GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame o Acompanhamento da Execução Contratual, relativo ao Contrato nº 218/2023, de 28/08/2023, no valor inicial de R$ 1.470.000,00, firmado entre a Prefeitura Municipal de Santa Adélia e a empresa Adriana Cláudia Zoli - ME, tendo como objeto a prestação de serviços de coleta e transporte até a destinação final de resíduos sólidos, domiciliares, comerciais e industriais do município de Santa Adélia e distritos.

A equipe de auditoria realizou 02 acompanhamentos in loco ao longo da vigência contratual.

Na primeira visita, em 16/01/2024, foram constatadas as seguintes inconformidades na execução do objeto contratado, com proposta de recomendação pela auditoria (evento 9.14):

- Descumprimento do artigo 37, inciso V, da CF/88, dado que o servidor ocupante de cargo comissionado é responsável por atividade burocrática de recebimento do objeto e consequente liquidação da despesa;

- A relação presente entre a contratada e os respectivos prestadores de serviço poderá ser objeto de futura ação judicial, quanto a possível vínculo trabalhista oculto, o que poderá acarretar eventuais prejuízos ao Erário.

No segundo acompanhamento, em 25/08/2025, a auditoria constatou as seguintes irregularidades (evento 24.20):

- Descumprimento do artigo 37, inciso V, da CF/88, dado que o servidor ocupante de cargo comissionado é responsável por atividade burocrática de recebimento do objeto e consequente liquidação da despesa;

- Infração à Cláusula nº 03.03.03, b, do Anexo I do Edital (Termo de Referência), visto que no momento da visita uma das equipes contava com apenas 1 motorista e 2 coletores;

- A relação presente entre a contratada e os respectivos prestadores de serviço poderá ser objeto de futura ação judicial, quanto a possível vínculo trabalhista oculto, o que poderá acarretar eventuais prejuízos ao Erário.

Face ao despacho contido no evento 28, a empresa contratada apresentou as seguintes alegações (evento 63):

Esclareceu que a suposta irregularidade apontada no relatório de fiscalização, referente à presença de apenas dois coletores na plataforma do caminhão, não reflete a realidade da execução contratual. Na data da fiscalização, a equipe de coleta era composta por três coletores, conforme exigido no contrato, sendo que um dos coletores estava estrategicamente posicionado à frente do caminhão realizando a triagem prévia dos resíduos, atividade essencial para garantir a eficiência e a correta destinação dos materiais, em conformidade com a Política Nacional de Resíduos Sólidos.

Destacou que a metodologia adotada visou otimizar o serviço, aumentando a agilidade da coleta e garantindo a qualidade do trabalho, sem prejuízo ao erário. Ressaltou ainda que a interpretação do contrato deve considerar a primazia da realidade sobre a forma, ou seja, a efetiva execução do serviço e o resultado prático alcançado, e não apenas uma análise formal e momentânea. A ausência do terceiro coletor na plataforma do caminhão não configura falha, mas sim uma otimização do processo que atende plenamente aos objetivos contratuais.

Quanto à relação jurídica com os prestadores de serviço, a defesa esclarece que não há vínculo empregatício, pois não se verifica subordinação jurídica, requisito essencial para a configuração do vínculo trabalhista. Os coletores atuam com autonomia operacional, e a contratada cumpre rigorosamente suas obrigações legais, apresentando comprovantes de pagamento e encargos. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça reconhece a licitude da terceirização, reforçando a legalidade do modelo adotado pela contratada.

A Prefeitura de Santa Adélia, por meio de sua advogada, apresentou sua defesa no evento 68 nos seguintes termos:

Inicialmente, contestou a alegação de irregularidade quanto à designação do gestor responsável pelo recebimento dos serviços, esclarecendo que a substituição do Secretário Municipal de Obras e Serviços por um servidor ocupante de cargo em comissão, o Coordenador Geral, é legítima e compatível com a natureza administrativa do cargo, conforme entendimento consolidado nos Tribunais Superiores e orientações do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.

Quanto à suposta infração relacionada à composição das equipes de trabalho, a defesa argumentou que a constatação de uma equipe com número inferior de coletores em uma visita pontual não caracteriza irregularidade contratual, pois as demais evidências, incluindo documentos e fotografias, comprovam que as equipes completas, conforme previsto no Termo de Referência, foram efetivamente disponibilizadas durante a execução dos serviços. Ressaltou que a prestação dos serviços foi realizada conforme os quantitativos e prazos estabelecidos, com controle rigoroso da Administração quanto à presença e qualificação dos profissionais.

Por fim, abordou a questão da relação entre a contratada e seus prestadores de serviço, afastando a existência de vínculo trabalhista oculto e o risco de futuras demandas judiciais. Explicou que o contrato não se enquadra como serviço com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ("DEMO"), conforme definido pela legislação vigente, especialmente pela Lei nº 14.133/2021. Destacou que a Administração não tem obrigação de exigir comprovação trabalhista dos prestadores, uma vez que o contrato envolve também fornecimento de equipamentos e é medido por tonelada/mês, não por postos de trabalho. Assim, não há irregularidade quanto ao controle dos recursos humanos pela Administração, e o objeto contratual foi cumprido integralmente pela contratada.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, o processo não foi selecionado para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

De início, observo que o Pregão Presencial nº 30/2023 e o subsequente Contrato nº 218/2023 (TC-00001425.98924), bem como o termo aditivo de prorrogação de prazo e reajuste de preços nº 01/2024 (TC-00022233.989.24), já foram objeto de análise por esta Corte de Contas tendo sido julgados irregulares, decisão mantida em sede de recurso.

Quanto à possível Infração à Cláusula nº 03.03.03, b, do Anexo I do Edital (Termo de Referência)[1], durante a segunda e última visita de acompanhamento, a equipe de auditoria acompanhou o caminhão de placa DWA-1E71, e verificou que, além do motorista, a equipe de coleta contava com apenas com 2 (dois) coletores, quando a cláusula 03.03.03, b, do Anexo I do Edital – Termo de Referência (TC-001425.989.24, Evento nº 1.6, p. 02), determinava, no mínimo, 3 (três) coletores por caminhão.

De acordo com a defesa da empresa e da prefeitura, a metodologia de trabalho utilizada posiciona um dos coletores estrategicamente, aproximadamente 100 (cem) metros à frente do caminhão. "Esse terceiro colaborador não estava ausente, mas sim realizando uma atividade fundamental e preparatória: a triagem inicial dos resíduos."

Não obstante a ausência de comprovação nos autos da presença do 3º coletador no dia da inspeção in loco, vejo como plausível a justificativa apresentada e não vislumbro prejuízo ao serviço prestado.

No tocante ao recebimento do objeto por servidor ocupante de cargo comissionado, não vejo óbices a esta prática, tendo em vista que o artigo 67 da Lei Federal nº 8.666/93 (válida à época) prevê a obrigatoriedade do acompanhamento e exige que este seja feito “por um representante da administração especialmente designado”, não fazendo distinção entre servidores efetivos ou comissionados.

Entretanto, adicionalmente, entendo como necessária a indicação de responsável que seja qualificado e capacitado para tal função.

Sendo assim, como não há indicação de que houve falhas no recebimento do objeto e nem relatos de imperfeições na prestação dos serviços, entendo superado o apontamento.

No que se refere à natureza da relação entre a contratada e os prestadores de serviço, considerando que a empresa os remunera por meio de Recibo de Pagamento à Autônomo (RPA), a jurisprudência consolidada desta Corte de Contas admite, para fins de comprovação de vínculo profissional, que este possa ocorrer por meio da contratação de profissional autônomo.

Esse entendimento está consolidado na Súmula nº 25, que dispõe: “Em procedimento licitatório, a comprovação de vínculo profissional pode se dar mediante contrato social, registro na carteira profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho, sendo possível a contratação de profissional autônomo que preencha os requisitos e se responsabilize tecnicamente pela execução dos serviços.”

Todavia, é necessária a análise do caso concreto em exame.

O Termo de Contrato (evento 1.11 – TC-00001425/989/24) estabeleceu, em sua cláusula 2.1, que a remuneração pelos serviços pactuados seria calculada multiplicando-se a quantidade coletada e transportada até a destinação final pelo valor unitário.

Além disso, a cláusula 2.2, alínea “b”, definiu que cada equipe mínima para a coleta dos resíduos sólidos domiciliares deveria ser composta por 1 (um) motorista e no mínimo 3 (três) coletadores por caminhão, além das ferramentas e utensílios necessários para a perfeita execução dos trabalhos.

O cronograma de coleta de resíduos, previsto na cláusula 2.2, alínea “c”, estabeleceu o seguinte:

c.1) Atendimento diário, de segunda a sábado, no município de Santa Adélia, com 2 (dois) caminhões e 2 (duas) equipes;

c.2) Atendimento 3 (três) vezes por semana no distrito de Botelho, localizado a 22,3 km do município;

c.3) Atendimento 2 (duas) vezes por semana no distrito de Santa Rosa, a 9,9 km do município;

c.4) Atendimento 2 (duas) vezes por semana no distrito de Uraraí, a 17 km do município;

c.5) Atendimento 2 (duas) vezes por semana nos seguintes locais: a) Frango Gonzales; b) Estância Pau D’Alho; c) Empresa Chumbo; d) chácaras dos distritos; e) Posto Fórmula 1; f) Posto Capixabom; g) Pesque Pague Zé da Mina; h) Pesque Pague Delegado; i) Pesque Pague Cantinho da Chácara;

c.6) Transporte do lixo do programa “Cidade Limpa”, que deve ser retirado 1 (uma) vez por mês no Bairro da Torre.

Os profissionais deveriam cumprir esse cronograma regular de trabalho, pelo qual a prefeitura deveria remunerar a contratada. Esse tipo de situação pode configurar terceirização ilícita e possibilitar o reconhecimento judicial de vínculo trabalhista com o ente público, gerando passivo ao erário. A presença de elementos como pessoalidade, habitualidade e subordinação direta caracteriza relação de emprego, mesmo que formalmente a remuneração seja feita por RPA. Aqui vale destacar a lista de prestadores fixos informada  pela empresa no evento 24.16. No caso em questão, o formato contratual e a execução indicam a utilização de autônomos para funções permanentes.

Diante disso, ainda que não se enquadre como serviço com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, advirto a origem sobre o risco de futuras ações judiciais trabalhistas e para a possibilidade de responsabilização subsidiária ou solidária do ente público, o que pode acarretar prejuízos ao erário, sendo necessário repensar o modelo em futuras contratações da espécie.

De resto, a instrução mostrou que o serviço foi prestado nos moldes contratuais, não restando dúvidas quanto à adequada prestação do serviço pactuado.

Por todo o exposto, nos termos da Resolução 12/2025, publicada no DOE de 26/09/2025, CONHEÇO do Acompanhamento da Execução do Contrato nº 218/2023.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado; 
2. Após, ao arquivo.

AMFS/09