GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Pregão Presencial nº 034/2023 e o Contrato nº 267/2023, de 20/10/2023, no valor de R$ 2.340.270,00, firmado entre a Prefeitura Municipal de Mairiporã e a empresa PRN Serviços de Radiologia Ltda., tendo como objeto a contratação de empresa especializada em prestar serviços de diagnóstico por imagem, pelo período de 12 meses, para os pacientes em atendimento da Rede de Urgência e Emergência.

Também em análise o Termo de Rescisão contratual (TC-00024662.989.24) e o expediente denúncia TC-00012111.989.24, que deu origem aos autos em exame.

A instrução da matéria foi determinada em razão de denúncia formulada pela empresa vencedora do certame PRN Serviços de Radiologia LTDA (TC-00012111.989.24), a qual comunicou supostas irregularidades relacionadas à contratação e execução de serviços de tomografia, mamografia e ultrassonografia pela Prefeitura de Mairiporã.

Expediente denúncia (TC-00012111.989.24)

Em resumo, a peticionária relata ter vencido o Pregão nº 34/2023 e assinado o Contrato nº 267/2023, que substituiria a empresa JM Serviços de Imagem Ltda., então responsável pelos serviços mencionados, por meio de contratação emergencial.

No entanto, relata que enfrentou diversas dificuldades indevidas impostas pela contratante, as quais a impediram de iniciar a execução do contrato e, segundo alega, resultaram na manutenção ilegal da prestação dos serviços pela referida contratação emergencial.

Por isso, solicitou a apuração dos fatos e a adoção das medidas necessárias para assegurar a legalidade e a transparência no processo de contratação dos serviços de saúde pela Prefeitura de Mairiporã.

Instada a se manifestar sobre a matéria (evento 29), a auditoria entendeu que a denúncia é procedente, especialmente quanto aos seguintes pontos (evento 46.3):

1. A ausência de verificação da integridade do equipamento, por conta de este estar embalado, vai de encontro aos princípios que regem as contratações públicas, em especial aos princípios da isonomia e da igualdade, previstos no art. 3º, caput, Lei nº 8.666/93;
2. O edital permitiu o fornecimento de equipamento com captura de imagens de forma direta ou indireta (CR ou DR). Dessa forma, ao não aceitar o equipamento fornecido pela contratada, há desrespeito ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/93;
3. Não foi demonstrado, em relação ao registro na Anvisa e histórico de manutenções da máquina, que o equipamento fornecido pela empresa contratada está em divergência às diretrizes da RDC 579/2021 da Anvisa;
4. Foram encontradas 07 contratações emergenciais com o mesmo objeto do contrato decorrente do contrato nº 267/2023, extrapolando os prazos previstos no artigo 24, IV, da Lei nº 8.666/93 e no artigo 75, VIII, da Lei nº 14.133/2021;
5. Os preços unitários previstos no contrato emergencial nº 182/2024 são superiores aos preços negociados no contrato 267/2023, este decorrente do Pregão nº 034/2023, mesmo após a contratada ter oferecido entregar o equipamento em conformidade com os detalhes exigidos pela Administração, sem custos adicionais, em desacordo com o princípio da seleção da proposta mais vantajosa, inserido no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/1993, bem como o princípio da eficiência, encartado no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

Face ao despacho contido no evento 78, a Prefeitura compareceu no evento 95 informando que a defesa do Município foi protocolada diretamente nos autos do TC-00021578.989.24, conforme evento 89.1 daquele feito.

Ademais, apresentou cópia da ação de Obrigação de Fazer c.c. Indenização face ao Município, distribuída sob nº 1001463-76.2024.8.26.0338 ajuizada pela empresa denunciante PRN Serviços de Radiologia Ltda, julgada improcedente pela 1ª Vara Judicial da Comarca de Mairiporã.

Licitação e contrato (TC-00021578.989.24)

A auditoria registrou os seguintes apontamentos de irregularidades (evento 40.1), no exame do procedimento licitatório e do contrato:

1. Ausência de estudo de viabilidade técnico-econômica da licitação, em desacordo com o art. 78 da Lei Orgânica do Município de Mairiporã;
2. Decisão de licitar em lote único não motivada, indo de encontro à regra geral de divisão do objeto, nos termos do art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93;
3. Ausência de ampla pesquisa de preço, em inobservância ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa, previsto no art. 3° da Lei nº 8.666/1993, na forma do art. 9º da Lei nº 10.520/2002, ao princípio da eficiência, previsto no caput do artigo 37 da CF/88, e à Jurisprudência desta Corte;
4. Orçamento estimativo elaborado com base em quantidade de exames estimados para o período contratual inferior à quantidade especificada no edital, podendo resultar em preços unitários mais altos devido à perda de economia de escala e, consequentemente, não comprovando a vantajosidade da contratação, em ofensa ao art. 3º da Lei Federal nº 8.666/93 e ao art. 9º da Lei Federal nº 10.520/2002.

Face ao despacho incluído no evento 44 foi fixado prazo às partes para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A empresa PRN, por seus advogados, juntou no evento 72, alegações referentes à denúncia, pelo que deixo de citá-las neste momento:

O Município de Mairiporã apresentou suas alegações no evento 89, nos seguintes termos:

A defesa esclareceu, inicialmente, que a licitação do Pregão Presencial nº 34/2023 e o contrato nº 267/2023 seguiram rigorosamente os preceitos da Lei nº 8.666/1993, incluindo a demonstração da viabilidade técnico-econômica e do interesse público, especialmente por se tratar de serviços essenciais na área da saúde. Afirmou que adotou todas as providências legais e constitucionais para garantir a regularidade do processo licitatório, afastando qualquer irregularidade quanto à ausência de estudo de viabilidade.

Quanto à decisão de licitar em lote único, justificou que tal escolha foi motivada pela busca da economicidade e eficiência gerencial, considerando que os exames de imagem são de mesma natureza e podem ser prestados por diversas empresas. A opção pelo lote único não restringiu a competitividade, tendo participado quatro licitantes, e permitiu a obtenção de preços abaixo da média orçada, respeitando o artigo 25 da Lei Complementar nº 709/93. Além disso, a concentração do serviço em uma única empresa favorece a fiscalização, o controle e a qualidade da prestação dos serviços, aspectos essenciais para a área da saúde.

Em relação à pesquisa de preços, destacou que foram realizados orçamentos em bancos de preços na internet e utilizados parâmetros de preços praticados pela própria entidade, comprovando a vantajosidade da contratação. O valor contratado não sofreu majoração em relação aos contratos anteriores, que já foram julgados regulares, e a prorrogação contratual manteve as condições econômicas vantajosas para a Administração. A pesquisa de preços considerou as especificidades locais, reconhecendo que valores de serviços e insumos variam conforme a região, o que torna inadequada a comparação com preços de outros municípios ou órgãos.

Por fim, sobre o orçamento estimativo elaborado com base em quantidades inferiores às previstas no edital, argumentou que os valores são estimativos e podem sofrer alterações até a publicação do edital, sem prejuízo para a pesquisa de preços ou para a comprovação da vantajosidade da contratação. Ressaltou que a contratação da empresa especializada, incluindo mão de obra e locação de equipamentos, foi a alternativa mais viável financeiramente para o Município, diante da inviabilidade de aquisição dos equipamentos e da necessidade de garantir a continuidade e qualidade dos serviços de diagnóstico por imagem para a população.

O Sr. Raphael Aparecido de Souza, Secretário Municipal de Saúde, à época, compareceu no evento 148, alegando o seguinte:

a) Ausência de Estudo de Viabilidade: argumenta que o procedimento licitatório foi conduzido em estrita observância à Lei nº 8.666/1993, tendo sido precedido de avaliação técnica e econômica que comprovou a viabilidade da contratação. A Administração optou pela contratação integral do serviço com fornecimento de equipamentos e mão de obra, alternativa considerada mais eficiente e econômica em comparação à utilização de mão de obra própria ou aquisição direta dos equipamentos. Ressalta-se que eventuais falhas formais não causaram prejuízo ao certame, conforme jurisprudência do Tribunal de Contas.

b) Licitação em Lote Único: justifica que o julgamento pelo menor preço global foi adequado, pois a divisão do objeto não traria benefícios financeiros ou gerenciais à Administração. A fragmentação comprometeria a eficiência administrativa devido à necessidade de integração técnica, logística e fiscalização complexa. Além disso, a concentração contratual proporciona ganhos de escala, redução de custos e maior controle da execução, sem prejuízo à competitividade, já que múltiplos licitantes participaram do certame.

c) Decisão Judicial e Trânsito em Julgado: destaca que a matéria já foi analisada judicialmente no processo nº 100146376.2024.8.26.0338, com sentença transitada em julgado que reconheceu a regularidade da atuação administrativa e julgou improcedentes as alegações contrárias. Tal decisão confere segurança jurídica e reforça a legitimidade dos atos administrativos praticados, sendo elemento robusto de convicção para este Tribunal.

d) Ausência de dano ao Erário: enfatiza que não houve qualquer demonstração de superfaturamento, prejuízo financeiro, desvio de finalidade ou enriquecimento ilícito. A contratação observou o menor preço e os serviços eram essenciais à saúde pública, com decisões pautadas em critérios técnicos. A inexistência de dano ao erário e a boa-fé dos agentes envolvidos afastam qualquer juízo de irregularidade, recomendando-se, subsidiariamente, que eventuais falhas sejam tratadas no campo das recomendações, sem aplicação de penalidades.

Termo de rescisão contratual (TC-00024662.989.24)

A equipe de auditoria registrou o seguinte apontamento de irregularidade (evento 27.1).

• a Origem não comprovou, em suas justificativas, infração ao art. 78, inciso III, da Lei nº 8.666/93, fato que compromete, consequentemente, a aplicabilidade do art. 79, inciso I e § 1º da mesma lei, restando prejudicada a fundamentação para a rescisão contratual.

A empresa PRN juntou no evento 35 alegações referentes à denúncia tratada no TC-00012111.989.24, pelo que deixo de registrá-las novamente.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Expediente Denúncia – TC-00012111.989.24

Trata-se de denúncia formulada por PRN Serviços de Radiologia Ltda. acerca de supostas irregularidades relacionadas à execução do Contrato nº 267/2023, decorrente do Pregão Presencial nº 34/2023, bem como à manutenção de sucessivas contratações emergenciais para prestação de serviços de diagnóstico por imagem pelo Município de Mairiporã.

Examinados os autos, verifico que a controvérsia central reside na recusa, pela Administração Municipal, do equipamento de mamografia apresentado pela contratada para início da execução contratual, circunstância que culminou na não implementação do ajuste e na continuidade da prestação dos serviços por meio de contratações emergenciais.

I – Da especificação técnica constante do edital

O item 8.2.2 do Termo de Referência exigiu a disponibilização de: "equipamentos de Mamografia Radiologia Digital, com forma de aquisição de imagem e revelação digital CR/DR".

Além disso, o próprio instrumento convocatório consignou que os equipamentos deveriam realizar a captura de imagens "de forma direta ou indireta".

A redação adotada pela Administração revela-se tecnicamente imprecisa.

No mercado de radiologia: DR (Digital Radiography) = captura direta da imagem em detector digital. CR (Computed Radiography) = captura indireta, por meio de chassi/placa de fósforo posteriormente digitalizada.

A expressão utilizada pela Prefeitura ("forma direta ou indireta") corresponde à distinção técnica entre DR e CR. Por isso, a interpretação literal do edital sugere que a Administração aceitou ambas as tecnologias.

Isso porque os sistemas de mamografia digital podem operar tanto por tecnologia DR (Digital Radiography), caracterizada pela aquisição direta da imagem em detector digital, quanto por tecnologia CR (Computed Radiography), na qual a digitalização ocorre de forma indireta mediante utilização de leitora específica. [1]

Ao admitir expressamente soluções "CR/DR" e captura de imagens "direta ou indireta", o edital permitiu interpretação razoável de que ambas as tecnologias seriam aceitas para atendimento do objeto.

Caso a intenção da Administração fosse restringir a contratação exclusivamente a equipamentos digitais diretos (DR), competia-lhe especificar tal exigência de forma clara, objetiva e inequívoca, circunstância não verificada nos autos.

Dessa forma, não se mostra possível atribuir à contratada, de maneira exclusiva, eventual divergência interpretativa decorrente da própria redação do instrumento convocatório.

II – Da apresentação do equipamento pela contratada

A empresa informou ter disponibilizado equipamento VMI Graph Mammo AF (conforme fotos juntadas no evento 1.12). A documentação técnica acostada aos autos (Contrato de compra e venda de equipamento, evento 1.9, Transporte mamógrafo evento 1.10 e Fotos mamógrafo, evento 1.11) não indicam se referido equipamento constitui mamógrafo digital direto (DR) de fábrica ou trata-se de equipamento apto a operar mediante integração com sistema CR para obtenção de imagens digitais.

Sob tal perspectiva, a simples apresentação do mamógrafo não seria suficiente para demonstrar o atendimento integral às exigências do edital, uma vez que a solução CR pressupõe, além do equipamento radiológico principal, a disponibilização da respectiva leitora digital e dos demais componentes necessários à efetiva aquisição e processamento digital das imagens.

Nesse aspecto, não há nos autos demonstração inequívoca de que a contratada tenha colocado à disposição da Administração, no momento da vistoria, a integralidade do conjunto tecnológico necessário ao funcionamento da solução CR.

Assim, embora não se possa afirmar que o equipamento apresentado era incompatível com o edital, tampouco restou plenamente comprovado que a contratada disponibilizou todos os componentes indispensáveis à configuração de um sistema de mamografia digital por tecnologia CR.

Cumpre registrar, ainda, que os autos indicam que, diante das objeções formuladas pela Administração quanto ao equipamento inicialmente apresentado, a contratada manifestou disposição em substituí-lo por equipamento de tecnologia digital direta ("digital puro"), buscando viabilizar a continuidade da execução contratual e superar a divergência técnica então instaurada. Embora tal circunstância não seja suficiente para comprovar, por si só, a conformidade do equipamento originalmente ofertado, revela postura compatível com a tentativa de solução consensual do impasse e afasta a conclusão de que a contratada tenha permanecido inerte diante dos questionamentos formulados pela fiscalização contratual. Ao contrário, evidencia que a controvérsia técnica ainda se encontrava em discussão entre as partes, circunstância que recomenda cautela na atribuição de responsabilidade exclusiva à contratada pelo insucesso da implantação contratual.

III – Da inspeção realizada pela Administração

Por outro lado, igualmente não prospera a conduta adotada pela Administração para fundamentar a rejeição do equipamento.

Conforme registrado nos autos (eventos 40.2 e 40.3 do TC-00012111.989.24) e destacado pela Auditoria (evento 46.3 do TC-00012111.989.24), o equipamento não foi adequadamente desembalado e submetido à verificação técnica completa.

Dessa forma, a emissão do laudo conclusivo acerca da inadequação do equipamento (evento 40.3 do TC-00012111.989.24) sem a realização de inspeção técnica exaustiva, capaz de verificar suas características operacionais, seus componentes, sua integração aos sistemas exigidos e sua aptidão para atendimento do objeto contratado, compromete a confiabilidade da conclusão administrativa e afasta a necessária certeza quanto à incompatibilidade do bem ofertado.

IV – Das condições oferecidas pela Administração para início da execução contratual

Outro aspecto relevante dos autos diz respeito às providências necessárias para viabilização da efetiva implantação dos serviços pela contratada.

Observo que, mesmo após a celebração do Contrato nº 267/2023, subsistiam obstáculos operacionais relevantes para a instalação dos equipamentos da vencedora do certame.

Consta dos autos que a empresa PRN encaminhou comunicações formais à Administração informando as datas previstas para entrega e instalação dos equipamentos destinados à execução contratual (eventos 1.7, 1.8 e 1.11). Não obstante, os ambientes destinados à instalação dos aparelhos ainda se encontravam ocupados pela empresa anteriormente contratada, que continuava executando os serviços mediante contratação emergencial.

Tal circunstância evidencia que, à época em que a contratada buscava promover a instalação dos equipamentos, a Administração ainda não havia disponibilizado integralmente os espaços físicos necessários à execução do ajuste.

A situação assume especial relevância porque a instalação de equipamentos de grande porte, como mamógrafos e tomógrafos, pressupõe planejamento prévio, adequação de ambientes, logística de transporte, cronograma de montagem, testes operacionais e licenciamento, não sendo razoável exigir da contratada o pleno cumprimento de suas obrigações sem que lhe fossem asseguradas as condições mínimas para tanto.

Embora a Administração possua o dever de fiscalizar o cumprimento contratual e verificar a conformidade dos equipamentos apresentados, também lhe incumbe atuar de forma colaborativa e adotar as providências necessárias para viabilizar a execução do contrato regularmente celebrado.

Nesse contexto, os elementos constantes dos autos indicam que, antes mesmo da efetiva apresentação dos equipamentos para instalação definitiva, já havia resistência administrativa quanto à substituição da prestadora então responsável pelos serviços, situação evidenciada pela manutenção da contratada emergencial nos mesmos locais destinados à execução do novo ajuste e pela ausência de disponibilização tempestiva dos espaços físicos necessários à implantação da solução contratada.

Tal conduta administrativa contribuiu para a criação de um ambiente de insegurança operacional e dificultou a transição entre a contratação emergencial e o contrato decorrente do procedimento licitatório.

V – Do registro sanitário perante a ANVISA

A Administração sustentou, ainda, que o equipamento possuía registro sanitário vencido desde 2014. Todavia, a mera expiração da vigência do registro não conduz automaticamente à impossibilidade de utilização do equipamento.

A regulamentação sanitária atualmente vigente admite a continuidade da utilização de dispositivos médicos regularmente introduzidos no mercado, desde que mantidas suas condições de segurança, funcionamento e rastreabilidade.

Segundo o artigo 19 da Resolução da Diretoria Colegiada - RDC nº 579, de 25 de novembro de 2021 (RDC 579/2021), é permitido o uso de dispositivos médicos adquiridos regularmente mesmo após o fim da vigência de sua regularização, desde que estejam em boas condições de uso e sigam as especificações técnicas e sanitárias definidas pelo fabricante.

Capítulo VI

DO USO APÓS O VENCIMENTO DA REGULARIZAÇÃO

Art. 19. Fica permitido o uso de dispositivo médico, adquirido regularmente, mesmo após o fim da vigência de sua regularização junto a Anvisa.

Parágrafo único. Para fins do previsto no caput é obrigatória a observância das disposições sanitárias, das especificações técnicas e das condições de uso definidas pelo fabricante, a fim de assegurar o adequado funcionamento do produto.

Ademais, não foi produzida prova técnica demonstrando que o equipamento apresentado encontrava-se em situação irregular perante a legislação sanitária ou que sua utilização representaria risco à saúde dos usuários.

Da mesma forma, a antiguidade do equipamento ou a data de fabricação de determinados componentes, como aduzido pelo município, não constituem, por si só, fundamentos suficientes para sua rejeição, sobretudo porque o edital não estabeleceu limite de idade, tempo de uso ou exigência de fornecimento de equipamento novo.

Assim, não se verifica nos autos demonstração técnica apta a sustentar a recusa do equipamento exclusivamente com fundamento em suposta irregularidade sanitária ou em sua antiguidade.

VI – Das contratações emergenciais subsequentes

A despeito das divergências acerca da execução do Contrato nº 267/2023, observa-se que o Município promoveu sucessivas contratações emergenciais para o mesmo objeto.

Conforme apontado pela Fiscalização, foram identificadas diversas contratações emergenciais sucessivas[2], circunstância que demanda especial atenção da Administração, por representar mecanismo excepcional que não pode ser utilizado como solução ordinária para atendimento de necessidades permanentes do serviço público.

Ainda que se admitisse a existência de controvérsia legítima quanto ao equipamento apresentado pela contratada, tal situação não afasta o dever da Administração de adotar medidas tempestivas para solução definitiva da contratação, em observância aos princípios da eficiência, do planejamento e da seleção da proposta mais vantajosa.

Também merece registro que a contratada ajuizou Ação de Obrigação de Fazer cumulada com Indenização em face do Município de Mairiporã, autuada sob nº 1001463-76.2024.8.26.0338, por meio da qual buscou, em síntese, questionar os atos administrativos que impediram a execução contratual. Embora referida demanda tenha sido julgada improcedente pelo Juízo da 1ª Vara Judicial da Comarca de Mairiporã, tal circunstância não altera as conclusões alcançadas no presente processo por este Tribunal.

A existência da ação judicial e seu desfecho desfavorável à contratada não constituem óbice à presente conclusão, porquanto a competência desta Corte limita-se ao exame da regularidade dos atos administrativos e da execução contratual sob a perspectiva do interesse público, não se confundindo com a análise das pretensões indenizatórias e obrigacionais deduzidas perante o Poder Judiciário.

Diante do exposto, concluo que:

a) a redação do edital revelou-se ambígua ao admitir tecnologia "CR/DR" e captura de imagens "direta ou indireta", sem definir claramente se seria exigido equipamento digital direto (DR);

b) não restou demonstrado de forma inequívoca que a contratada disponibilizou, no momento da apresentação, todos os componentes necessários à configuração de sistema completo de mamografia digital por tecnologia CR;

c) igualmente não restou demonstrado pela Administração que o equipamento apresentado era incompatível com as exigências editalícias, sobretudo porque a inspeção realizada mostrou-se insuficiente para embasar conclusão técnica definitiva;

d) a alegação relativa ao vencimento do registro sanitário perante a ANVISA não foi acompanhada de demonstração técnica capaz de evidenciar irregularidade efetiva ou impossibilidade legal de utilização do equipamento;

e) as sucessivas contratações emergenciais identificadas pela Fiscalização evidenciam deficiência de planejamento administrativo e merecem recomendação específica para que situações semelhantes não voltem a ocorrer.

f) os elementos dos autos demonstram que a Administração não disponibilizou tempestivamente os ambientes necessários para instalação dos equipamentos contratados, mantendo a execução dos serviços pela contratada emergencial mesmo após a celebração do novo ajuste, circunstância que contribuiu para as dificuldades verificadas na transição contratual e afasta a atribuição exclusiva de responsabilidade à empresa contratada pela não implementação do Contrato nº 267/2023;

Licitação e contrato – TC-00021578.989.24

1. Da justificativa para a adoção de lote único

A Fiscalização questionou a opção administrativa de reunir em único lote a prestação dos diversos serviços de diagnóstico por imagem abrangidos pelo Pregão Presencial nº 034/2023.

Em suas razões de defesa, a Municipalidade sustentou que a contratação global proporcionaria ganhos de escala, maior integração operacional entre os serviços, simplificação da gestão contratual e maior eficiência da fiscalização administrativa. Argumentou, ainda, que a fragmentação do objeto poderia acarretar aumento dos custos operacionais e dificuldades na coordenação da execução contratual.

Ainda que os argumentos apresentados mostrem-se plausíveis, é necessário que venham acompanhados de justificativa técnica capaz de demonstrar ganhos de eficiência, economia de escala ou inviabilidade técnica da segregação, demonstrando que a reunião dos serviços representa a solução mais vantajosa para a Administração.

No caso concreto, embora tenha sido apresentada justificativa posterior para a adoção do lote único, não consta nos autos documentos que demonstrem que houve estes estudos, o que enseja recomendação à Administração para que fortaleça a instrução da fase preparatória mediante a formalização de estudos, memórias de cálculo e justificativas técnicas compatíveis com a complexidade do objeto licitado.

2. Da pesquisa de preços e da formação do orçamento estimativo

A Fiscalização registrou expressamente que não restou demonstrada a compatibilidade dos preços estimados com os praticados pelo mercado.

Em resposta, a Administração alega ter apresentado planilhas contendo quantitativos e preços médios utilizados para composição do orçamento estimativo.

Não obstante a existência de pesquisa de preços, verifico que os documentos apresentados limitam-se essencialmente à consolidação de valores obtidos junto a fornecedores, sem a necessária diversificação das fontes de consulta, tais como contratações similares realizadas por outros órgãos e entidades da Administração Pública, atas de registro de preços vigentes, bancos oficiais de preços e demais referências de mercado disponíveis.

A adoção de múltiplas fontes de pesquisa constitui importante mecanismo de validação dos valores obtidos, reduzindo o risco de distorções decorrentes de cotações isoladas e proporcionando maior segurança quanto à compatibilidade dos preços estimados com aqueles efetivamente praticados no mercado, cabendo recomendação à Origem para que aperfeiçoe a metodologia de pesquisa de preços e a documentação que fundamenta a formação dos orçamentos estimativos.

3. Da inconsistência entre os quantitativos utilizados na pesquisa de preços e os quantitativos efetivamente licitados

A Fiscalização consignou que a Administração utilizou, para composição do orçamento estimativo, parâmetros quantitativos inferiores àqueles posteriormente incorporados ao objeto licitado.

Trata-se de questão que atinge diretamente a confiabilidade da estimativa de preços e a própria demonstração da vantajosidade da contratação.

Se a pesquisa de mercado foi realizada considerando determinada quantidade de exames ou serviços e a licitação foi posteriormente estruturada com quantitativos significativamente superiores, não há garantia de que os preços unitários obtidos na pesquisa permaneçam compatíveis com a realidade econômica da contratação efetivamente pretendida.

No caso concreto, a tabela montada pela equipe de auditoria no evento 40.1, pág. 7, mostra que a quantidade estimada de procedimentos para 12 meses no edital, é o dobro da considerada para a confecção do orçamento estimativo.

Assim, quando a Administração utiliza preços obtidos para uma contratação de menor porte como parâmetro para estimar uma contratação mais ampla, corre o risco de superestimar o valor de referência da licitação.

Ainda que a Municipalidade tenha apresentado planilhas de composição de preços e justificado a metodologia empregada, não foram localizados estudos econômicos ou memoriais de cálculo capazes de demonstrar que os quantitativos utilizados na pesquisa de mercado guardavam efetiva correspondência com o volume de serviços posteriormente licitado.

Entretanto, não se afirma, com isso, que tenha ocorrido sobrepreço ou dano ao erário. Nem tampouco há prova de que a proposta vencedora tenha sido incompatível com os valores praticados pelo mercado.

Contudo, a deficiência identificada impede a conclusão de que a estimativa orçamentária tenha sido construída a partir de parâmetros integralmente aderentes à realidade da contratação.

Todavia, considerando que houve efetiva disputa entre quatro participantes, que não foram identificados indícios de direcionamento do certame e que a instrução não demonstrou prejuízo financeiro concreto à Administração, a irregularidade deve ser tratada como falha de planejamento e de instrução da fase interna da licitação, sem elementos suficientes para caracterizar dano ao erário.

De igual modo, não foram identificadas irregularidades relevantes relacionadas às exigências de habilitação técnica, às condições de participação ou à publicidade do certame, tendo sido observadas as divulgações exigidas e assegurada ampla oportunidade de participação aos interessados.

Também não foram produzidas provas de atuação dolosa dos agentes responsáveis ou de manipulação do procedimento licitatório.

Não se ignora que a imprecisão das especificações técnicas e as fragilidades identificadas na formação do orçamento estimativo constituem falhas relevantes da fase preparatória. Todavia, a instrução não demonstrou que tenham restringido a competitividade, comprometido a formulação das propostas, alterado a classificação dos licitantes ou ocasionado prejuízo financeiro à Administração. Consideradas, ainda, a participação de quatro licitantes e a ausência de indícios de direcionamento, tais falhas, embora censuráveis, não se mostram suficientes, neste caso concreto, para contaminar a licitação e o contrato, devendo ser objeto de recomendações específicas.

Nessas condições, embora as irregularidades mereçam censura, sua gravidade não alcança patamar suficiente para o julgamento pela irregularidade da licitação.

Termo de Rescisão - TC-00024662.989.24

A Administração fundamentou a rescisão do Contrato nº 267/2023 na alegada irregularidade sanitária do equipamento apresentado, em razão do vencimento de seu registro perante a ANVISA, bem como na suposta incompatibilidade técnica do mamógrafo com as especificações editalícias.

Todavia, os elementos constantes dos autos não permitem concluir que tais fundamentos tenham sido suficientemente demonstrados, acarretando na irregularidade do termo analisado.

Conforme já analisado, o mero vencimento do registro sanitário não implica, por si só, impossibilidade de utilização do equipamento, sobretudo diante da ausência de prova técnica indicando risco sanitário ou impedimento regulatório para sua operação.

Da mesma forma, embora subsistam dúvidas acerca da efetiva disponibilização, pela contratada, de todos os componentes necessários à implementação de uma solução completa de mamografia digital, também não restou comprovado que o equipamento apresentado fosse incompatível com as exigências do edital.

Além disso, verifico que a Administração não disponibilizou tempestivamente os espaços necessários à instalação dos equipamentos, mantendo a prestadora anterior nos locais destinados à execução do contrato, situação que dificultou a implantação da solução contratada.

Alerto, entretanto, que a irregularidade ora reconhecida restringe-se à insuficiência dos fundamentos invocados para a rescisão unilateral, à luz dos elementos submetidos ao controle externo. Não implica qualquer sorte de reconstituição do vínculo contratual original, nem reconhecimento de crédito em favor da contratada ou pronunciamento acerca de eventuais perdas e danos ou demais efeitos obrigacionais, matérias que extrapolam o objeto destes autos e para as quais não restam quaisquer evidências.

Por todo o exposto, nos termos da Resolução 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES o Pregão Presencial nº 034/2023 e o Contrato nº 267/2023, de 20/10/2023. JULGO IRREGULAR  o Termo de Rescisão, assinado em 13/09/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Sem embargos, recomendo à Municipalidade que em futuras contratações:

1. aperfeiçoe a metodologia de pesquisa de preços e a documentação que fundamenta a formação dos orçamentos estimativos;
2. fortaleça a instrução da fase preparatória mediante a formalização de estudos, memórias de cálculo e justificativas técnicas compatíveis com a complexidade do objeto licitado;
3. assegure planejamento prévio e cronograma compatível com a continuidade dos serviços de diagnóstico por imagem, de modo a evitar a sucessão de contratações emergenciais para atendimento de necessidade permanente, reservando-se a contratação direta às hipóteses efetivamente excepcionais e pelo prazo estritamente necessário.

JULGO A DENÚNCIA PARCIALMENTE PROCEDENTE, reconhecendo que a não execução do Contrato nº 267/2023 decorreu de um conjunto de fatores imputáveis tanto à contratada quanto à Administração Municipal, destacando-se: (i) a redação ambígua das especificações técnicas do edital; (ii) a ausência de comprovação inequívoca da apresentação integral do sistema CR pela contratada; (iii) a realização de inspeção técnica insuficiente para fundamentar a rejeição do equipamento; (iv) a falta de demonstração de irregularidade sanitária apta a justificar a recusa do equipamento; e (v) a ausência de disponibilização tempestiva dos espaços necessários para instalação dos equipamentos, concomitantemente à manutenção da prestação dos serviços pela contratada emergencial.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:

a) aguardar o decurso do prazo recursal e certificar, concedendo vista aos interessados, se necessário;

b) oficiar à Prefeitura Municipal nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças destes autos, devendo este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público para apuração.

c) comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

d) dar ciência desta decisão ao Representante;

2. Após, ao arquivo.

AMFS/09

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES o Pregão Presencial nº 034/2023 e o Contrato nº 267/2023, de 20/10/2023. JULGO IRREGULAR  o Termo de Rescisão, assinado em 13/09/2024, aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. Sem embargos, recomendo à Municipalidade que em futuras contratações: 1) aperfeiçoe a metodologia de pesquisa de preços e a documentação que fundamenta a formação dos orçamentos estimativos; 2) fortaleça a instrução da fase preparatória mediante a formalização de estudos, memórias de cálculo e justificativas técnicas compatíveis com a complexidade do objeto licitado; 3) assegure planejamento prévio e cronograma compatível com a continuidade dos serviços de diagnóstico por imagem, de modo a evitar a sucessão de contratações emergenciais para atendimento de necessidade permanente, reservando-se a contratação direta às hipóteses efetivamente excepcionais e pelo prazo estritamente necessário. JULGO A DENÚNCIA PARCIALMENTE PROCEDENTE, reconhecendo que a não execução do Contrato nº 267/2023 decorreu de um conjunto de fatores imputáveis tanto à contratada quanto à Administração Municipal, destacando-se: (i) a redação ambígua das especificações técnicas do edital; (ii) a ausência de comprovação inequívoca da apresentação integral do sistema CR pela contratada; (iii) a realização de inspeção técnica insuficiente para fundamentar a rejeição do equipamento; (iv) a falta de demonstração de irregularidade sanitária apta a justificar a recusa do equipamento; e (v) a ausência de disponibilização tempestiva dos espaços necessários para instalação dos equipamentos, concomitantemente à manutenção da prestação dos serviços pela contratada emergencial. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

AMFS/09