TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: Concorrência Eletrônica. Contrato de obra. Serviços de drenagem e pavimentação. Lei nº 14.133/2021. Ausência de Plano de Contratações Anual. Deficiências no Estudo Técnico Preliminar. Disponibilização de anexos por plataforma externa. Falhas na formalização contratual. Termos Aditivos. Alterações quantitativas devidamente justificadas. Encaminhamento intempestivo ao Tribunal e publicação extemporânea no PNCP. Acompanhamento da execução contratual. Obra concluída e recebida. Termo de Recebimento Definitivo. Descumprimento parcial de procedimento interno de recebimento. Ausência de prejuízo ao erário ou ao interesse público. Regularidade com ressalvas e recomendações. Conhecimento do acompanhamento da execução contratual e do Termo de Recebimento Definitivo.

RELATÓRIO

• TC-009999.989.25-4 — Concorrência Eletrônica nº 90023/2024 e Contrato nº 11/2025;
• TC-011061.989.25-7 — Acompanhamento da Execução Contratual.

Já os:

• TC-006739.989.26-7 (1º Termo Aditivo);
• TC-006743.989.26-1 (2º Termo Aditivo);
• TC-007925.989.26-1 (Termo de Recebimento Definitivo);

Responsáveis:

Pela Contratante – Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista:

• André Paccola Sasso, Prefeito Municipal, responsável pelo órgão jurisdicionado
• Luiz Fernando de Campos, Secretário de Suprimentos e Licitações, responsável pela adjudicação, homologação e assinatura do contrato e aditivos

Pela Contratada – SEMAM Terraplenagem e Pavimentação Ltda:

• Vicente Antonio Zenaro Manin Júnior, sócio-administrador, responsável pela assinatura do contrato e aditivos

Tratam os autos do TC-009999.989.25-4, relativo à Concorrência Eletrônica nº 90023/2024 (Processo Administrativo nº 234/2024) e ao Contrato nº 11/2025, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista e a empresa SEMAM Terraplenagem e Pavimentação Ltda., tendo por objeto a execução de serviços de drenagem e pavimentação na Avenida Padre Salústio Rodrigues Machado, entre as Ruas 28 de Abril e Ignácio Anselmo.

Tramitam em conjunto o TC-011061.989.25-7, referente ao acompanhamento da execução contratual; o TC-006739.989.26-7, relativo ao 1º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 128/2025, de 08/08/2025); o TC-006743.989.26-1, relativo ao 2º Termo Aditivo (Termo Aditivo nº 169/2025, de 31/10/2025); e o TC-007925.989.26-1, referente ao Termo de Recebimento Definitivo do ajuste.

O processado foi redistribuído a este Relator em função das novas atribuições trazidas pela Resolução nº 12/2025.

1 – TC-009999.989.25-4 – Concorrência Eletrônica nº 90023/2024 e Contrato nº 11/2025

O orçamento estimado para a obra foi de R$ 3.517.868,82 (evento 1.4), com base em preços referenciais com data-base fixada. A licitação foi realizada sob a forma eletrônica, em modo de disputa aberto, regime de empreitada por preço unitário e critério de julgamento de menor preço.

O edital foi publicado em 23/12/2024, com extrato no Diário Oficial do Município, no Diário Oficial do Estado (26/12/2024) e no jornal Folha de S.Paulo (24/12/2024), nos termos do art. 54, §1º, da Lei nº 14.133/2021 (evento 1.9).

O certame contou com 29 proponentes. No curso do procedimento, a empresa Conceito – Urbanização e Terraplenagem Ltda foi inabilitada por não apresentar os documentos de habilitação exigidos (pág. 01 do evento 1.14), sem interposição de recurso quanto a esse ato. Houve recurso administrativo interposto pela Construtora América Projetos e Empreendimentos Ltda EPP, que requereu a declaração de inexequibilidade da proposta da SEMAM; após análise técnica da Secretaria de Obras e Engenharia e parecer da Procuradoria Geral do Município, o recurso foi desprovido (pág. 12 do evento 1.24).

O certame foi adjudicado e homologado em 25/02/2025 pelo Secretário de Suprimentos e Licitações, Sr. Luiz Fernando de Campos (evento 1.15), com publicação no Diário Oficial do Município em 26/02/2025 (evento 1.16).

O Contrato nº 11/2025 foi assinado em 25/02/2025, pelo valor de R$ 2.520.000,00, com vigência até 24/02/2026 e prazo de execução de 240 dias a contar da Ordem de Serviço (evento 1.25). A Ordem de Início dos Serviços foi emitida em 06/05/2025, autorizando o início a partir de 12/05/2025 (evento 1.27). A garantia contratual foi prestada na modalidade seguro-garantia (eventos 1.39 e 1.40).

A instrução da matéria coube à diligente equipe da UR-02, que trouxe os seguintes apontamentos, todos direcionados ao campo das recomendações:

a) Ausência de Plano de Contratações Anual para o exercício de 2024, em desatenção ao art. 12, VII, §1º, e ao art. 18 da Lei nº 14.133/2021;

b) Estudo Técnico Preliminar sem os documentos de suporte exigidos pelos incisos IV e VI do §1º do art. 18 da Lei nº 14.133/2021, tampouco com as justificativas para a ausência dos demais elementos previstos no mesmo dispositivo — ressalvando a fiscalização que o Termo de Referência definiu adequadamente o objeto;

c) Disponibilização de anexos do edital por link externo (Google Drive), em vez de diretamente no PNCP, com risco à integridade e rastreabilidade dos arquivos;

d) Ausência, no edital, de menção às regras de fiscalização e gestão do contrato e entrega do objeto (art. 25 da Lei nº 14.133/2021) — matéria suprida pelo Termo de Referência;

e) Ausência de motivação circunstanciada das exigências de qualificação técnica e econômico-financeira (art. 18, IX, da Lei nº 14.133/2021);

f) Ausência de exigência de declaração de reserva de cargos para pessoa com deficiência e reabilitados (art. 63, IV, da Lei nº 14.133/2021);

g) Edital sem detalhamento das regras de participação de consórcios (art. 15 da Lei nº 14.133/2021);

h) Vedação expressa ao reajuste de preços no edital, em contrariedade ao §7º do art. 25 da Lei nº 14.133/2021;

i) Contrato sem os elementos e cláusulas essenciais previstos nos incisos IV, V, VI, VII, XI, XIV, XVII e XVIII do art. 92 da Lei nº 14.133/2021.

Regularmente notificada, compareceu a Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista, por seus procuradores, Drs. Sílvio Paccola Júnior (OAB/SP nº 206.493) e Rafael Augusto Barbosa de Souza (OAB/SP nº 240.177). A SEMAM Terraplenagem e Pavimentação Ltda não apresentou defesa.

Em síntese, a Prefeitura argumentou que a totalidade das falhas apontadas possui natureza estritamente formal, sem prejuízo à competitividade do certame, à seleção da proposta mais vantajosa ou à execução do objeto. Destacou que a Lei nº 14.133/2021 representa mudança paradigmática, exigindo período natural de adaptação; que o Município já regulamentou os pontos necessários à sua plena eficácia; que os elementos ausentes no edital e no contrato estavam contemplados no Termo de Referência, parte integrante do instrumento convocatório; que a vedação ao reajuste foi mitigada pelo curto prazo de execução e pela alta competitividade do certame; e requereu o reconhecimento da regularidade dos atos praticados.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, que obteve vistas nos termos regimentais.

2 – TC-011061.989.25-7 – Acompanhamento da Execução Contratual

O acompanhamento foi realizado pelo NAEC, com duas visitas in loco: a primeira em 25/06/2025 e a segunda em 24/03/2026.

Na 1ª visita, a obra encontrava-se em execução, com aproximadamente 18% de conclusão, sem medições realizadas até aquela data. Não foram constatadas falhas que comprometessem a regularidade da execução, propondo-se apenas o encaminhamento da planilha orçamentária à Ferramenta de Análise de Risco de Obras (FARO), nos termos do Comunicado GP nº 10/2022.

Na 2ª visita, a obra encontrava-se finalizada. O fluxo financeiro registrou dez medições, totalizando R$ 2.999.257,72, equivalente a 100% do valor final do contrato. O gestor foi o Sr. Emanuel Fidelis Serutti, Secretário de Obras e Infraestrutura, e os fiscais foram o Sr. João Henrique Ferrari, Engenheiro Civil, o Sr. José Alberto Placca, Diretor de Engenharia e Projetos Urbanos, e a Sra. Nayara Garcia Bombonato, Engenheira Civil. O apontamento da 1ª visita (envio ao FARO) foi regularizado pela Origem.

A instrução final do NAEC trouxe os seguintes apontamentos, direcionados ao campo das recomendações:

1. Ausência de designação formal do gestor e dos fiscais do contrato em ato próprio, contrariando o art. 117, caput, da Lei nº 14.133/2021 — a Origem informou que, como padrão, o gestor é o Secretário da pasta e os fiscais são por ele designados no Termo de Referência, mas tal designação não foi localizada naquele instrumento;
2. Não divulgação, em sítio eletrônico oficial, dos quantitativos executados e preços praticados no prazo de 45 dias úteis após a conclusão do contrato, nos termos do art. 94, §3º, da Lei nº 14.133/2021.

Regularmente notificada, compareceu a Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista, pelos mesmos procuradores, Drs. Sílvio Paccola Júnior (OAB/SP nº 206.493) e Rafael Augusto Barbosa de Souza (OAB/SP nº 240.177).

Em síntese, a Prefeitura destacou que a fiscalização atestou a ausência de irregularidades na execução contratual, restringindo-se os apontamentos ao campo das recomendações; que inexistiu qualquer ato praticado com má-fé ou prejuízo aos cofres municipais e aos administrados; que eventuais máculas de ordem formal devem ser relevadas, na esteira da própria sugestão da fiscalização; e que o Município, ciente dos apontamentos, adotará as medidas necessárias ao saneamento das falhas, assegurando o aprimoramento contínuo de seus processos de contratação. Requereu o julgamento pela regularidade da matéria.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, que obteve vistas nos termos regimentais.

3– TCs 006739.989.26-7 e 006743.989.26-1 – 1º e 2º Termos Aditivos

O TC-006739.989.26-7 trata do 1º Termo Aditivo nº 128/2025, assinado em 08/08/2025, que promoveu acréscimo de R$ 306.587,98 ao ajuste, elevando seu valor para R$ 2.826.587,98. A Fiscalização consignou que as alterações foram devidamente justificadas, precedidas de parecer técnico e/ou jurídico, autorizadas pela autoridade competente, acompanhadas da correspondente garantia e cobertura orçamentária.

O TC-006743.989.26-1 versa sobre o 2º Termo Aditivo nº 169/2025, assinado em 31/10/2025, que promoveu acréscimo de R$ 220.902,16 e supressão de R$ 48.232,42, resultando em aumento líquido de R$ 172.669,74 e na elevação do valor contratual para R$ 2.999.257,72. Também neste caso a Fiscalização registrou a existência de justificativas técnicas, parecer jurídico, autorização da autoridade competente, garantia contratual e empenho correspondente.

Em ambos os processados, a UR-02 apontou apenas duas ocorrências: encaminhamento intempestivo da documentação ao Tribunal, em desacordo com o artigo 100 das Instruções nº 01/2024, e publicação extemporânea dos aditamentos no Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP, em afronta ao artigo 94 da Lei nº 14.133/2021.

Regularmente notificada, a Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista sustentou que as impropriedades possuem natureza meramente formal, sem repercussão sobre a validade dos ajustes, a execução contratual ou os interesses da Administração, requerendo sua relevação e o julgamento favorável da matéria.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, que obteve vistas nos termos regimentais.

4 – TC-007925.989.26-1 – Termo de Recebimento Definitivo

O TC-007925.989.26-1 refere-se ao Termo de Recebimento Definitivo do objeto contratual, assinado em 12/02/2026.

A Fiscalização registrou a realização dos recebimentos provisório e definitivo, a inexistência de recusa do objeto e a apresentação das declarações exigidas pelas Instruções nº 01/2024. Consignou, ainda, que os recebimentos comprovaram o atendimento das exigências contratuais, não sendo constatadas pendências, reajustamentos ou acertos de qualquer natureza.

Como única ocorrência, anotou que os recebimentos provisório e definitivo não observaram integralmente o Decreto Executivo Municipal nº 220/2023, uma vez que não houve comunicação formal de término da obra pela contratada e foi ultrapassado o prazo de observação/vistoria previsto na regulamentação municipal, sem justificativa expressa consignada no Termo de Recebimento Definitivo.

Em razão disso, propôs a expedição de recomendação à Administração, concluindo, contudo, não haver irregularidades capazes de comprometer o Termo de Recebimento Definitivo examinado.

Regularmente notificada, a Origem reiterou os argumentos apresentados nos autos dos termos aditivos, destacando a inexistência de prejuízo ao erário, à execução contratual ou ao interesse público.

Os autos tramitaram pelo Ministério Público de Contas, que obteve vistas nos termos regimentais.

DECIDO.

Estão em exame a Concorrência Eletrônica nº 90023/2024, o Contrato nº 11/2025, os 1º e 2º Termos Aditivos, o respectivo acompanhamento da execução contratual e o Termo de Recebimento Definitivo, relativos à execução de serviços de drenagem e pavimentação na Avenida Padre Salústio Rodrigues Machado, no Município de Lençóis Paulista, celebrados entre a Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista e a empresa SEMAM Terraplenagem e Pavimentação Ltda.

A contratação se deu sob a regência da Lei Federal nº 14.133/2021, em contexto que merece registro: a obra foi motivada por Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público do Estado de São Paulo, decorrente de inquérito civil instaurado para apurar problemas estruturais e de vazão na rede de galerias de águas pluviais na região da Avenida Padre Salústio, circunstância que evidencia a relevância do interesse público envolvido e a necessidade de pronta intervenção da Administração.

A fiscalização não identificou ocorrências aptas a comprometer a regularidade da contratação ou da execução contratual. T

anto no exame da licitação e do contrato quanto na análise da execução contratual, dos termos aditivos e do recebimento definitivo, os apontamentos efetuados foram direcionados ao campo das recomendações, sem indicação de prejuízo ao erário, comprometimento da competitividade do certame ou inadequação da execução do objeto.

A ausência do Plano de Contratações Anual para o exercício de 2024 constitui impropriedade relacionada ao planejamento da contratação. Todavia, não se verifica, no caso concreto, comprometimento da definição do objeto, da estimativa de custos, da competitividade do certame ou da seleção da proposta mais vantajosa. Ademais, o Município demonstrou evolução institucional ao elaborar o PCA para o exercício subsequente. O apontamento comporta recomendação.

As deficiências verificadas no Estudo Técnico Preliminar não se mostram suficientes para macular o procedimento. Embora o documento não tenha contemplado integralmente todos os elementos previstos no §1º do artigo 18 da Lei nº 14.133/2021, o Termo de Referência apresentou adequada caracterização da necessidade administrativa, definição do objeto, estimativa de quantitativos e demais informações indispensáveis à contratação. Ausente demonstração de prejuízo concreto ao planejamento ou à competitividade, o apontamento comporta recomendação.

A disponibilização de anexos por plataforma externa, em vez de diretamente pelo PNCP, embora não represente a melhor prática sob a ótica da rastreabilidade documental, não comprometeu o acesso dos interessados às informações do certame. O expressivo número de participantes — 29 proponentes — evidencia que a forma adotada não constituiu obstáculo à ampla participação dos interessados. O apontamento comporta recomendação.

A ausência, no corpo do edital, das regras de fiscalização, gestão e entrega do objeto foi suprida pelo Termo de Referência, parte integrante do instrumento convocatório. Do mesmo modo, a ausência de motivação circunstanciada das exigências de qualificação técnica e econômico-financeira, bem como a falta de detalhamento das regras relativas à participação de consórcios, não se revelaram aptas a restringir a competitividade do certame, circunstância corroborada pela ampla participação de licitantes.

A não exigência da declaração prevista no artigo 63, IV, da Lei nº 14.133/2021 caracteriza descumprimento da norma legal. Não obstante, a instrução não demonstrou qualquer repercussão concreta da ocorrência sobre a disputa ou sobre a seleção da proposta vencedora, razão pela qual o apontamento pode ser remetido ao campo das recomendações.

A vedação expressa ao reajuste de preços revela desconformidade com o §7º do artigo 25 da Lei nº 14.133/2021. Entretanto, o prazo contratual era inferior a doze meses, não houve pleitos de recomposição econômica, tampouco demonstração de desequilíbrio contratual, tendo a execução transcorrido regularmente até sua conclusão. Nessas circunstâncias, a falha pode ser relevada, sem prejuízo de recomendação para observância da disciplina legal em futuras contratações.

As ausências de cláusulas essenciais previstas nos incisos IV, V, VI, VII, XI, XIV, XVII e XVIII do artigo 92 da Lei nº 14.133/2021 merecem maior atenção. Trata-se da ocorrência mais relevante identificada pela fiscalização. Todavia, parcela significativa dos elementos ausentes encontrava-se disciplinada no Termo de Referência, integrante do ajuste. Além disso, a execução contratual transcorreu sem litígios, inadimplementos ou intercorrências relevantes, culminando na integral execução do objeto contratado. Não se evidencia, portanto, prejuízo concreto à Administração ou à contratada que justifique juízo de irregularidade.

Cumpre registrar, ainda, que a proposta vencedora importou contratação pelo valor de R$ 2.520.000,00, frente ao orçamento estimativo de R$ 3.517.868,82, representando redução aproximada de 28,4%. A execução contratual não revelou indícios de inexequibilidade, paralisação, necessidade de reequilíbrio extraordinário ou qualquer outra ocorrência apta a infirmar a vantajosidade inicialmente obtida pela Administração.

No tocante aos Termos Aditivos nºs 128/2025 e 169/2025, verifico que as alterações promovidas foram precedidas das respectivas justificativas técnicas, pareceres competentes e autorizações da autoridade responsável, inexistindo questionamentos quanto à necessidade ou adequação das modificações realizadas.

Os apontamentos efetuados pela fiscalização restringem-se ao encaminhamento intempestivo dos documentos ao Tribunal e à publicação extemporânea dos aditamentos no Portal Nacional de Contratações Públicas. Embora tais ocorrências revelem inobservância dos prazos legais e regulamentares aplicáveis, não repercutiram sobre a validade dos ajustes, sua publicidade efetiva ou a execução contratual.

Ademais, as alterações promovidas permaneceram dentro dos limites legalmente admitidos e guardaram pertinência com o objeto originalmente contratado.

Quanto ao acompanhamento da execução contratual, verifico que a obra foi integralmente executada, medida e recebida pela Administração, sem apontamentos relacionados à qualidade dos serviços prestados ou à observância das obrigações contratuais.

A ausência de designação formal do gestor e dos fiscais em ato próprio contraria o artigo 117 da Lei nº 14.133/2021. Não obstante, restou demonstrado que a execução contratual foi efetivamente acompanhada por agentes identificados, inexistindo prejuízo à fiscalização do ajuste.

Igualmente, a não divulgação dos quantitativos executados e dos preços praticados no prazo previsto pelo artigo 94, §3º, da Lei nº 14.133/2021 configura falha relacionada à transparência administrativa, sem demonstração de prejuízo concreto ao controle da contratação.

Por sua vez, o Termo de Recebimento Definitivo atestou a conclusão e regular execução do objeto contratual, inexistindo pendências, reajustamentos ou acertos financeiros remanescentes. A única ocorrência apontada pela fiscalização refere-se à ausência de comunicação formal de término da obra pela contratada e à extrapolação do prazo previsto em regulamentação municipal entre os recebimentos provisório e definitivo, sem justificativa expressa consignada no respectivo termo.

Trata-se, contudo, de impropriedade relacionada ao rito administrativo interno de recebimento da obra, sem qualquer repercussão sobre a efetiva execução do objeto ou sobre a comprovação do atendimento das exigências contratuais, comportando recomendação à Origem para observância da regulamentação por ela própria instituída.

Diante do exposto, verifico que as ocorrências identificadas pela fiscalização, embora merecedoras de recomendação e aperfeiçoamento por parte da Administração, não se mostraram aptas a comprometer a legalidade substancial da contratação, a competitividade do certame, a seleção da proposta mais vantajosa ou a adequada execução do objeto.

A obra foi integralmente executada, medida e recebida pela Administração, os termos aditivos foram devidamente justificados e autorizados, e o Termo de Recebimento Definitivo atestou o atendimento das exigências contratuais, inexistindo demonstração de dano ao erário, prejuízo ao interesse público ou comprometimento dos resultados pretendidos pela contratação.

Assim sendo, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVA a Concorrência Eletrônica nº 90023/2024, o Contrato nº 11/2025, o 1º Termo Aditivo nº 128/2025 (TC-006739.989.26-7) e o 2º Termo Aditivo nº 169/2025 (TC-006743.989.26-1), formalizados entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE LENÇÓIS PAULISTA e a SEMAM TERRAPLENAGEM E PAVIMENTAÇÃO LTDA., sem prejuízo das recomendações consignadas no corpo desta decisão.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual tratado no TC-011061.989.25-7 e do Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-007925.989.26-1.

Deve a Origem se atentar às recomendações e ressalvas expedidas nesta sentença.

Publique-se.

Ao Cartório para as providencias de sua alçada.

EXTRATO: 

Assim sendo, e nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte, JULGO REGULARES COM RESSALVA a Concorrência Eletrônica nº 90023/2024, o Contrato nº 11/2025, o 1º Termo Aditivo nº 128/2025 (TC-006739.989.26-7) e o 2º Termo Aditivo nº 169/2025 (TC-006743.989.26-1), formalizados entre a PREFEITURA MUNICIPAL DE LENÇÓIS PAULISTA e a SEMAM TERRAPLENAGEM E PAVIMENTAÇÃO LTDA., sem prejuízo das recomendações consignadas no corpo desta decisão.

TOMO CONHECIMENTO do Acompanhamento da Execução Contratual tratado no TC-011061.989.25-7 e do Termo de Recebimento Definitivo tratado no TC-007925.989.26-1.

Deve a Origem se atentar às recomendações e ressalvas expedidas nesta sentença.

Publique-se.