TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Representação. Prefeitura Municipal de Charqueada. Construção de Centro de Convivência. Contrato nº 270/2022. Tomada de Preços nº 18/2022. Aditivos de prazo e valor. Fragilidades formais na instrução, transparência e recebimento da obra. Obra concluída. Ausência de dano ao erário ou pagamento sem lastro. Representação parcialmente procedente. Recomendações.

RELATÓRIO

Em exame, Representação formulada por Vinicius Hélio Roccia, vereador do Município de Charqueada, em face da Prefeitura Municipal de Charqueada, noticiando possíveis irregularidades na contratação e execução da obra de construção de Centro de Convivência, situado na Rua Francisco Ciaramello, naquele Município.

Segundo a inicial, a contratação decorreu da Tomada de Preços nº 18/2022, Processo Administrativo nº 1493/2022, tendo sido formalizado o Contrato nº 270/2022 com a empresa Wisdom Construtora e Montagem Ltda., no valor inicial de R$ 819.377,65, com prazo contratual  inicial de 720 dias.

O representante alegou, em síntese, a ocorrência de prorrogações excessivas de prazo, acréscimos de valor sem suficiente motivação técnica, ausência de relatórios de medição e fiscalização disponibilizados, falta de aplicação de penalidades, risco de prejuízo ao erário, comprometimento da transparência e indícios de superfaturamento.

Requereu a análise documental do processo licitatório, do contrato e dos termos aditivos, a verificação da legalidade dos aditivos de prazo e valor, a fiscalização in loco da obra, a apuração de eventual prejuízo ao erário e, caso constatadas irregularidades, além da responsabilização dos agentes públicos e privados envolvidos, se constatadas irregularidades.

Em despacho preferido no evento n. 24.1, este Relator não vislumbrou elementos aptos a autorizar a adoção de medida cautelar, razão pela qual o processado caminhou com ciência dos fatos ao Executivo Municipal e o envio dos autos à competente Unidade Regional de Araras – UR-10, que procedeu à instrução.

A equipe técnica, em seu relatório (evento n. 46.28) consignou que foram celebrados cinco aditamentos de prazo, que acrescentaram 510 dias ao prazo inicial, totalizando 1.230 dias de vigência, em comparação ao prazo original de 720 dias.

Apontou, ainda, que os Aditivos 45/2024 e 109/2024 foram justificados por atrasos na entrega de materiais, condições climáticas adversas e ajustes no projeto original; que o Aditivo 134/2024 se relacionou à necessidade de conclusão de serviços e operacionalização da prestação de contas; e que os Aditivos 58/2025 e 81/2025 teriam sido celebrados quando a obra já se encontrava integralmente executada, restando trâmites finais para entrega definitiva, vistoria e liberação de parcela do convênio.

Quanto aos acréscimos de valor, a Fiscalização identificou dois aditamentos quantitativos: o Aditivo nº 42/2023, no valor de R$ 112.377,59, equivalente a 13,71%, e o Aditivo nº 32/2024, no valor de R$ 87.659,06, equivalente a 10,70%, totalizando execução de R$ 1.019.414,30, correspondente a 124,41% do valor inicial.

No tocante à prestação de contas, verificou que os valores empenhados, liquidados e pagos totalizaram R$ 1.019.414,30, montante compatível com as medições realizadas e notas fiscais emitidas.

Quanto à ausência de penalidades, entendeu não haver elementos para exigir sua aplicação, uma vez que as intercorrências foram justificadas e aceitas pela Origem mediante formalização de termos aditivos, tendo a contratada aparentemente cumprido o objeto, sem constatação de vícios construtivos ou falhas técnicas que comprometessem a qualidade, a segurança ou a funcionalidade da edificação.

No que concerne à conclusão da obra, registrou que a Origem informou o encerramento formal do contrato em 29 de outubro de 2025 e apresentou relatório de conclusão indicando finalização em 16 de setembro de 2025, com fotografias e atesto de execução pelo Diretor de Engenharia.

Para melhor compreensão, reproduzo, na íntegra, as conclusões da equipe técnica que atuou nos autos:

a) Item 1 – As justificativas quanto à entrega de materiais, ajustes e adaptações no projeto original e condições climáticas, são decorrentes de falhas geradas na etapa do projeto (fase interna da licitação), as quais poderiam ter sido evitadas, com o devido planejamento da obra às condições pré-estabelecidas;

b) Item 1 - Notamos certa intempestividade nos procedimentos internos, uma vez que, a exemplo do Aditivo 45/2024, o termo aditivo, a autorização e o parecer jurídico possuem a mesma data, o que a nosso ver demonstra ser incompatível com a análise que as referidas etapas demandam;

c) Item 1 - No Aditivo 109/2024, a justificativa do departamento de engenharia, (a qual embasou o parecer jurídico) possui data posterior a este;

d) Item 1 - Não consta nos autos do processo cronograma físico-financeiro atualizado referente aos Termos Aditivos 45/2024, 109/2024, 58/2025 e 81/2025, denotando possível descumprimento do art. 65, II, “c”, da Lei n° 8.666/1993, vigente à época.

e) Item 1 – Houve prorrogações excessivas de prazo sem justificativas técnicas suficientemente embasadas e detalhadas;

f) Item 1 – A ausência de cronograma físico-financeiro para cada aditamento pode ter comprometido o acompanhamento da execução contratual;

g) Itens 2 e 6 – Embora requisitadas as justificativas técnicas que embasaram os aditamentos não foi apresentada a planilha orçamentária para o Termo Aditivo 42/2023, restando prejudicada a nossa análise quanto à adequação dos valores do referido aditamento;

h) Itens 2 e 6 – A ausência de autorização para formalização do Termo Aditivo 42/2023, bem como do cronograma físico-financeiro atualizado referente a esse Aditivo, denotando possível descumprimento do art. 65 da Lei n° 8.666/1993, vigente à época;

i) Itens 2 e 6 – Os aditamentos quantitativos são decorrentes de possível falta de planejamento e possuem documentação insuficiente que embase suas justificativas;

j) Itens 2 e 6 – Não localizamos a publicidade e transparência do contrato, aditivos e seus anexos no Portal da Transparência do Ente, em possível descumprimento do art. 8º, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.527/2011.

k) Item 3 – Foram emitidas notas fiscais anteriores às respectivas medições, em possível desacordo com a Cláusula 6° itens 6.1 e 6.2 do contrato;

l) Item 3 – O laudo da maioria das medições é posterior à emissão das notas fiscais, indicando possível falha no acompanhamento da execução contratual por parte do servidor responsável, em desacordo com o art. 67 da Lei n° 8.666/1993, vigente à época.

m) Itens 5 e 7 – A documentação apresentada não cumpre com o estabelecido no art. 73 da Lei n° 8.666/1993 e da Cláusula 10° itens 10.1.1. e 10.1.2. do Contrato, quanto aos termos de recebimento provisório e definitivo.

Notificada, a Prefeitura Municipal de Charqueada apresentou justificativas.

A Origem sustentou que o projeto básico decorreu de modelo padronizado da CDHU, denominado “Casa da Convivência”, com elementos técnicos, memorial descritivo e planilha orçamentária previamente desenvolvidos, tendo havido, durante a execução, situações não previsíveis na fase interna, como condições do solo e infiltração de águas pluviais em muro vizinho.

Defendeu que os aditamentos de prazo decorreram de intercorrências operacionais, condições climáticas adversas e adequações técnicas supervenientes, bem como que a Administração teria fiscalizado a execução e notificado a contratada em 04 de dezembro de 2024 para regularização do cronograma.

A Prefeitura também afirmou que a obra foi fisicamente concluída em 16 de setembro de 2025, com 100% de execução, e que os últimos aditivos tiveram por finalidade manter a vigência contratual para possibilitar vistoria técnica, liberação da última parcela do convênio estadual e operacionalização da prestação de contas.

Quanto ao Aditivo 42/2023, a defesa asseverou que a planilha orçamentária existia e estava encartada às páginas 824 a 832 do processo administrativo da contratação, contendo elementos técnicos e orçamentários, quantitativos remanescentes e valores unitários, sustentando tratar-se de legítimo reequilíbrio econômico-financeiro, com base no artigo 65, II, “d”, da Lei nº 8.666/1993.

Reconheceu, por outro lado, que não houve formalização documental de cronogramas físico-financeiros atualizados anexos aos Aditivos nº 45/2024, 109/2024, 58/2025 e 81/2025, sustentando que a falha seria formal, por se tratar de termos que não alteraram quantitativos ou valores.

Quanto à transparência, alegou instabilidades na plataforma durante parte da execução contratual, mas afirmou que todos os extratos dos termos aditivos foram publicados no Diário Oficial do Município.

Em relação às medições e notas fiscais, a defesa sustentou que a contratada submetia eletronicamente a medição para análise prévia, seguida de conferência in loco pelo engenheiro fiscal, autorizando-se somente depois a emissão da nota fiscal.

Por fim, reconheceu a não formalização do Termo de Recebimento Provisório da obra e erro material no relatório encaminhado ao convênio estadual, no qual teria constado apenas o valor original da obra, omitidos os aditivos, mas sustentou que tais lapsos não afastam a conclusão integral da edificação nem a rastreabilidade financeira.

É o relatório.

DECISÃO

Em julgamento, Representação formulada por Vinicius Hélio Roccia em face da Prefeitura Municipal de Charqueada, noticiando possíveis irregularidades na contratação e na execução da obra de construção de Centro de Convivência, objeto do Contrato nº 270/2022, celebrado com a empresa Wisdom Construtora e Montagem Ltda.

A matéria deve ser examinada nos estritos limites da Representação. Não se trata, portanto, de julgamento integral da licitação, do contrato, dos aditivos ou da execução contratual, mas da apuração dos fatos especificamente trazidos pelo representante, à luz da instrução e das justificativas apresentadas pela Origem.

Feita essa delimitação, verifico que a Representação comporta procedência parcial.

Para melhor compreensão, os apontamentos podem ser examinados em dois blocos. O primeiro reúne falhas relacionadas à instrução, ao controle e à documentação dos atos, envolvendo a motivação técnica dos aditivos, a tramitação dos termos, a ausência de cronogramas físico-financeiros atualizados, a transparência ativa, a formalização das medições e o recebimento da obra. O segundo envolve alegações de resultado lesivo, tais como superfaturamento, sobrepreço, dano ao erário, obra inacabada e pagamento sem lastro documental.

A instrução confirmou parte substancial do primeiro bloco, mas não constatou os fatos que integram o segundo.

O primeiro grupo de apontamentos refere-se às prorrogações sucessivas de prazo. A instrução demonstrou acréscimo de 510 dias sobre os 720 inicialmente previstos, alcançando 1.230 dias de vigência.

As justificativas apresentadas — condições climáticas, atraso de materiais, ajustes técnicos, intercorrências no solo e infiltração em muro vizinho — podem, em tese, justificar prorrogações contratuais. Todavia, sua suficiência depende de demonstração objetiva do evento, de sua repercussão no cronograma e de sua relação direta com o prazo adicional concedido.

Nesse ponto, a defesa melhora parcialmente o quadro ao esclarecer que o projeto básico adotou modelo padronizado da CDHU e que, durante a execução, surgiram intercorrências não previsíveis na fase interna. Tais elementos não podem ser desconsiderados, pois eventos supervenientes, em obras públicas, podem autorizar prorrogações contratuais.

Isso, contudo, não afasta a falha. A adoção de projeto-padrão não dispensa a adequada adaptação local. Ao contrário, justamente por se tratar de modelo replicável, cabia à Origem demonstrar, de forma documentada, que a implantação no terreno específico foi precedida de estudos compatíveis com as condições do local.

Assim, embora atenuada pelas justificativas apresentadas, subsiste a fragilidade de planejamento e de instrução técnica reconhecida pela Fiscalização.

Também merece registro a falha relativa à tramitação dos aditivos, especialmente a coincidência de datas entre termos aditivos, autorizações e pareceres jurídicos e, no caso do Aditivo nº 109/2024, a justificativa técnica posterior ao parecer que a teria embasado.

A defesa atribui a coincidência à necessidade de conferir celeridade ao procedimento, diante da proximidade do encerramento da vigência, sustentando ainda que a necessidade de prorrogação já havia sido avaliada in loco pela engenharia municipal.

A explicação, conquanto plausível, não afasta a impropriedade. As alterações contratuais devem ser precedidas de justificativa técnica, análise jurídica, autorização da autoridade competente e formalização do termo. Quando essa ordem se apresenta documentalmente embaralhada, enfraquece-se a segurança do procedimento e dificulta-se o controle posterior.

A ausência de cronogramas físico-financeiros atualizados, reconhecida pela própria Origem quanto aos Aditivos nº 45/2024, nº 109/2024, nº 58/2025 e nº 81/2025, reforça essa conclusão.

O apontamento, nesse aspecto, procede.

De outro lado, a instrução não permite concluir que as prorrogações tenham encoberto inexecução contratual, abandono da obra ou dano ao erário. A Fiscalização registrou relatório de conclusão, indicando a finalização em 16 de setembro de 2025, com fotografias e atesto de execução pelo Diretor de Engenharia.

O segundo grupo de questionamentos refere-se aos acréscimos de valor e aos supostos indícios de sobrepreço ou superfaturamento.

Os dois aditamentos quantitativos identificados elevaram a execução a R$ 1.019.414,30, correspondente a 124,41% do valor original de R$ 819.377,65. O acréscimo permaneceu, portanto, dentro do limite de 25% previsto no artigo 65 da Lei nº 8.666/1993.

A legalidade formal do percentual, contudo, não substitui a obrigação de demonstrar a necessidade do acréscimo, a adequação dos quantitativos, a compatibilidade dos preços e a preservação das condições da proposta original.

Quanto ao Aditivo nº 42/2023, a Fiscalização apontou que a planilha orçamentária mencionada no parecer jurídico não havia sido apresentada quando requisitada. A defesa, por sua vez, afirmou que o documento existia e estava encartado às fls. 824/832 do processo administrativo, contendo quantitativos remanescentes e valores unitários.

A juntada posterior retira força ao apontamento quanto à inexistência do documento. De todo modo, a instrução não identificou item pago e não executado, preço unitário superior ao referencial ou quantitativo em desacordo com o efetivamente executado. Também não houve apontamento de incompatibilidade entre os valores pagos e as medições realizadas.

A validação pelo Departamento de Engenharia e a aplicação do desconto do certame reforçam esse quadro. Nos limites desta Representação, portanto, a questão deve ser conduzida como falha de instrução e controle, e não como dano comprovado ao erário.

O terceiro ponto diz respeito à suposta ausência de prestação de contas.

Os valores empenhados, liquidados e pagos, no total de R$ 1.019.414,30, mostraram-se compatíveis com as medições realizadas e com as notas fiscais emitidas. No aspecto contábil, portanto, o conjunto probatório é favorável à Origem e enfraquece a tese de ausência absoluta de prestação de contas ou de pagamento sem lastro.

Subsistem, todavia, impropriedades relevantes. A Fiscalização apontou a emissão de notas fiscais em momento anterior a algumas medições, bem como a existência de laudos posteriores às notas fiscais.

A defesa sustenta que havia análise prévia eletrônica da medição e conferência in loco antes da emissão da nota, sendo a divergência decorrente apenas da formalização burocrática posterior. A explicação é verossímil.

Ainda assim, o processo deveria conter documentação clara da validação prévia que autorizou o faturamento. A ausência dessa documentação mantém a fragilidade de controle, embora não permita concluir, por si só, pela ocorrência de pagamento indevido.

Por essa razão, o apontamento é acolhido parcialmente, não para reconhecer pagamento indevido, mas para registrar falha de controle e recomendar aprimoramento.

Quanto à ausência de penalidades, a Representação não merece acolhida.

A aplicação de sanções pressupõe inadimplemento imputável à contratada. No caso, os atrasos e intercorrências foram recepcionados pela Administração por meio de termos aditivos. Além disso, a Fiscalização consignou que a contratada cumpriu as obrigações assumidas.

Não há notícia de inconformidades, vícios construtivos ou falhas técnicas que comprometessem a qualidade, a segurança ou a funcionalidade da edificação. Nesse contexto, não há base suficiente para afirmar omissão indevida da Administração pela ausência de aplicação de penalidades.

O quarto grupo de apontamentos refere-se à conclusão do objeto e ao recebimento da obra.

Não se confirma a alegação de obra inacabada. A Fiscalização registrou relatório de conclusão, fotografias e atesto de execução pelo Diretor de Engenharia.

Subsiste, porém, impropriedade quanto à formalização do recebimento. A própria Origem reconheceu a não formalização do Termo de Recebimento Provisório, e a Fiscalização apontou insuficiência documental em relação ao artigo 73 da Lei nº 8.666/1993 e às cláusulas contratuais pertinentes.

A falha é relevante, pois o recebimento formal constitui etapa própria de controle da entrega do objeto, da verificação de conformidade e da delimitação de responsabilidades. Todavia, diante do atesto de conclusão e da ausência de indicação de vícios ou de prejuízo concreto, a ocorrência deve ser conduzida ao campo das recomendações.

Por fim, merece acolhimento o apontamento referente à transparência ativa.

A Fiscalização não localizou, no Portal da Transparência do Município, a publicação do contrato inicial, dos aditivos e respectivos anexos, em possível descumprimento do artigo 8º, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.527/2011.

A publicação de extratos no Diário Oficial, embora relevante, não substitui integralmente a disponibilização ativa, acessível e organizada dos instrumentos contratuais e anexos no Portal. A falha, portanto, deve ser reconhecida.

Nos limites da Representação, restaram confirmadas impropriedades de instrução, controle, transparência e recebimento da obra, sem demonstração de sobrepreço, superfaturamento, dano ao erário, pagamento sem lastro ou inexecução contratual.

Concluída fisicamente a obra e ausente prejuízo concreto demonstrado, não se justifica medida anulatória ou sancionatória, comportando a matéria procedência parcial, com recomendações à Origem.

Ante o exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada por Vinicius Hélio Roccia em face da Prefeitura Municipal de Charqueada, sem imposição de consequências anulatórias ou sancionatórias, para reconhecer falhas na instrução e formalização dos aditamentos, na ausência de cronogramas físico-financeiros atualizados, na transparência ativa dos documentos contratuais, na sequência documental das medições e na formalização do recebimento da obra. Afasto, nos limites desta Representação, a ocorrência de dano ao erário, superfaturamento, sobrepreço, inexecução contratual, pagamento sem lastro documental ou omissão indevida na aplicação de penalidades.

Dê-se ciência desta decisão ao i.  Representante.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para:

1. publicar e aguardar o trânsito em julgado;

2. oficiar ao i. subscritor da Representação  encaminhando-lhe cópia desta sentença.

3. Após, ao Arquivo.

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EXTRATO: 

Ante o exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação formulada por Vinicius Hélio Roccia em face da Prefeitura Municipal de Charqueada, sem imposição de consequências anulatórias ou sancionatórias, para reconhecer falhas na instrução e formalização dos aditamentos, na ausência de cronogramas físico-financeiros atualizados, na transparência ativa dos documentos contratuais, na sequência documental das medições e na formalização do recebimento da obra. Afasto, nos limites desta Representação, a ocorrência de dano ao erário, superfaturamento, sobrepreço, inexecução contratual, pagamento sem lastro documental ou omissão indevida na aplicação de penalidades.

Dê-se ciência desta decisão ao i.  Representante.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se