TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCÍCIO. CONSÓRCIO PÚBLICO DE NATUREZA AUTÁRQUICA, VOCACIONADO À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS NA ÁREA DE SAÚDE. BOA SITUAÇÃO FINANCEIRA. ENTIDADE EM PROCESSO DE EXTINÇÃO. REGULAR SOB RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Trata-se das contas apresentadas pelo Conectar – Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras – em extinção, relativas ao exercício de 2024, em face do art. 2º, inciso III, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

Preliminarmente, registramos que o Conectar – Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras foi constituído em 22/03/2021, com sede em Brasília/DF, com a finalidade de aquisição de vacinas para controle da pandemia do coronavírus, medicamentos, insumos, serviços e equipamentos na área da saúde de forma geral. Segundo informações prestadas (evento 13.2, págs. 04 e 05), no final do período em exame, havia 1.877 municípios consorciados de todas as unidades da federação, representando 33,7% de todas as cidades do país e abrangendo cerca de 60% da população brasileira.

O Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras surgiu como uma iniciativa da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) para viabilizar melhores condições para a atuação dos gestores municipais no enfrentamento da pandemia da Covid-19, por meio da aquisição conjunta de vacinas, insumos, medicamentos, equipamentos e serviços na área da saúde de forma geral.

Em 11/08/2023, por meio de Assembleia Geral Extraordinária, cuja ata se encontra juntada no evento 8.1, houve eleição do Exmo. Sr. Edson Antônio Edinho da Silva, então Prefeito de Araraquara/SP, para assunção da Presidência do Consórcio, de forma não remunerada, por dois anos.

Nos termos do art. 7º do seu Estatuto Social (evento 8.3, págs. 03 e 04), o Consórcio possui a seguinte estrutura organizacional: − Assembleia Geral; − Conselho de Prefeitos; − Diretoria; − Secretaria-Executiva; − Conselho Fiscal; e − Conselho Científico, a ser constituído e regulamentado por meio de resolução da Diretoria.

A fiscalização assenta nos autos que no exercício ora considerado, de 2024, não foi executada qualquer despesa com aquisição de bens ou contratação de serviços na área da saúde pela entidade, sendo que os gastos realizados no período se reservaram exclusivamente à manutenção da estrutura administrativa do Consórcio, de tal maneira que não foi dado cumprimento às finalidades estatutárias para as quais o Conectar foi constituído. Segundo o relatório anual de atividades apresentado pela entidade (evento 13.2), as ações realizadas pelo Consórcio em 2024 foram a participação em eventos promovidos pelo Ministério da Saúde e por outras instituições e a conclusão de dois processos licitatórios, na qualidade de órgão gerenciador do certame, voltados ao registro de preços de itens para eventual contratação pelos municípios consorciados interessados.

A defesa anuncia e elenca documentos comprovando a deliberação de extinção da entidade a partir de 31/12/2025.

A instrução dos autos, a cargo da sempre competente UR.17 – Unidade Regional de Ituverava (Equipe 17.1), colaciona no evento 18.29 seu minudente relatório, fruto dos trabalhos de campo, no qual elenca os seguintes achados de auditoria:

A.1.2. DA FINALIDADE E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO

− No exercício em exame, não foi executada qualquer despesa com aquisição de bens ou contratação de serviços na área da saúde pelo Consórcio, além de que as atividades desenvolvidas no período não resultaram em qualquer benefício direto e concreto aos consorciados, em prejuízo ao cumprimento das finalidades estatutárias para as quais a entidade foi constituída.

B.1.1. RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO

− No exercício em exame, apenas dez de um total de 1.877 entes consorciados (0,53%) firmaram contrato de rateio com o Conectar, sendo que somente sete daqueles (0,37%) efetivamente repassaram recursos à entidade no período, evidenciando que quase a totalidade dos municípios membros não manifestou interesse em contribuir com recursos financeiros para custear as atividades do Consórcio.

− No exercício em exame, houve um déficit de arrecadação de R$ 925.549,96 (92,55%) das transferências previstas a serem recebidas dos consorciados mediante contrato de rateio, sendo que essa ineficiência na realização de receitas junto aos municípios membros já foi apontada no relatório de auditoria das contas do período anterior, se mostrando, portanto, recorrente.

B.2. DESPESA – FORMALIZAÇÃO E CONTEÚDO

− No período em exame, as despesas incorridas pela entidade constituíram-se basicamente por gastos com a manutenção da sua estrutura organizacional, sobretudo por gastos com pessoal (R$ 1.005.534,04) e serviços terceirizados (R$ 147.239,82), enquanto não foi realizada qualquer despesa com aquisição de vacinas, medicamentos, insumos, equipamentos ou serviços na área da saúde, sendo esta a finalidade para a qual o Consórcio foi constituído.

− A manutenção da estrutura organizacional da entidade, sem a correspondente implementação de ações finalísticas, acabou por constituir um fim em si mesma, evidenciando a necessidade de reavaliação das estratégias de atuação e do planejamento operacional do Consórcio, a fim de assegurar uma alocação eficiente dos recursos públicos voltada à execução de ações efetivas e aderentes aos objetivos para os quais o Conectar foi criado.

B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

− No exercício em exame, foi registrado um déficit na execução orçamentária de R$ 933.702,78, equivalente a 389,38% das receitas realizadas no período, sendo o 3º ano consecutivo em que o resultado orçamentário foi deficitário.

− Os resultados desfavoráveis na execução orçamentária ocorreram, em suma, em virtude de déficits na arrecadação dos repasses decorrentes de contratos de rateio, sendo observada uma queda significativa de 95,29% destas receitas nos últimos dois anos (de R$ 1.581.600,64 para R$ 74.450,04), período em que o Conectar estava sob gestão do responsável pelas contas em exame.

− Em 2024, houve uma queda de 63,33% das receitas totais do Consórcio, para R$ 239.790,43, ao passo que os gastos administrativos subiram 51,10%, para R$ 1.172.266,984, enquanto não foi aplicado qualquer valor na consecução de sua finalidade estatutária. Assim, as receitas auferidas cobriram somente cerca de 1/5 das despesas administrativas, sendo que a diferença entre esses valores (R$ 932.476,55) foi custeada por recursos de exercícios anteriores, que deveriam ter sido aplicados na execução das suas atividades finalísticas.

− Os sucessivos déficits orçamentários vêm consumindo as reservas de caixa acumuladas em 2021, sendo verificada uma redução de R$ 3.507.563,57 (– 75,90%) do superávit financeiro do Consórcio, em um período de três anos. Caso a tendência observada em 2024 se mantenha, o superávit financeiro será integralmente consumido em cerca de 14 meses, considerando apenas as despesas para manutenção da estrutura organizacional da entidade.

− As ocorrências apuradas evidenciam um cenário de desequilíbrio das contas públicas do Conectar e de falta de sustentabilidade orçamentária e financeira, denotando, inclusive, sério risco de insolvência e de descontinuidade de suas atividades operacionais, até mesmo no curto prazo, caso nenhuma medida efetiva seja adotada voltada ao aumento da arrecadação de receitas e ao controle dos gastos administrativos.

B.3.2.1. DESVIO DE FINALIDADE NA APLICAÇÃO DE DOAÇÕES RECEBIDAS

− Confrontando-se o saldo das doações recebidas pendente de comprovação de aplicação com o saldo bancário do Consórcio em 31/12/2024, verificou-se que, ao menos, R$ 378.498,04 foram gastos em finalidades distintas daquelas vinculadas às doações recebidas, sendo que este valor tende a ser ainda maior haja vista que foi apurado com base apenas no montante do principal das doações, sem incluir os rendimentos financeiros a elas atrelados.

− Confrontando-se o total das despesas administrativas incorridas de 2021 a 2024 com o das receitas transferidas pelos consorciados no mesmo período, é obtida uma diferença de R$ 868.100,19, relativa aos gastos administrativos suportados por recursos de outras fontes, sobretudo por aqueles das doações recebidas e dos correspondentes rendimentos financeiros.

− Em 2024, não houve qualquer despesa com aquisição de vacinas, insumos, medicamentos, equipamentos ou serviços na área da saúde pelo Consórcio, de modo que os valores residuais das doações recebidas foram direcionados tão somente para a manutenção da estrutura organizacional da entidade.

− Diante do desvio de finalidade na aplicação das doações recebidas, cujos recursos foram, em parte, utilizados no pagamento de gastos administrativos, sobretudo despesas com pessoal, o que foi vedado nos contratos de doação firmados, propomos que seja determinada a restituição dos valores aplicados em finalidades distintas daquelas vinculadas, no intuito de que as eventuais quantias restituídas sejam utilizadas na aquisição de insumos de saúde aos municípios consorciados ou então revertidas às empresas doadoras.

B.3.3. RESULTADOS FINANCEIRO, ECONÔMICO E SALDO PATRIMONIAL

− O saldo registrado no Ativo Realizável a Longo Prazo no encerramento do exercício (R$ 219.949,92) não representava, de maneira fidedigna, os valores a receber pela entidade decorrentes dos contratos de rateio, sendo que o valor correto de tais direitos seria de R$ 52.750,04, em inobservância aos princípios contábeis da competência e da oportunidade.

F.1.1. TESOURARIA, ALMOXARIFADO E BENS PATRIMONIAIS

− Constatada ausência de segregação dos recursos oriundos dos consorciados e de doações privadas em contas bancárias distintas, prejudicando o controle do saldo e dos rendimentos financeiros vinculados a cada fonte de recurso e contribuindo para o risco de desvio de finalidade na aplicação das doações.

F.1.2. LIVROS E REGISTROS

− Constatada falha no registro dos créditos a receber dos entes consorciados decorrentes dos contratos de rateio celebrados, em prejuízo aos princípios da transparência fiscal e da evidenciação contábil.

G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO

− Ausência de divulgação de informações pormenorizadas sobre as despesas executadas no período, bem como impossibilidade de exportação e gravação de relatórios em formatos eletrônicos diversos, em desatendimento ao art. 48, § 1º, II, da LRF e ao art. 8º, § 1º, III, da Lei nº 12.527/2011.

− Ausência de divulgação dos contratos de rateio, RREO e RGF, em afronta às exigências previstas no art. 14, II e IV, da Portaria STN nº 274/2016. − O Consórcio não implantou serviço de Ouvidoria ou Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), em prejuízo ao disposto no art. 13 da Lei nº 13.460/2017 e no art. 9º da Lei nº 12.527/2011.

Regularmente notificado, o Conectar, por advogada legalmente constituída, comparece aos autos com extensa peça de defesa e documentos (evento 89.1 e ss.) no qual buscou rebater todos os apontamentos da instrução.

A defesa inicia seu arrazoado sustentando que os achados da fiscalização não têm o condão de macular os atos da gestão da entidade.

Lembrou a situação excepcional (pandemia da covid-19) que ensejou a criação do Consórcio Público. Aduziu que após o período de alta e de controle da pandemia o Conectar viu-se compelido a adequar suas finalidades sociais e ampliar seu escopo (aquisição de medicamentos, insumos, serviços e equipamentos na área de saúde).

Assim, o Consórcio manteve o interesse dos municípios consorciados, que são muitos.

A defesa anuncia a extinção da entidade em 2025, nos termos da documentação que juntou: Ata da Assembleia Geral Extraordinária de Extinção do Consórcio, datada de 09/12/2025 (evento 89.4). A Ata aprovou a extinção da entidade, em 31/12/2025; distribuição de eventuais valores remanescentes aos municípios consorciados e providências legais junto aos entes consorciados.

Discorreu a defesa sobre as atividades desenvolvidas no período de 2024, com a tônica de aproximação dos municípios consorciados; pesquisa e levantamento de processos vigentes (particularmente para os municípios do Estado do Rio Grande do Sul, assolados pelas enchentes); realização de estudos de mercado e pesquisas técnicas; ações de comunicação institucional ativa.

Realizou também pregões para aquisição de medicamentos de interesse dos associados.

Justificou a frustração da arrecadação de receitas provenientes das cotas partes dos consorciados, à luz da nova situação que se afigurou, após o surto pandêmico.

Sustentou que o déficit orçamentário foi integralmente sustentado por superávit financeiro advindo de exercício anterior, nos termos de jurisprudência que mencionou.

Realçou que medidas de desmobilização foram implementadas e que dos 72 cargos previstos apenas 05 estavam providos, nessa fase de desmobilização.

Sustentou a legalidade na utilização dos recursos oriundos das doações; da contabilização das receitas potenciais dos consorciados em face do novo panorama pós covid.

Defendeu a transparência do Conectar.

Ao final pugna pela regularidade destas contas.

Os autos transitaram pelo Parquet de Contas, nos termos regimentais (evento 96.1).

Cabe, por fim, assinalar o julgamento do exercício antecedente, de 2023, no âmbito deste Tribunal de Contas.

2023 TC-009287.989.24-8.

Relator: Dr. Alexandre Sarquis.  

Regulares com ressalvas.

Trânsito em julgado certificado em 13/06/2025.

É a síntese necessária.

DECISÃO

Trata-se das contas apresentadas pelo Conectar – Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras – em extinção, relativas ao exercício de 2024, em face do art. 2º, inciso III, da Lei Complementar Estadual nº 709, de 14 de janeiro de 1993 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – LOTCESP).

A defesa anuncia e elenca documentos que comprovam a deliberação de extinção da entidade a partir de 31/12/2025

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual. À defesa foi oportunizado trazer todos os argumentos aptos a rebater os achados da instrução.

Pois bem.

Como assentado nos autos, o Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras surgiu como uma iniciativa da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) para viabilizar melhores condições para a atuação dos gestores municipais no enfrentamento da pandemia da Covid-19, por meio da aquisição conjunta de vacinas, insumos, medicamentos, equipamentos e serviços na área da saúde de forma geral.

Superada a fase aguda da pandemia, após 2023, a entidade perdeu sua finalidade primeira que ensejou sua criação – a compra de vacina para enfrentamento da covid-19.

Assim se justifica a queda de receita no exercício de 2024, pelo desinteresse dos municípios consorciados.

E os corpos dirigentes não se mantiveram inertes em face da nova realidade do CONECTAR: deliberaram pela sua extinção em 31.12.2025, como comprovado nos autos.

A defesa afastou a ilação e possível ilegitimidade com aplicação de receitas de doações fora dos propósitos sociais da entidade.

Também restou demonstrado que a execução orçamentária foi integralmente suportada por superávit financeiro advindo de exercício anterior, não havendo aí nenhuma impropriedade.

A situação econômico-financeira do Consórcio é confortável, não apresenta dívidas de longo prazo.

As dívidas de curto prazo, inclusive encargos tributários, estão sendo adimplidas a contento.

A frustração de receitas mostra-se escusável em face da nova realidade que se afigurou ao fim da crise da pandemia.

Nesse panorama de encerramento de atividades, alguns desacertos anotados pela diligente fiscalização comportam relevamento sob recomendações.

Por fim, cabe também recomendar ao corpo dirigente da entidade que acelere os procedimentos de liquidação dos ativos; quitação dos passivos, de modo a abreviar o período de atos preparatórios da efetiva extinção.

Nessa conformidade, nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES as contas do Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras – CONECTAR em extinção, referentes ao ano-calendário de 2024, nos termos do artigo 33, inciso I, c.c. artigo 34 da Lei Complementar nº 709/93, com a consequente quitação dos responsáveis.

Excetuo os atos pendentes de julgamento.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:
   1. publicar;
   2. aguardar o decurso do prazo recursal
   3. certificar,
2. Arquivando-se em seguida.

GCSA-ACS, 23 de Junho de 2026

EXTRATO: 

Nessa conformidade, nos termos do que dispõe a Resolução n° 02/2021 deste Tribunal, JULGO REGULARES COM RECOMENDAÇÕES as contas do Consórcio Nacional de Vacinas das Cidades Brasileiras – CONECTAR em extinção, referentes ao ano-calendário de 2024, nos termos do artigo 33, inciso I, c.c. artigo 34 da Lei Complementar nº 709/93, com a consequente quitação dos responsáveis.

Excetuo os atos pendentes de julgamento.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se