TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA. Representação. Pregão eletrônico. Sistema de registro de preços. Materiais de sinalização viária. Avaliação de amostras. Fragilidades na motivação e na definição de critérios técnicos. Ausência de elementos aptos a demonstrar direcionamento, sobrepreço ou dano ao erário. Ampla competitividade. Procedência parcial da representação. Regularidade com ressalvas do pregão e da ata de registro de preços.

RELATÓRIO

Responsáveis:
 

Pela contratante

• Custódio Tavares Dias Neto, Prefeito Municipal, adjudicou, homologou e assinou;
• Robenilton Dothe Oliveira Lima, Secretário Municipal de Obras e Vias Públicas (ordenador de despesas),
• Murilo da Silva Mello, gestor da Ata;
• Edson Issamu Yoshida, fiscal da Ata.
   

Pela contratada

• Marcus Vinicius Samogin de Oliveira, sócio administrador,.

Em exame a Representação objeto do TC-015447.989.25-2 e o Pregão Eletrônico nº 012/2025, Edital nº 015/2025, juntamente com a Ata de Registro de Preços nº 380/2025, tratados no TC-021102.989.25-8, todos oriundos da Prefeitura Municipal de Indaiatuba.

Consigno, desde logo, que o TC-021235.989.25-8, relativo ao acompanhamento da execução contratual, permanece em fase de instrução e será objeto de apreciação em oportunidade futura.

Os autos vieram a esta Relatoria em razão da redistribuição de competências promovida pela Resolução nº 12/2025 desta Corte.

Passo ao relato individualizado dos feitos.

1. TC-015447.989.25-2 – Representação

A Representação formulada por Danilo Bertipaglia Barnabé, Vereador do Município de Indaiatuba, comunicou possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico nº 012/2025, especialmente em relação ao Lote 03.

Em síntese, sustentou que a empresa LV Indústria e Comércio Ltda., inicialmente classificada em primeiro lugar no Lote 03, teria sido indevidamente desclassificada após a análise das amostras apresentadas, em razão de critério não previsto de forma objetiva no edital, consistente na suposta insuficiência volumétrica dos recipientes de tinta ofertados.

Alegou que o instrumento convocatório não estabeleceu metodologia de ensaio, critérios quantitativos ou parâmetros objetivos para avaliação das amostras, circunstância que teria possibilitado julgamento subjetivo e eventual direcionamento do certame.

Defendeu, ainda, que a divergência apontada seria irrelevante à luz das tolerâncias metrológicas previstas em normas do INMETRO, bem como que eventual inconsistência poderia ter sido objeto de diligência saneadora.

Sustentou, por fim, que a contratação da empresa posteriormente vencedora teria ocasionado prejuízo ao erário estimado em R$ 1.394.404,50.

Ao final da inicial, o Representante requereu a atuação desta Corte para: a) realização de auditoria especial ou instauração de Tomada de Contas Especial destinada ao exame do Pregão Eletrônico nº 012/2025 – Lote 03; b) verificação da legalidade das desclassificações ocorridas no certame e da conformidade do procedimento com a Lei Federal nº 14.133/2021, especialmente sob a ótica dos princípios do julgamento objetivo, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa; c) apuração de eventual sobrepreço e prejuízo ao erário decorrentes da contratação formalizada por meio da Ata de Registro de Preços nº 380/2025, inclusive quanto à alegada diferença de R$ 1.394.404,50 entre a proposta contratada e a proposta apresentada pela empresa inicialmente classificada em primeiro lugar; d) adoção das medidas necessárias à correção ou eventual anulação do certame e dos atos dele decorrentes, caso confirmadas as irregularidades apontadas; e) aplicação das sanções cabíveis aos responsáveis, bem como encaminhamento da matéria aos órgãos competentes, caso constatadas infrações passíveis de responsabilização; f) expedição de determinações e recomendações à Prefeitura Municipal de Indaiatuba visando ao aperfeiçoamento dos futuros procedimentos licitatórios.

Ao apreciar a matéria, o então Relator, Conselheiro Dimas Ramalho, determinou a notificação da Prefeitura Municipal de Indaiatuba para apresentação dos esclarecimentos que entendesse cabíveis acerca dos fatos narrados na representação.

A Prefeitura Municipal de Indaiatuba apresentou justificativas e documentação. Em resposta, informou, preliminarmente, que alegações semelhantes haviam sido apresentadas pela própria empresa LV Indústria e Comércio Ltda. no âmbito do TC-011661.989.25, posteriormente arquivado por esta Corte.

No mérito, sustentou que o edital exigia a apresentação de amostras e laudos técnicos para os itens integrantes do Lote 03, observadas as especificações constantes do Termo de Referência e do Anexo I. Argumentou que a desclassificação foi motivada pela conclusão administrativa de que as amostras dos itens 57 e 58 não atendiam ao volume nominal de 18 litros exigido no edital, circunstância que, segundo a Origem, teria sido demonstrada mediante relatório técnico, registros fotográficos e acompanhamento de representante da própria licitante. Defendeu, ainda, que a tolerância invocada pelo Representante não afastaria a irregularidade constatada e que não seria cabível diligência destinada à substituição ou alteração de amostra referente a requisito técnico essencial do objeto.

Em razão dos apontamentos identificados, o então Relator determinou a autuação e instrução do procedimento licitatório e da respectiva Ata de Registro de Preços, dando origem ao TC-021102.989.25-8.

Instado a se manifestar, o Ministério Público de Contas opinou pela procedência parcial da Representação. O Parquet entendeu que, embora existissem fragilidades na redação editalícia quanto aos critérios de avaliação das amostras, não foram produzidos elementos capazes de demonstrar direcionamento, sobrepreço, dano ao erário ou ilegalidade apta a invalidar o resultado do certame, propondo a expedição de recomendações para aperfeiçoamento de futuros instrumentos convocatórios.

2. TC-021102.989.25-8 – Pregão Eletrônico nº 012/2025 e Ata de Registro de Preços nº 380/2025

O TC-021102.989.25-8 cuida do exame do Pregão Eletrônico nº 012/2025, Edital nº 015/2025, e da Ata de Registro de Preços nº 380/2025, celebrada entre a Prefeitura Municipal de Indaiatuba e a empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda.

O certame, processado sob a égide da Lei Federal nº 14.133/2021, teve por objeto o registro de preços para aquisição de grupo focal, cone de sinalização, solvente, tinta para demarcação viária, abraçadeiras, braçadeiras e outros materiais correlatos, com entregas parceladas pelo prazo de 12 meses.

A licitação foi dividida em 11 lotes, adotando-se o modo de disputa aberto e o critério de julgamento de menor preço por lote. A presente análise restringe-se ao Lote 03, destinado à aquisição de solventes e tintas para demarcação viária. O Lote 03 contou com 14 participantes.

Após a fase de lances, a empresa LV Indústria e Comércio Ltda., detentora da menor proposta, foi desclassificada em razão da reprovação das amostras apresentadas, em virtude de desconformidade volumétrica em relação ao volume nominal de 18 litros. A licitante interpôs recurso administrativo, posteriormente indeferido pela Administração.

Também foi interposto recurso administrativo pela empresa Zeta Administrativos Ltda., questionando a habilitação da empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda. sob alegação de ausência de publicidade dos laudos e pareceres técnicos relativos às amostras, insurgência igualmente rejeitada pela Administração.

O objeto do certame foi adjudicado e homologado em 08/07/2025 pelo Prefeito Municipal, Sr. Custódio Tavares Dias Neto. A Ata de Registro de Preços nº 380/2025 foi firmada em 10/07/2025 entre a Prefeitura Municipal de Indaiatuba e a empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda., no valor de R$ 3.317.195,00, com vigência até 09/07/2026.

A instrução ficou a cargo da Unidade Regional de Campinas – UR-03, que examinou o procedimento licitatório e a Ata de Registro de Preços. Preliminarmente, a Fiscalização registrou não ter constatado contratação anterior com a mesma finalidade e informou que a vigência da Ata se estende até 09/07/2026.

Assinalou, inicialmente, que a designação formal para a função de pregoeiro ocorreu em momento posterior à realização do certame, entendendo, todavia, que tal ocorrência não comprometeria a regularidade da matéria, podendo ser objeto de recomendação.

Sob outro aspecto, concluiu que os apontamentos abaixo relacionados comprometem o procedimento licitatório e a Ata de Registro de Preços examinados:

a) não restou evidenciado o alinhamento do PCA com o planejamento da Administração, em desatenção ao disposto no artigo 18, §1º, inciso II, e ao artigo 5º da Lei Federal nº 14.133/2021;
b) a estimativa da quantidade a ser adquirida não se deu por meio de critérios objetivos, em desacordo com o artigo 40, incisos III a V, da Lei Federal nº 14.133/2021;
c) não houve indicação da quantidade mínima de unidades a ser cotada, em desatenção ao artigo 82, inciso II, da Lei Federal nº 14.133/2021;
d) o Estudo Técnico Preliminar não evidenciou, de forma integral, o problema a ser resolvido nem a identificação da melhor solução, inviabilizando a avaliação completa da viabilidade técnica e econômica da contratação, em atendimento apenas parcial ao disposto no artigo 18, caput, da Lei Federal nº 14.133/2021;
e) não restou comprovada a publicação do orçamento estimativo, em afronta ao disposto no artigo 18, inciso XI, combinado com o artigo 24, ambos da Lei Federal nº 14.133/2021;
f) embora exista referência a instrumentos de planejamento, não se evidenciou motivação circunstanciada das condições do edital, nos termos do artigo 18, inciso IX, da Lei Federal nº 14.133/2021, especialmente quanto às exigências técnicas adotadas;
g) no tocante às amostras, o edital e o Termo de Referência não estabeleceram critérios técnicos objetivos e mensuráveis, não definiram metodologia de avaliação das amostras, não fixaram margens de tolerância técnica, não previram gradação de consequências e não apresentaram motivação circunstanciada para a exigência de laudos laboratoriais, não atendendo integralmente ao disposto nos artigos 17, § 3º, 41, inciso II, e 42, incisos I e II, da Lei Federal nº 14.133/2021;
h) a decisão administrativa que indeferiu o recurso interposto pela empresa LV Indústria e Comércio Ltda., embora amparada em requisito essencial do objeto, revelou fragilidades, que, contudo, não se mostram aptas a macular o certame ou a comprometer sua regularidade, podendo fundamentar a expedição de recomendações;
i) não houve celebração de instrumento contratual específico ou apresentação de documento similar, não obstante a realização de compras no período de vigência da ata, prejudicando, no entender da Fiscalização, a análise dos elementos e cláusulas essenciais do ajuste, exigidos pelos artigos 89 a 95 da Lei Federal nº 14.133/2021, bem como pelo parágrafo único do artigo 84 do mesmo diploma legal.

Regularmente notificados, os responsáveis apresentaram justificativas.

A Prefeitura Municipal de Indaiatuba defendeu a regularidade da matéria, sustentando, em síntese, que o pregoeiro encontrava-se regularmente designado, que a contratação observou o planejamento municipal, que os quantitativos, segundo alegou, decorreram de necessidades da Administração, do histórico de consumo do Departamento de Trânsito e da experiência administrativa acumulada, que o Estudo Técnico Preliminar continha os elementos necessários à contratação e que a ampla competitividade observada no certame evidenciaria a ausência de prejuízo ao interesse público. No tocante às amostras, reiterou que a exigência de laudos laboratoriais e a análise técnica dos produtos eram compatíveis com a natureza do objeto, relacionado diretamente à segurança viária, bem como que a desclassificação da empresa LV Indústria e Comércio Ltda. decorreu, segundo a conclusão administrativa, do descumprimento de requisito técnico essencial previsto no edital.

A empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda., por sua vez, sustentou que participou regularmente do certame, apresentou toda a documentação exigida, submeteu suas amostras à análise da equipe técnica municipal e obteve aprovação integral dos produtos ofertados. Argumentou que não participou da elaboração do edital, do Termo de Referência, dos estudos preparatórios ou da definição dos critérios de julgamento, não podendo ser responsabilizada por eventuais deficiências dos atos administrativos praticados pela Administração. Destacou, ainda, não terem sido produzidos elementos capazes de demonstrar direcionamento, restrição indevida à competitividade, sobrepreço, superfaturamento ou dano ao erário, ressaltando que o Lote 03 contou com 14 participantes e que sua contratação decorreu exclusivamente do atendimento das exigências editalícias. Aduziu, por fim, que a Ata de Registro de Preços nº 380/2025 foi substancialmente executada mediante autorizações de fornecimento, notas de empenho e documentos fiscais, com entrega e recebimento dos materiais sem rejeição, penalidades ou apontamentos de qualidade, circunstância que, à luz dos princípios da boa-fé objetiva, da confiança legítima, da segurança jurídica e da conservação dos atos administrativos, justificaria a preservação da contratação.

Instado novamente a se manifestar, o Ministério Público de Contas opinou pela procedência parcial da Representação e pelo julgamento de irregularidade do Pregão Eletrônico nº 012/2025 e da Ata de Registro de Preços nº 380/2025.

É o relatório.

DECIDO.

Em julgamento a Representação objeto do TC-015447.989.25-2, formulada pelo Sr. Danilo Bertipaglia Barnabé, Vereador do Município de Indaiatuba, bem como o Pregão Eletrônico nº 012/2025, Edital nº 015/2025, e a Ata de Registro de Preços nº 380/2025, tratados no TC-021102.989.25-8, celebrada entre a Prefeitura Municipal de Indaiatuba e a empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda.

Consigno, inicialmente, que o TC-021235.989.25-8, relativo ao acompanhamento da execução contratual, permanece em fase de instrução, motivo pelo qual não integra o objeto da presente decisão.

Os autos vieram a esta Relatoria em razão da redistribuição de competências promovida pela Resolução nº 12/2025 desta Corte.

Verifico o regular desenvolvimento processual. Presentes os pressupostos de constituição e desenvolvimento válido da relação processual, passo ao exame do mérito.

A controvérsia instaurada pela Representação concentra-se, essencialmente, na alegada irregularidade da desclassificação da empresa LV Indústria e Comércio Ltda., inicialmente detentora da menor proposta para o Lote 03, bem como na suposta existência de critérios subjetivos para avaliação das amostras, direcionamento do certame e prejuízo ao erário decorrente da contratação de licitante classificada em posição subsequente.

Após detido exame dos elementos constantes dos autos, concluo que a insurgência merece acolhimento parcial.

Com efeito, a instrução revelou fragilidades na disciplina editalícia referente à apresentação e avaliação das amostras. O edital e o Termo de Referência efetivamente poderiam ter estabelecido, de maneira mais objetiva e transparente, os critérios técnicos de aferição, a metodologia de análise, as margens de tolerância aplicáveis e as consequências decorrentes de eventuais desconformidades.

Também se mostra pertinente a crítica relacionada à motivação da exigência de determinados laudos laboratoriais, cuja justificativa técnica poderia ter sido apresentada de forma mais circunstanciada na fase preparatória da contratação.

Tais ocorrências, contudo, não autorizam a conclusão de que tenha havido direcionamento do certame ou comprometimento da lisura da disputa.

A simples existência de fragilidades redacionais ou insuficiências de motivação não conduz, por si só, à nulidade da licitação, exigindo-se demonstração concreta de que tais impropriedades produziram efetiva restrição à competitividade, favorecimento indevido ou comprometimento da seleção da proposta mais vantajosa.

Não foi o que se verificou no caso concreto. Ao contrário, o lote em análise contou com 14 participantes, circunstância que evidencia a efetiva competitividade do certame. Não foram produzidos elementos capazes de demonstrar adoção de critérios ocultos de julgamento, tratamento desigual entre os licitantes ou direcionamento em favor da empresa vencedora.

Também não prospera a alegação de prejuízo ao erário. A tese do Representante parte da premissa de que a desclassificação da empresa LV Indústria e Comércio Ltda. teria sido indevida. Todavia, essa conclusão não encontra suporte nos elementos constantes dos autos.

Embora os critérios de avaliação das amostras pudessem ter sido mais bem delineados, a decisão administrativa apoiou-se em requisito técnico relacionado ao próprio objeto licitado, notadamente a conformidade do volume das embalagens apresentadas com as especificações editalícias. Nessas circunstâncias, não se mostra possível afirmar que a desclassificação tenha ocorrido de forma arbitrária ou dissociada das exigências do instrumento convocatório.

Igualmente não foram produzidos elementos aptos a demonstrar sobrepreço, superfaturamento ou dano ao erário. Ao revés, a Fiscalização concluiu pela compatibilidade dos preços contratados com os valores praticados no mercado.

Diante desse contexto, JULGO A REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE, exclusivamente para reconhecer as fragilidades identificadas na disciplina das amostras e na motivação de determinadas exigências técnicas do edital, sem repercussão invalidante sobre o certame.

Passo ao exame do Pregão Eletrônico nº 012/2025 e da Ata de Registro de Preços nº 380/2025.

A Fiscalização apontou diversas ocorrências relacionadas, principalmente, à fase preparatória da contratação, destacando insuficiências no planejamento, na elaboração do Estudo Técnico Preliminar, na definição dos quantitativos e na disciplina do Sistema de Registro de Preços.

De início, verifico que subsistem os apontamentos relacionados à insuficiente demonstração da metodologia utilizada para a definição dos quantitativos estimados. Com efeito, embora a Municipalidade tenha alegado que os quantitativos decorreram da experiência administrativa acumulada, do histórico de consumo e das necessidades operacionais do Departamento de Trânsito, não apresentou documentação apta a demonstrar, de maneira objetiva e verificável, os critérios empregados para o dimensionamento da demanda futura.

Também remanesce a ocorrência relativa à ausência de indicação da quantidade mínima a ser cotada em cada contratação, exigência expressamente prevista no artigo 82, inciso II, da Lei Federal nº 14.133/2021.

Embora se trate de inobservância a comando legal específico, a impropriedade não resultou em efeitos concretos sobre a competitividade do certame, a isonomia entre os licitantes ou a economicidade da contratação.

Nessas circunstâncias, a ocorrência comporta tratamento no campo das ressalvas, sem prejuízo da recomendação de estrita observância do dispositivo nos futuros instrumentos convocatórios.

De igual forma, verifico que o Estudo Técnico Preliminar não contemplou, com a profundidade desejável, todos os elementos inerentes à sua finalidade legal, especialmente no tocante à demonstração das alternativas avaliadas e à justificativa da solução escolhida. Igualmente reconheço a insuficiente motivação de determinadas exigências técnicas do edital e a deficiente disciplina da avaliação das amostras[1], cujos critérios poderiam ter sido estabelecidos de forma mais objetiva e transparente.

Procede, igualmente, o apontamento relativo à ausência de comprovação da prévia publicação do orçamento estimativo[2], nos termos do artigo 18, inciso XI, combinado com o artigo 24, da Lei Federal nº 14.133/2021.

Quanto à ausência de instrumento contratual específico, o artigo 95, inciso I, da Lei Federal nº 14.133/2021 admite a substituição do termo de contrato por instrumento hábil — entre eles a nota de empenho — nas compras de entrega imediata e integral das quais não resultem obrigações futuras. Tratando-se, na espécie, de fornecimento parcelado ao longo de doze meses, reconheço assistir razão à Fiscalização quanto à exigibilidade, em tese, de instrumento contratual ou documento equivalente.

Não obstante, a Ata de Registro de Preços nº 380/2025 contempla todas as cláusulas essenciais do ajuste e a respectiva nota de empenho foi apresentada, de modo que os elementos substanciais da contratação encontram-se documentados, sem que da impropriedade tenha resultado qualquer reflexo concreto sobre a execução, a economicidade ou o interesse público.

Assim, a ocorrência comporta tratamento no campo das ressalvas, com recomendação de que, em futuras atas, a Administração formalize as contratações derivadas por instrumento hábil que contenha todos os elementos exigidos.

Sob essa perspectiva, não verifico que as falhas identificadas tenham comprometido a competitividade da licitação, a seleção da proposta vencedora ou a economicidade da contratação. O Lote 03 contou com 14 participantes, houve processamento regular da disputa e apreciação dos recursos administrativos interpostos. Também não se extrai dos autos prova de direcionamento, favorecimento indevido, restrição concreta à competitividade, sobrepreço ou prejuízo ao erário.

A própria instrução reconhece que as fragilidades observadas na análise das amostras e no julgamento do recurso administrativo interposto pela empresa LV Indústria e Comércio Ltda. não se mostram aptas a macular a regularidade do certame, recomendando apenas o aperfeiçoamento dos futuros instrumentos convocatórios.

Embora a Fiscalização e o douto Ministério Público de Contas tenham concluído pela irregularidade, acompanho-os quanto à existência e à relevância dos apontamentos, deles divergindo apenas quanto à gradação das consequências. À luz dos artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, considero que as falhas remanescentes não produziram reflexos concretos suficientes para comprometer a higidez do certame ou da Ata de Registro de Preços.

Entendo, portanto, que as impropriedades devem ser conduzidas ao campo das ressalvas, acompanhadas de recomendações voltadas ao aperfeiçoamento dos procedimentos futuros.

Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação tratada no TC-015447.989.25-2, exclusivamente para reconhecer as fragilidades identificadas na disciplina editalícia das amostras e na motivação de determinadas exigências técnicas, sem repercussão invalidante sobre o certame; e JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 012/2025, Edital nº 015/2025, e a Ata de Registro de Preços nº 380/2025, firmada entre a Prefeitura Municipal de Indaiatuba e a empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda., objeto do TC-021102.989.25-8.

Deve a Origem atentar-se às ressalvas e recomendações consignadas no corpo desta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento no endereço eletrônico www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se.

Ao Cartório para: publicar, oficiar ao Representante, Sr. Danilo Bertipaglia Barnabé.

Decorrido o prazo, arquivem-se os autos.

EXTRATO: Ante o exposto, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a Representação tratada no TC-015447.989.25-2, exclusivamente para reconhecer as fragilidades identificadas na disciplina editalícia das amostras e na motivação de determinadas exigências técnicas, sem repercussão invalidante sobre o certame; e JULGO REGULARES COM RESSALVAS o Pregão Eletrônico nº 012/2025, Edital nº 015/2025, e a Ata de Registro de Preços nº 380/2025, firmada entre a Prefeitura Municipal de Indaiatuba e a empresa Sancril Tintas e Sinalizadoras Ltda., objeto do TC-021102.989.25-8.

Deve a Origem atentar-se às ressalvas e recomendações consignadas no corpo desta decisão.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento no endereço eletrônico www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se.