibus Mercedes-Benz, placa DJM-1249, e o veículo Ford Ka, placa GFL-0169.

Relativamente aos materiais empregados na manutenção da frota, relembrou que a ausência de definição objetiva de limites para aquisição de peças, lubrificantes e serviços de lavagem já havia sido objeto de crítica nos autos principais. Embora a Prefeitura tenha sustentado que os valores constantes do Anexo I do Edital constituíam referências máximas, a unidade técnica verificou que, ao longo da execução contratual, continuaram ocorrendo aquisições por valores superiores aos estimados, inclusive com diferenças que chegaram a 1.697,9% acima dos referenciais previstos.

Além disso, em nova amostragem realizada sobre despesas do exercício de 2021, constatou a permanência de pagamentos acima dos valores referenciais do edital para diversos itens, dentre os quais solução de ureia (Arla 32), óleo para motor a gasolina, óleo 90 GLS e outros lubrificantes, alguns deles adquiridos por valores significativamente superior aos estimados na contratação.

Ao final, a Fiscalização concluiu pela manutenção das irregularidades anteriormente registradas

A Conselheira Cristiana de Castro Moraes, antiga relatora, proferiu despacho determinando a notificação dos responsáveis para que tomassem ciência das irregularidades identificadas e apresentassem as alegações que entendessem pertinentes. DOE de 19 de julho de 2022 (evento 124.1).

A Prefeitura Municipal de Caiabu apresentou novas justificativas e documentos no evento 128.

Inicialmente, destacou que a denominada “Operação Tríade” se referia exclusivamente a fatos ocorridos na gestão anterior, esclarecendo que a Administração então em exercício, iniciada em 01/01/2021, não era objeto das investigações conduzidas pelos órgãos de persecução e controle.

Quanto ao apontamento relativo aos preços dos combustíveis, sustentou que a irregularidade decorreu da metodologia adotada no Edital, que utilizava como parâmetro o preço médio estadual divulgado pela ANP, circunstância que, segundo alegado, não refletiria adequadamente a realidade dos preços praticados em determinadas regiões do Estado. Argumentou que os valores pagos permaneciam dentro dos limites mínimos e máximos observados no mercado paulista, divergindo apenas da média estadual. Acrescentou que as ocorrências identificadas seriam pontuais, envolvendo reduzido número de abastecimentos, e informou que a atual administração promoveu nova licitação em 2021, com vistas ao aperfeiçoamento dos controles e à correção das impropriedades verificadas na contratação anterior.

No tocante à falta de comprovação da utilização dos produtos adquiridos, afirmou que a gestão iniciada em 2021 implementou controles de bordo para registro da utilização dos veículos da frota, bem como passou a efetuar lançamentos detalhados das peças e serviços no sistema informatizado, com o objetivo de ampliar a transparência e a rastreabilidade das despesas.

Relativamente às incompatibilidades entre abastecimentos e manutenções dos veículos, sustentou que os fatos apontados ocorreram durante a gestão anterior.

Quanto aos apontamentos relativos aos preços dos materiais empregados na manutenção da frota, alegou que as divergências identificadas decorreriam de erros de lançamento praticados pelos próprios fornecedores credenciados. Segundo afirmou, em diversos casos os estabelecimentos teriam registrado no sistema o valor global correspondente a vários litros ou unidades de determinado produto como se se tratasse de apenas um único item, produzindo artificialmente preços unitários incompatíveis com os valores efetivamente praticados. Para amparar essa alegação, informou ter juntado certidão expedida pelo setor responsável e documentos subscritos pelos fornecedores envolvidos (eventos 128.2/128.3), por meio dos quais estes reconheceriam equívocos operacionais na utilização do sistema. Acrescentou que, se necessário, os próprios fornecedores poderiam ser contatados para confirmação das informações prestadas.

Ao final, requereu que fossem relevadas as falhas remanescentes, enfatizando os esforços da atual gestão para aprimorar os mecanismos de controle da frota e promover maior transparência na execução contratual.

Após o recebimento dos autos, a Assessoria Técnico-Jurídica, atual DIPE (evento 137.1), consignou que a Fiscalização havia mantido os apontamentos relativos: (i) ao pagamento de combustíveis em desacordo com os limites previstos no edital; (ii) à ausência de comprovação da efetiva utilização dos produtos adquiridos, em razão da falta de controles de bordo; (iii) às incompatibilidades verificadas entre registros de abastecimento e serviços de manutenção realizados nos veículos da frota; e (iv) à aquisição de materiais de manutenção por valores superiores aos referenciais previstos na licitação.

Embora tenha reconhecido a relevância dos apontamentos, destacou que as inconsistências envolvendo abastecimentos e manutenções realizadas nos veículos da frota haviam sido demonstradas apenas por amostragem. Considerando a gravidade da ocorrência e a necessidade de apuração de eventual prejuízo ao erário, entendeu indispensável a realização de exame mais aprofundado, abrangendo a totalidade dos registros e não apenas amostras selecionadas.

Dessa forma, propôs o retorno dos autos à unidade técnica, para que promovesse análise integral das ocorrências relacionadas aos abastecimentos e manutenções dos veículos, com vistas à eventual quantificação de prejuízo ao erário e à complementação da instrução processual, reservando manifestação conclusiva para momento posterior.

A Conselheira Cristiana de Castro Moraes, então relatora, determinou o retorno dos autos à UR-05, para realização de nova diligência junto à Origem. A determinação teve por finalidade viabilizar exame integral da execução contratual, sem limitação à análise por amostragem, com vistas à apuração de eventual prejuízo ao erário decorrente das incompatibilidades identificadas entre despesas de manutenção e abastecimentos da frota municipal (evento 144.1).

- 4ª Instrução Final (08/05/2024 – evento 151.2)

Em atendimento à determinação da Relatoria, a Fiscalização promoveu nova análise dos elementos disponíveis, com o objetivo de aprofundar a apuração das irregularidades anteriormente constatadas e verificar a possibilidade de quantificação dos prejuízos eventualmente causados ao erário.

Inicialmente, relembrou que as despesas executadas no âmbito do Contrato nº 30/2019 integraram o escopo de investigação da denominada “Operação Tríade”, deflagrada em 29/11/2021 pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, Polícia Civil e Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, destinada à apuração de possíveis irregularidades envolvendo abastecimentos, manutenção da frota e aquisição de materiais vinculados à contratação em exame.

A Fiscalização informou que analisou os documentos obtidos durante a operação conjunta e examinou o relatório produzido pelos servidores desta Corte que participaram das diligências, juntado no TC-006746.989.20-1 (evento 63.49 – Contas da Prefeitura Municipal de 2021).

Destacou que as investigações evidenciaram incompatibilidades recorrentes entre registros de abastecimento e despesas de manutenção, indicando situações em que veículos apresentavam, simultaneamente, lançamentos relativos a reparos e abastecimentos, circunstância incompatível com a efetiva paralisação dos veículos para execução dos serviços.

Não obstante, consignou que, mesmo após a análise dos documentos apreendidos durante a Operação Tríade, não foi possível identificar com segurança quais despesas efetivamente correspondiam a abastecimentos reais e quais se referiam a serviços ou materiais de manutenção, uma vez que ambos os tipos de registros apareciam concomitantemente nos documentos examinados. Segundo a unidade técnica, essa circunstância inviabilizou a individualização das despesas irregulares e, consequentemente, a quantificação precisa do dano ao erário.

A Fiscalização destacou, ainda, a existência de grave deficiência documental. Relatou que, por ocasião da Operação Tríade, foram requisitadas todas as notas de empenho relativas às despesas de manutenção e conservação da frota dos exercícios de 2019 e 2020. Contudo, parte significativa da documentação não foi apresentada pela Prefeitura, mesmo após sucessivas requisições formuladas pelo Tribunal. Informou que diversos empenhos não foram localizados ou foram encaminhados apenas parcialmente instruídos, permanecendo ausentes documentos indispensáveis à reconstrução completa dos fatos investigados.

Em razão da ausência de documentação essencial e da impossibilidade de vincular determinadas despesas aos respectivos veículos beneficiários, concluiu que não havia elementos suficientes para realizar o exame integral determinado pela Relatoria nem para apurar o montante do prejuízo eventualmente suportado pela Administração.

Por fim, consignou que a vigência contratual se encerrou em 09/12/2021, sem novas prorrogações, e submeteu os autos à apreciação superior para prosseguimento da instrução.

Em nova manifestação (evento 164.1), a ATJ registrou que a UR-05 demonstrou, de forma fundamentada, a impossibilidade de realização do exame integral determinado pela Relatoria, bem como a inviabilidade de mensuração objetiva de eventual prejuízo ao erário, em razão das inconsistências documentais identificadas ao longo da instrução e da ausência de elementos suficientes para a individualização das despesas questionadas.

Não obstante a impossibilidade de quantificação precisa do dano, destacou que permaneceram hígidos os apontamentos relativos às incompatibilidades verificadas entre abastecimentos, manutenções, aquisição de peças e serviços lançados nos relatórios que serviram de suporte aos pagamentos efetuados à contratada. Segundo consignado, tais inconsistências não foram afastadas ao longo da instrução processual e revelariam comprometimento substancial da execução contratual. Por essa razão, concluiu que a execução do ajuste restou integralmente comprometida pelas irregularidades constatadas.

Ao final, manteve o entendimento pela subsistência das graves falhas apuradas na execução contratual.

Notificada, a Prefeitura Municipal apresentou alegações no evento 174.1.

Em síntese, sustentou que as impropriedades apontadas ao longo do acompanhamento referiam-se, em sua maior parte, a fatos ocorridos durante a gestão anterior, especialmente aqueles relacionados às ocorrências investigadas no âmbito da denominada Operação Tríade. Argumentou que a Administração iniciada em 2021 adotou providências voltadas ao aprimoramento dos controles internos e à regularização da execução contratual.

Destacou que foram implementados mecanismos destinados a ampliar a fiscalização da frota municipal, dentre eles a instituição dos controles de bordo e o acompanhamento mais rigoroso dos gastos com combustíveis e manutenção dos veículos. Segundo alegado, tais medidas demonstrariam o comprometimento da atual gestão com a correção das falhas identificadas durante a execução do ajuste.

Aduziu, ainda, que, ao constatar a existência de deficiências na contratação em vigor, a Administração promoveu a realização de novo procedimento licitatório e celebrou nova contratação ainda em 2021, providência que evidenciaria a intenção de substituir o ajuste então vigente e aperfeiçoar os mecanismos de controle e fiscalização dos serviços contratados.

Por fim, requereu que fossem consideradas as medidas saneadoras adotadas pela atual gestão e que os apontamentos remanescentes fossem analisados à luz das providências implementadas para aprimoramento da execução contratual e da gestão da frota municipal.

Em despacho de 16/05/2025 (evento 180.1), a Conselheira Cristiana de Castro Moraes determinou a expedição de notificações pessoais aos responsáveis pelo recebimento do objeto e pela gestão da execução contratual.

A empresa contratada, Link Card Administradora de Benefícios Ltda., apresentou justificativas e documentos no evento 191, sustentando, em síntese, a inexistência de responsabilidade pelas irregularidades apontadas ao longo do acompanhamento da execução contratual.

Inicialmente, descreveu o funcionamento do sistema de gerenciamento de abastecimento e manutenção da frota, argumentando que sua atuação se limitou à disponibilização da plataforma tecnológica, dos cartões de abastecimento e da rede credenciada de fornecedores, cabendo à Administração Municipal a gestão operacional do contrato, a orientação dos usuários e a fiscalização das transações realizadas.

Quanto ao apontamento relativo aos preços dos combustíveis, alegou que não forneceu combustíveis nem possuía ingerência sobre os preços praticados pelos postos credenciados, os quais seriam definidos pelos próprios estabelecimentos comerciais. Sustentou que competia aos gestores municipais utilizar as ferramentas restritivas disponibilizadas pelo sistema para impedir abastecimentos acima dos limites desejados, ressaltando que os responsáveis pela contratação receberam treinamento específico e possuíam acesso a manuais operacionais contendo diversas modalidades de bloqueio e controle das transações. Argumentou, ainda, que o Edital previa o faturamento dos combustíveis pelo “preço à vista de bomba”, razão pela qual não poderia ser responsabilizada pelos valores praticados pelos fornecedores credenciados.

No tocante aos materiais empregados na manutenção da frota, sustentou que a Fiscalização teria interpretado incorretamente alguns registros utilizados para demonstrar supostos sobrepreços. Segundo alegado, determinados valores apontados como preços unitários corresponderiam, na realidade, ao valor total de diversas unidades adquiridas, circunstância que teria provocado distorções relevantes nos percentuais de variação indicados nos relatórios de inspeção. Acrescentou que os preços constantes do edital possuíam caráter estimativo e estavam sujeitos às oscilações normais do mercado. Defendeu, ainda, que a escolha dos fornecedores e a autorização das aquisições competiam exclusivamente aos agentes municipais responsáveis pela gestão contratual.

Em relação aos apontamentos referentes a abastecimentos e manutenções em veículos não previstos no Termo de Referência, argumentou que o cadastramento, a ativação e a inativação dos veículos no sistema eram realizadas diretamente pela própria Administração, sem interferência da gerenciadora. Segundo afirmou, o sistema apenas processava as informações inseridas pelos usuários autorizados pelo Município, inexistindo competência da empresa para controlar quais veículos poderiam ou não realizar abastecimentos e manutenções.

Quanto às incompatibilidades entre abastecimentos e veículos em manutenção, reiterou que o sistema disponibilizava mecanismos de restrição capazes de impedir a realização de transações em situações específicas, inclusive bloqueios relacionados a veículos em manutenção. Sustentou, entretanto, que a habilitação dessas ferramentas dependia exclusivamente dos gestores do contrato e dos servidores da Prefeitura, não cabendo à empresa intervir na utilização cotidiana do sistema.

No que se refere aos demais apontamentos asseverou que se tratava de atribuições próprias da Administração Municipal, sobre as quais não detinha poder de direção, fiscalização ou controle.

Por fim, informou ter juntado documentação extraída do sistema informatizado, incluindo registros de treinamentos ministrados aos gestores municipais, manuais operacionais, demonstrativos das ferramentas de restrição disponíveis, relatórios de ativação e inativação de veículos e informações sobre usuários cadastrados, com o objetivo de demonstrar que a Administração possuía instrumentos suficientes para controlar a execução contratual e prevenir as ocorrências apontadas nos relatórios de fiscalização.

Regularmente notificada na condição de responsável pelo recebimento do objeto durante parte da vigência do ajuste, Rafaela Dionizio Marini apresentou justificativas no evento 204.1.

Inicialmente, esclareceu que assumiu a função de Encarregada de Logística e Frotas apenas no exercício de 2021, quando o contrato já se encontrava em andamento, sustentando que grande parte das irregularidades apontadas pela Fiscalização referia-se a fatos ocorridos nos exercícios de 2019 e 2020, período em que não exercia qualquer atribuição relacionada à gestão da frota municipal.

No tocante ao preço dos combustíveis, reiterou argumento já apresentado pela Prefeitura e, posteriormente, pela contratada.

Quanto à ausência de comprovação da utilização dos produtos adquiridos, destacou que o próprio Relatório da Fiscalização reconheceu que os controles de bordo passaram a ser elaborados em 2021.

Apresentou, ainda, explicações individualizadas para as transações analisadas pela Fiscalização na 3ª inspeção (evento 118.18), sustentando que os elevados valores unitários identificados decorreram de erros de lançamento praticados pelos fornecedores credenciados, e não da efetiva aquisição de produtos por preços incompatíveis com os referenciais do edital. Segundo alegado, em diversos casos os postos registraram o valor total correspondente a vários litros de óleo ou solução de ureia como se fosse referente a apenas uma unidade do produto, gerando artificialmente preços unitários elevados.

Nesse sentido, detalhou que: i) as transações relativas à solução de ureia (Arla 32) corresponderiam ao abastecimento de dezenas de litros do produto, embora os postos tenham registrado equivocadamente apenas uma unidade pelo valor total da operação; ii) determinados registros envolvendo óleos lubrificantes e óleo para motores diesel decorreriam da utilização incorreta de códigos de produtos pelos operadores dos postos credenciados; iii) em outras situações, os lançamentos teriam sido realizados considerando apenas o valor global da troca de óleo, sem discriminação adequada da quantidade efetivamente utilizada.

Ao final, requereu o reconhecimento de que atuou com boa-fé e que as falhas remanescentes foram esclarecidas ou corrigidas, postulando o julgamento favorável da execução contratual em relação à sua atuação como gestora da frota municipal.

Por despacho de 03/02/2026, publicado no Diário Oficial do Estado em 06/02/2026 (evento 216.1), informou-se que os autos foram redistribuídos em decorrência da edição da Resolução nº 12/2025, que promoveu a redefinição das competências internas desta Corte de Contas em função do valor da matéria examinada.

No evento 243.1, consta o comprovante de notificação pessoal do Sr. Lair Carlos Engel Junior, Encarregado de Logística e Frotas, responsável pelo recebimento do objeto contratual durante os exercícios de 2019 e 2020.

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, o acompanhamento da execução do Contrato nº 30/2019, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Caiabu e a empresa Link Card Administradora de Benefícios Eireli.

Consoante registrado nos autos, o Pregão Presencial nº 14/2019, o Contrato nº 30/2019 e os respectivos termos aditivos já foram apreciados por esta Corte de Contas e julgados irregulares, em decisões transitadas em julgado, proferidas nos processos TC-025317.989.19-2, TC-005673.989.21-6, TC-025707.989.20-8, TC-025708.989.20-7, TC-025711.989.20-2 e TC-006853.989.22-6.

A instrução da matéria, conduzida pela área técnica, observou as normas procedimentais deste Tribunal, sendo assegurados aos interessados o contraditório e a ampla defesa.

A contratação vigeu entre 09/09/2019 e 09/12/2021, já consideradas as prorrogações formalizadas ao longo de sua execução.

Passo à análise de mérito.

Preliminarmente, cabe consignar que os fatos relacionados à denominada “Operação Tríade” — deflagrada em 29/11/2021 pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, pela Polícia Civil e pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo — já foram objeto de exame específico no âmbito das Contas Anuais da Prefeitura Municipal referentes ao exercício de 2021, tratadas no TC-006746.989.20-1.

Desse modo, visto que a matéria relacionada aos reflexos da Operação Tríade sobre a gestão municipal de 2021 já recebeu apreciação específica nos autos das Contas Anuais, não cabe reexaminar, nestes autos de acompanhamento da avença, questões já decididas naquele julgamento.

Por outro lado, observo que a instrução processual formou quadro probatório robusto e convergente acerca da existência de graves irregularidades na execução do Contrato nº 30/2019, isso porque restou amplamente demonstrada a deficiência dos mecanismos de controle adotados pela Administração.

É certo que algumas justificativas apresentadas ao longo da instrução lograram afastar parcialmente determinados apontamentos.

Nesse sentido, as alegações referentes a possíveis erros operacionais de lançamento de peças, lubrificantes e solução de ureia (Arla 32) — posteriormente corroboradas por declarações de fornecedores credenciados e reiteradas pela contratada e pela Sra. Rafaela Dionizio Marini — introduziram dúvida razoável quanto à exatidão de parte dos preços unitários utilizados como paradigma pelo órgão técnico em algumas operações específicas. Da mesma forma, a comprovação de que os controles de bordo passaram a ser implementados a partir de 2021 evidencia a adoção de providências corretivas pela gestão subsequente.

Tais circunstâncias, contudo, não possuem força suficiente para descaracterizar o conjunto das impropriedades constatadas ao longo da vigência do contrato.

Em relação à cobrança de combustíveis acima dos limites previstos no Edital, verifico que, desde a primeira inspeção, a Fiscalização constatou que os preços praticados pela rede credenciada excediam os parâmetros contratuais.

Ademais, nenhuma das justificativas apresentadas demonstrou, de forma objetiva e documentalmente comprovada, que os valores efetivamente observavam os limites estabelecidos no edital. Ao contrário, as defesas restringiram-se a questionar a metodologia adotada pela Fiscalização ou a transferir a responsabilidade pela ocorrência à empresa, aos fornecedores credenciados ou aos gestores do sistema.

Também subsiste integralmente o apontamento relativo à ausência de controles adequados da execução da despesa.

A esse respeito, a própria defesa da Municipalidade reconheceu que os controles de bordo somente passaram a ser implementados no exercício de 2021, restando sem comprovação adequada a utilização da frota nos exercícios de 2019 e 2020.

A ausência desses controles comprometeu a rastreabilidade das despesas realizadas e impediu a validação dos abastecimentos, das manutenções e das aquisições de materiais lançados no sistema utilizado para a gestão do ajuste.

Igualmente relevantes são as incompatibilidades identificadas entre os registros de abastecimento e os serviços de manutenção realizados nos veículos da frota. Conforme demonstrado na terceira inspeção, a equipe de auditoria realizou cruzamento entre ordens de serviço, registros de manutenção e abastecimentos, constatando situações em que veículos figuravam simultaneamente como abastecidos e submetidos a reparos mecânicos, ou mesmo aguardando autorização para a execução dos serviços. As alegações trazidas pelos responsáveis não enfrentaram adequadamente esse conjunto probatório, limitando-se, em grande medida, a atribuir os fatos à gestão anterior ou a aduzir genericamente o funcionamento dos veículos nos períodos examinados.

Do mesmo modo, permanece sem esclarecimento satisfatório a impossibilidade de identificação precisa dos bens e serviços efetivamente fornecidos no âmbito da contratação. Isso porque, a Fiscalização demonstrou que não foi possível distinguir quais registros correspondiam a abastecimentos efetivamente realizados e quais se referiam a materiais ou serviços de manutenção. A concomitância dos lançamentos e as inconsistências encontradas nos registros impediram a individualização segura das operações realizadas.

Conforme consignado pela unidade técnica, diversos documentos formalmente requisitados deixaram de ser apresentados e parcela relevante da documentação necessária à reconstrução dos fatos permaneceu ausente dos autos. Como consequência, a instrução técnica concluiu pela impossibilidade de reconstituir integralmente a execução contratual e de quantificar eventual prejuízo ao erário.

Cumpre registrar que a impossibilidade de mensuração exata do dano não conduz, por si só, ao afastamento das irregularidades constatadas. Embora não tenha sido possível apurar com precisão o montante do eventual prejuízo suportado pela Administração, restou suficientemente demonstrado que a execução contratual ocorreu em ambiente de fragilidade dos controles internos, ausência de rastreabilidade das despesas e inconsistências relevantes nos registros que serviram de fundamento para a liquidação e pagamento dos gastos realizados.

Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte de Contas tem reiteradamente reconhecido a irregularidade da execução contratual quando ausentes controles efetivos capazes de assegurar a rastreabilidade dos abastecimentos e a adequada comprovação da despesa pública, “in verbis”:

"A despesa com a frota representa grande impacto nas contas municipais, despendendo-se grandes somas em todos os departamentos (Setor de Educação, Saúde, Limpeza e Conservação etc.), mostrando-se menor apenas aos desembolsos com folha de pagamento, especialmente em municípios de pequeno porte. Diante de sua significativa importância no gasto público, não há qualquer justificativa para que o departamento do almoxarifado da frota não mantenha controles efetivos sobre os abastecimentos. Sobretudo para assegurar a conformidade dos pagamentos pela Prefeitura com as notas fiscais emitidas pelo fornecedor a fim de aferir se os valores pagos realmente correspondem com os produtos adquiridos.

[...]

As justificativas apresentadas pela Prefeitura não lhe socorrem. Aliás, as razões comprovam exatamente o contrário, haja vista que, desacompanhadas de suporte probatório, infere-se que a municipalidade realmente não mantém registros eficientes.

[...]

Desta feita, além de concretos indícios de prejuízo ao erário, em face da possibilidade de pagamentos sem a efetiva contraprestação, causada pela deficiência dos registros, as circunstâncias denotam também ofensa à transparência do gasto público, bem como aos princípios da moralidade e da economicidade, dispostos no art. 37, caput, da Constituição Federal." (g.n.)

(TC-013883.989.23, Conselheiro Substituto-Auditor Valdenir Antonio Polizeli, decisão de 06/06/2024).

 

"As alegações trazidas não foram capazes de solucionar as impropriedades sobre o controle deficitário de combustíveis, lubrificantes e lavagem de veículos da frota Municipal.

[...]

Ademais, as razões defensorias do Ex-Chefe do Executivo Municipal vieram desprovidas de documentação a comprovar o alegado.

[...]

Sem controle adequado dos gastos pode haver desvio de recursos públicos, à medida que a despesa com a frota Municipal tem grande impacto nas contas, bem como o pagamento de combustível em desacordo com os valores registrados, sem justificativa para esse fim." (g.n.)

(TC-008078.989.20-9, Conselheiro Substituto-Auditor Samy Wurman, decisão de 20/12/2021).

 

Nessa conformidade, entendo que, para o caso concreto, as falhas identificadas não constituem ocorrências isoladas ou meramente formais, mas revelam comprometimento substancial da fiscalização e da própria confiabilidade da execução contratual, o que impede a emissão de juízo favorável sobre a matéria.

Ante o exposto, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal de Contas, JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual relativo ao Contrato nº 30/2019, tratado nos presentes autos, ACIONANDO-SE o artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

DETERMINO à Prefeitura Municipal de Caiabu e à atual gestão que: (i) implementem controles efetivos, individualizados e permanentemente atualizados sobre os abastecimentos, manutenções e a utilização da frota municipal; (ii) mantenham registros e documentação idôneos, organizados e prontamente disponíveis, aptos a assegurar a rastreabilidade das despesas e a comprovação da efetiva execução contratual; (iii) aperfeiçoem os procedimentos de conferência, liquidação, atesto e pagamento das despesas, observando rigorosamente os limites, condições e parâmetros estabelecidos nos instrumentos convocatórios e contratuais; e (iv) adotem mecanismos de controle interno capazes de prevenir inconsistências nos registros, falhas documentais e pagamentos sem a correspondente e adequada comprovação da contraprestação recebida pela Administração.

ADVIRTO que a reincidência das impropriedades ora apontadas ensejará a aplicação das sanções previstas na Lei Complementar Estadual nº 709/93, inclusive multa aos responsáveis, sem prejuízo da adoção de outras medidas de competência desta Corte de Contas.

EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas.

Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório, para:

a) Publicar e certificar o trânsito em julgado; e

b) Oficiar à Prefeitura e à Câmara Municipal, nos termos dos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Após, ao Arquivo.

São Paulo, 29 de junho de 2026.

ANTONIO CARLOS DOS SANTOS

CONSELHEIRO SUBSTITUTO-AUDITOR

EXTRATO: Pelos motivos expostos na sentença, JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual relativo ao Contrato nº 30/2019, tratado nos presentes autos, ACIONANDO-SE o artigo 2º, incisos XV e XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/93. DETERMINO à Prefeitura Municipal de Caiabu e à atual gestão que: (i) implementem controles efetivos, individualizados e permanentemente atualizados sobre os abastecimentos, manutenções e a utilização da frota municipal; (ii) mantenham registros e documentação idôneos, organizados e prontamente disponíveis, aptos a assegurar a rastreabilidade das despesas e a comprovação da efetiva execução contratual; (iii) aperfeiçoem os procedimentos de conferência, liquidação, atesto e pagamento das despesas, observando rigorosamente os limites, condições e parâmetros estabelecidos nos instrumentos convocatórios e contratuais; e (iv) adotem mecanismos de controle interno capazes de prevenir inconsistências nos registros, falhas documentais e pagamentos sem a correspondente e adequada comprovação da contraprestação recebida pela Administração. ADVIRTO que a reincidência das impropriedades ora apontadas ensejará a aplicação das sanções previstas na Lei Complementar Estadual nº 709/93, inclusive multa aos responsáveis, sem prejuízo da adoção de outras medidas de competência desta Corte de Contas. EXCETUO os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por esta Corte de Contas. Nos termos da Resolução nº 01/2011, registro que os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página: www.tce.sp.gov.br/etcesp.  Publique-se.