TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3266   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Sentença. Balanço Geral do Exercício. Estatal da área de construção de habitação popular. Irregular nos aspectos :i) conflito de interesses do Diretor-Presidente; ii) fragilidade financeira; iii) elevado grau de servidores comissionados sem as qualificações de direção, chefia e assessoramento, que atenta contra o princípio basilar da moralidade; iv) ausência de auditoria interna (art. 3º do Decreto Municipal nº 7627/2016; v) cumprimento parcial aos requisitos da Lei das Estatais e do Decreto Estadual n. 62.349/2016. Irregulares.

Relatório

Trata-se de contas anuais da Companhia de Habitação da Baixada Santista – COHAB-ST, do exercício de 2024, apresentadas em face do artigo 2º, inciso III, da Lei Complementar n.º 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo).

A Companhia de Habitação da Baixada Santista – Cohab-ST é sociedade de economia mista independente instituída em 01/12/1965, mediante escritura pública. É parte integrante da administração indireta dos municípios de Santos, São Vicente, Guarujá e Cubatão, conforme as leis autorizadoras destes municípios, respectivamente: Lei nº 3.062/1964, Lei nº 1.086/1965, Lei nº 764/1965 e Lei nº 559/1964.

É regida pela Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei das S.A.) e pela Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 (Lei das Estatais), e demais disposições legais aplicáveis, bem como pelo Estatuto Social, acostado no TC-002480.989.18-5, eventos 17.6 a 17.8.

A entidade desenvolve atividades enquanto Agente do Sistema Financeiro da Habitação – ASFH, tendo como acionistas a Prefeitura de Santos – majoritária, São Vicente, Guarujá, Cubatão e Pessoas Físicas, objetivando viabilizar condições técnicas e financeiras para a produção de habitações populares de baixo custo, visando o atendimento às famílias de baixa renda.

Atua também como Órgão Operador dos recursos do Fundo de Incentivo à Construção de Habitação Popular – FINCOHAP, este último criado pela Lei Municipal de Santos, nº 810, de 12/12/1991 – alterada pelas Leis Municipais nº 1.285, de 10/12/1993 e 1.519 de 25/10/1996, tendo como fonte de recursos o orçamento do município de Santos, nos termos do que determina o seu artigo 3º.

O relatório das atividades da Estatal está copiado no evento 24.1 destes autos.

As demonstrações contábeis da entidade estão copiadas no evento 24.5 destes autos.

Resumo dos achados da Fiscalização

1. Governança (itens B.3 Diretoria e B.5 Conselho Fiscal.)

• O Diretor-Presidente ocupava simultaneamente a condição de sócio de empresa contratada pela Prefeitura de Santos, acionista majoritária da COHAB-ST, situação considerada incompatível com o Estatuto Social e caracterizadora de potencial conflito de interesses. A irregularidade já havia sido apontada no exercício anterior.
• Dois membros do Conselho Fiscal permaneciam no cargo desde 2017, ultrapassando o limite de mandatos previsto no Estatuto Social.

2. Recursos Humanos (item C.3 Recursos Humanos)

• Persistência de elevado percentual de cargos em comissão (68% do quadro ocupado), falha considerada reincidente e que já havia contribuído para a reprovação das contas do exercício anterior.
• As despesas com pessoal cresceram 7,79% em relação ao exercício anterior, percentual superior à inflação (4,83%), sem aumento correspondente do quadro de empregados, indicando ausência de medidas efetivas para contenção de despesas.

3. Situação econômico-financeira (itens C.9 Análise das Demonstrações Contábeis; C.10 Despesas Correntes).

• A companhia apresentou grave deterioração patrimonial, com passivo a descoberto de aproximadamente R$ 946 milhões, agravado pelo crescimento contínuo dos encargos incidentes sobre empréstimos vencidos junto à Caixa Econômica Federal, atualmente em execução judicial.
• O exercício encerrou-se com prejuízo de aproximadamente R$ 72,4 milhões, equivalente a 177,98% da receita operacional, mantendo sucessivos resultados altamente deficitários.
• O aumento do endividamento decorreu principalmente da contabilização de juros, multas e atualização monetária dos financiamentos antigos junto à Caixa Econômica Federal, elevando significativamente o passivo circulante.

4. Controle interno e governança corporativa (item D.1 Gestão de Riscos e Controle Interno)

• Ausência de estrutura formal de gestão de riscos e controles internos.
• Inexistência de Código de Conduta e Integridade.
• Ausência de auditoria interna estruturada. Esses aspectos foram considerados incompatíveis com as boas práticas de governança previstas no Decreto Municipal nº 7.627/2016. (Constam da síntese das irregularidades reproduzida nas justificativas e decorrem dos apontamentos do relatório de fiscalização).

5. Auditoria independente (item D.3 Auditoria Independente).

• O parecer da auditoria independente foi emitido com ressalvas, destacando:

• patrimônio líquido negativo e grave desequilíbrio financeiro;
• provisão insuficiente para créditos de liquidação duvidosa;
• inexistência de testes de recuperabilidade de determinados ativos imobiliários;
• ausência de Manual de Normas e Procedimentos e deficiência de controles internos.

Síntese

Em síntese, a fiscalização concluiu que a COHAB-ST apresentou falhas relevantes de governança, gestão de pessoal, controles internos e gestão financeira, destacando a persistência de irregularidades apontadas em exercícios anteriores, o agravamento da situação patrimonial e financeira da companhia e a insuficiência de medidas para redução de despesas e fortalecimento da governança.

Resumo dos argumentos da defesa

1. Diretor-Presidente e alegado conflito de interesses

A defesa sustenta que não houve violação ao Estatuto Social, pois o Diretor-Presidente é apenas sócio quotista da empresa contratada pela Prefeitura de Santos, sem poderes de administração ou gestão. Argumenta que a empresa não mantém contratos com a COHAB-ST, inexistindo benefício pessoal, interferência na gestão da companhia ou conflito concreto de interesses. Defende, ainda, interpretação teleológica da vedação estatutária e invoca os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, afirmando que situações semelhantes foram toleradas em exercícios anteriores.

2. Composição do Conselho Fiscal

A COHAB-ST afirma que os conselheiros atendem aos requisitos legais para o exercício do cargo e que suas reconduções foram regularmente aprovadas pela Assembleia Geral, inexistindo afronta substancial às normas societárias ou à Lei das Estatais.

3. Recursos humanos

Quanto ao elevado número de cargos em comissão, informa que está negociando acordo com o Ministério Público para promover reestruturação do quadro funcional e realização de concurso público, visando adequação gradual da estrutura de pessoal. Sustenta que o aumento das despesas decorreu essencialmente do reajuste salarial anual e da recomposição de perdas inflacionárias de exercícios anteriores, e não de expansão do quadro de empregados.

4. Situação econômico-financeira

A defesa afirma que o agravamento do passivo, do prejuízo e do endividamento decorre, quase exclusivamente, da incidência de juros, multas e atualização monetária sobre antigos empréstimos contratados junto à Caixa Econômica Federal e não da gestão operacional da companhia. Ressalta que as demais contas permaneceram equilibradas e que a continuidade das atividades depende de aportes dos acionistas, circunstância já apontada por auditorias independentes em exercícios anteriores. Acrescenta que os acionistas têm plena ciência dos riscos fiscais, uma vez que aprovam anualmente as demonstrações financeiras.

5. Despesas administrativas

Argumenta que o aumento das despesas administrativas foi limitado (7,17%) e que, descontada a inflação, representou crescimento real reduzido. Esclarece que o aumento das despesas de pessoal decorreu do cumprimento de acordo coletivo e da concessão de benefícios trabalhistas, destacando, por outro lado, redução expressiva nas despesas com materiais em razão de medidas de racionalização e combate ao desperdício. Defende que a questão seja tratada apenas como recomendação.

6. Gestão de riscos e controles internos

A companhia sustenta que, por possuir receita operacional bruta inferior a R$ 90 milhões, parte das exigências da Lei das Estatais não lhe seria aplicável. Afirma, ainda, que, embora desobrigada, adota práticas de gestão de riscos e controles internos e que a elaboração do Código de Conduta e Integridade está em andamento por comissão especialmente constituída.

7. Auditoria interna

Reconhece que a auditoria interna ainda não foi instituída, mas afirma que sua implementação está sendo realizada gradualmente, em consonância com a capacidade financeira da empresa. Sustenta que os órgãos estatutários e as demonstrações financeiras já constituem mecanismos de controle em funcionamento, ainda que em processo de aperfeiçoamento.

8. Ressalvas da auditoria independente

A defesa argumenta que as ressalvas formuladas pela auditoria externa decorrem da aplicação das normas técnicas de auditoria e não significam, por si sós, irregularidades na gestão ou comprometimento da confiabilidade das demonstrações contábeis, devendo ser analisadas em conjunto com o contexto financeiro da companhia.

Síntese

Em síntese, a defesa procura demonstrar que as irregularidades apontadas decorrem, em grande parte, da histórica situação financeira da companhia e das limitações impostas por seu porte econômico, sustentando que não houve ilegalidades relevantes na atuação dos gestores, que diversas medidas de adequação já estão em curso e que os principais problemas financeiros decorrem de passivos antigos judicializados e não da administração do exercício de 2024.

As contas dos exercícios pretéritos da Estatal tiveram o seguinte trâmite perante este Tribunal de Contas:

Por fim, cabe assinalar que tramita em conjunto com o feito o Expediente TC-018084.989.24-3 que alberga o Ofício nº 2457/2024 - EXPPGJ, de 23 de agosto de 2024. Processo SEI nº. 29.0001.0133462.2024-66 - PAA nº 62.0426.0005472/2020-5 (SEI 29.0001.0020519.2021-50). Assunto: ofício nº. 1377/2024 anexo, solicita que, relativamente às contas do Município de Santos e COHAB Santista - ainda pendentes de análise por este Tribunal, seja examinado se vem sendo observado o disposto no artigo 147 da Lei Orgânica do Município de Santos, quanto aos gastos anuais mínimos em habitação. Subscrito pelo Promotor de Justiça Dr. ADRIANO ANDRADE DE SOUZA.

Sobre ele discorrer-se-á adiante.

É a síntese necessária.

Decisão.

Trata-se de contas anuais da Companhia de Habitação da Baixada Santista – COHAB-ST do exercício de 2024, apresentadas em face do artigo 2º, inciso III, da Lei Complementar n.º 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo).

Cuida-se, portanto, de entidade estatal independente (não recebe recursos para custeio), integrante da Administração Indireta do Município de Santos, seu acionista controlador (detentor da maioria de seu capital social (63,11%).

A entidade se mostra vocacionada ao dificílimo desafio de prover moradia própria a cidadãos de baixa renda.

Direito erigido a direito fundamental social pela vigente Constituição Federal, artigo 6º.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual. À entidade foi oportunizado o amplo acesso aos autos e o inafastável direito de defesa.

Pois bem.

Verifico também que os exercícios antecedentes foram todos impugnados por esta Corte de Contas, basicamente pela sua fragilidade patrimonial e financeira.

Registro que o mesmo ocorreu com o exercício antecedente, de 2023, que, no entanto, se encontra em exame em grau recursal, portanto sem trânsito em julgado nesse momento processual.

O exercício de 2024 também está a merecer o julgamento de irregularidade, pelas razões a seguir deduzidas.

Razões para julgamento pela irregularidade.

1 – O dificílimo quatro patrimonial e financeiro da entidade nesse ano calendário de 2024.

As demonstrações contábeis, levantadas em 31/12/2024, copiadas no evento 24.5 destes autos, denotam situação de extremo desconforto patrimonial e financeiro da entidade, inclusive já há sinais de defaut, senão vejamos:

Os dados contábeis falam por si.

O enorme prejuízo operacional, o volume de despesas financeiras e tributárias + variações passivas do período.

Flagrante a situação de ameaça à continuidade operacional da entidade.

Reforça esse quadro o parecer dos auditores independentes (evento 24.18), que por oportuno vale reproduzir, verbis:

O imenso desequilíbrio patrimonial da Companhia, suas despesas financeiras em montante de duas vezes seu faturamento, foram base do parecer dos auditores sob ressalvas, sem embargo de recomendar à entidade a necessidade saneamento pela via do aporte financeiro de seus controladores.

Registro que a situação patrimonial e financeira não pode ser levada à conta da atual administração, visto que se configura situação vem se deteriorando há muitos anos, como se depreende da vista aos exercícios anteriores.

Inquina esse quadro a ausência de providências efetivas, de um plano de recuperação da entidade, situação que no futuro também poderá ensejar responsabilização dos gestores, em face da omissão.

A situação patrimonial e financeira degradada da Companhia, por si só, mostra-se motivo suficiente para a reprovação de suas contas em 2024.

Nada obstante, outras falhas anotadas pela fiscalização e não superadas pela defesa também engrossam o leque de fundamentos para a impugnação: i) conflito de interesses do Diretor-Presidente, sócio de empresa contratada pela Prefeitura de Santos, acionista controladora, em afronta ao art. 14, § 2º, III, do Estatuto Social  ii) fragilidade financeira; iii) elevado grau de servidores comissionados sem as qualificações de direção, chefia e assessoramento, que atenta contra o princípio basilar da moralidade; iv) ausência de auditoria interna (art. 3º do Decreto Municipal 7627/2016; v) cumprimento parcial aos requisitos da Lei das Estatais e do Decreto Estadual n. 62.349/2016. Irregulares.

Registro, ainda, que as justificativas apresentadas não lograram afastar os demais apontamentos da fiscalização.

Permanece a incompatibilidade do Diretor-Presidente, sócio de empresa que mantém contratações com a Prefeitura de Santos, acionista controladora, em afronta ao artigo 14, § 2º, inciso III, do Estatuto Social, cuja vedação alcança a contratação com a pessoa político-administrativa controladora da companhia, independentemente de poderes de gestão ou de benefício concreto demonstrado.

Subsiste, igualmente, a irregularidade na composição do Conselho Fiscal, com dois membros mantidos ininterruptamente desde 2017, para além do limite de duas reconduções consecutivas, o que compromete a oxigenação e a independência do órgão.

Quanto à impropriedade anotada nas despesas administrativas da própria Companhia, o crescimento das despesas de pessoal acima da inflação do período, sem correspondente ampliação do quadro, tampouco se harmoniza com a crítica situação financeira; considerando, porém, sua origem em obrigações de acordo coletivo e a redução verificada em outras rubricas, relego a matéria ao campo das recomendações, para que a entidade adote plano efetivo de contenção das despesas administrativas.

Persiste, ainda, a não elaboração do Código de Conduta e Integridade, exigida pelo artigo 3º do Decreto Municipal nº 7.627/2016, norma aplicável à Companhia a despeito de seu porte, determinando-se sua conclusão e implantação.

Por fim, remanescem não regularizadas as pendências de remessa de documentos ao Sistema Audesp Fase III – Atos de Pessoal, em desatendimento reincidente às Instruções deste Tribunal.

Sobre a matéria abordada no Expediente TC-018084.989.24-3, que tramita em conjunto:

Sobre o cumprimento de sua finalidade social, o relatório de atividades da companhia denota que esta cumpriu seu desiderato.

Os recursos disponíveis, dadas as restrições financeiras, foram carreados integralmente às suas finalidades sociais (item C.2.1 do Relatório da fiscalização, evento 32.1) – conclusão de regularização fundiária, dentre outras.

No que pertine à exigência de investimento mínimo em habitação, objeto do Ofício nº 1377/2024 do i. Promotor de Justiça, tenho a acrescentar o que se segue:

A Constituição Federal não estabelece, para a habitação, percentual mínimo de aplicação de receitas, como o faz para saúde e educação. No plano local, contudo, o artigo 147, parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Santos fixa que as despesas com habitação não poderão ser inferiores a 5% das despesas globais do orçamento anual do Município.

Trata-se de comando dirigido ao orçamento municipal, cuja verificação de cumprimento compete ao exame das contas anuais da Prefeitura de Santos, e não destas contas, da COHAB-ST — estatal independente, que não recebe recursos orçamentários para custeio. Registro, a propósito, que as obras em execução pela entidade não utilizam recursos próprios da Prefeitura ou da COHAB, sendo custeadas por convênio com a CDHU ou contratadas diretamente por aquela Companhia estadual (item E.3 do relatório de fiscalização).

Em 2024, o Município de Santos ainda não possuía um novo Plano Municipal de Habitação (PMH) aprovado por lei. O que vigorava era o processo de atualização do plano de 2009, iniciado em 2023, com base em diagnóstico preliminar a ser complementado pelos dados do Censo 2022 e por consultas públicas.

Assim, a par das informações coligidas nos autos, não é possível afirmar que a entidade deixou de cumprir sua função social, dentro das possibilidades legais e financeiras disponíveis. Quanto à observância do piso de 5% previsto no artigo 147, parágrafo único, da Lei Orgânica local, trata-se de matéria correlata às contas municipais da Prefeitura Municipal de Santos.

Feitas estas considerações, estas contas não merecem o beneplácito deste Tribunal de Contas.

Cópia integral destes autos deve ser enviada ao i. subscritor do Expediente TC-018084.989.24-3, mesmo antes de esgotado o período recursal.

Diante do exposto, com fundamento no artigo 73, § 4º da constituição Federal e na Resolução n] 02/2021 deste Tribunal, JULGO IRREGULARES as contas da Companhia de Habitação da Baixada Santista – COHAB relativas ao exercício de 2024, com fundamento no artigo 33, inciso III, alínea “b” da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Ressalto que o não atendimento às decisões desta Corte poderá ensejar não só a aplicação de sanção pecuniária ao responsável, nos termos do artigo 104 da LCE n. 709/1993, bem como o encaminhamento das informações ao Ministério Público Estadual com vistas à eventual apuração de responsabilidade.

Excetuo os atos pendentes de julgamento por este Tribunal.

Após o trânsito em julgado, expeça-se comunicação à Câmara e Prefeitura Municipais, nos termos dos incisos XV e XVII da LCE nº709/93.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. Publicar;
2. Certificar o trânsito em julgado;
3. Encaminhar cópia integral destes autos ao i. subscritor do Expediente TC-018084.989.24-3, mesmo antes de esgotado o período recursal.
4. Oficiar à Câmara e à Prefeitura Municipais, dando-lhe ciência desta decisão;
5. Encaminhar à SDG para cumprir o disposto na Deliberação SEI nº 13.122/2021-07 (DOE de 17/05/2022).
6. Após, ao arquivo.