TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

RELATÓRIO

Em exame Representação formulada pela empresa SBR Soluções em Beneficiamento de Resíduos e Comércio Ltda. acerca de possíveis irregularidades na Concorrência Pública nº 06/2022 (Procedimento Licitatório nº 182/2022), promovida pela Prefeitura Municipal de Jaguariúna, cujo objeto é a prestação de serviços de limpeza pública e manejo de resíduos. O foco da insurgência reside no Lote 02, que compreende as atividades de triagem de resíduos da construção civil, triagem de resíduos do passivo, além da coleta e destinação final de resíduos volumosos e madeira (TC-11719.989.23-8 – evento 1.1).

A representante aduz, em síntese, que as empresas Converd Construção Civil Ltda. e Consórcio Corpus & MB foram indevidamente habilitadas e classificadas na disputa pelo Lote 02 da Concorrência Pública nº 06/2022. Sustenta que os atestados de capacidade técnica operacional apresentados por ambas não comprovam a necessária aptidão específica para a triagem de resíduos do passivo (Item 02 do lote), serviço que demandaria complexidade operacional e custos distintos da triagem do cotidiano. Alega, ademais, o descumprimento ao instrumento convocatório e a flagrante inexequibilidade da proposta financeira formulada pelo consórcio vencedor por se situar em patamar inferior a 70% do valor orçado pela Administração Pública (TC-11719.989.23-8 – evento 1.1).

Pugnou, por conseguinte, pela concessão de medida liminar, em caráter de extrema urgência, para determinar a suspensão imediata do certame licitatório, e, no mérito, requereu o julgamento de procedência desta Representação para anular os atos de habilitação e classificação das empresas Converd e Consórcio Corpus & MB, desconstituindo a declaração de vencedor da Concorrência Pública nº 006/2022 do Município de Jaguariúna/SP devido aos vícios de legalidade apontados  (TC-11719.989.23-8 – evento 1.1).

Ao receber os autos, o Gabinete Técnico da Presidência – GTP-  determinou à Unidade Regional de Campinas (UR-3) a prestação de esclarecimentos sobre o andamento do certame e do contrato pela Fiscalização (TC-11719.989.23-8 – evento 18.1).

Após o retorno dos autos pela Fiscalização da Unidade Regional de Campinas (UR-3), que confirmou a celebração dos Contratos nº 090/2023 (Lote 01, com a empresa Suma Brasil) e nº 097/2023 (Lote 02, com o Consórcio Corpus & MB), o GTP opinou pelo recebimento da Representação e sugeriu a sua distribuição aleatória a Conselheiro Relator, nos termos regimentais (TC-11719.989.23-8 – evento 24.1).

Diante da manifestação do Gabinete Técnico da Presidência – GTP pelo recebimento do feito como Representação, o Conselheiro Relator determinou a remessa dos autos à Fiscalização desta Corte de Contas (TC-11719.989.23-8 – evento 38.1).

Frente a essa determinação, a Fiscalização opinou pela improcedência da Representação, sustentando a estrita regularidade dos atos de habilitação e classificação praticados pela municipalidade no Lote 02. Em sua análise conclusiva, a unidade técnica assentou que as exigências de capacidade operacional foram integralmente atendidas pelas concorrentes, visto que a triagem de resíduos comuns e a de passivo guardam manifesta identidade executória. Concluiu, de igual modo, pelo acerto na aceitação da proposta financeira do consórcio vencedor, uma vez que a presunção de inexequibilidade calcada em critérios matemáticos restringe-se a obras de engenharia e a viabilidade econômica do preço ofertado restou sobejamente demonstrada por meio de planilhas de custos validadas pelo órgão gestor competente (TC-11719.989.23-8 – evento 48.2).

Em paralelo, tramitava nesta Corte a instrução do procedimento licitatório e do ajuste contratual pertinentes ao Lote 01, autuada sob o nº TC-17480.989.23-5. Referidos autos, bem como seus respectivos desdobramentos, foram apensados por dependência à presente Representação face à identidade do certame de origem - Concorrência Pública nº 06/2022 (TC-11719.989.23-8 – evento 48.4).

A Fiscalização, em auditoria à Licitação e ao Contrato referentes ao Lote 01, encontrou evidências de irregularidade capazes de comprometer ambos os procedimentos (TC-17480.989.23-5– evento 28.3):

• Afronta ao Marco Legal do Saneamento: A contratação por Concorrência Pública comum violou o artigo 10 da Lei Federal nº 11.445/2007 (alterada pela Lei nº 14.026/2020), o qual exige o regime de concessão pública para os serviços especializados de limpeza urbana e manejo de resíduos.

• Falha de Planejamento Administrativo: Afastou-se a justificativa de contratação excepcional, visto que a Prefeitura dispôs de prazo suficiente (entre dezembro de 2021 e junho de 2023) para formular os estudos técnicos e jurídicos da concessão, descaracterizando a alegada emergencialidade.

• Prejuízo ao Controle de Preços: A ausência de planilha com custos unitários detalhados e com a composição do BDI — limitando-se o edital a consolidar os serviços em quatro grandes blocos — impediu o Tribunal de aferir a compatibilidade dos valores com o mercado.

• Ofensa à Lei de Licitações: A falta de transparência no orçamento estimado contrariou frontalmente as exigências contidas nos artigos 7º, § 2º, II, e 40, § 2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93.

A partir da análise dos 02 Acompanhamentos de Execução Contratual (TC-17514.989.23-5– eventos 147.15 e 20.32), a Fiscalização constatou uma série de falhas no 1º AEC, que tiveram seu saneamento verificado quando do 2º AEC, restando remanescente apenas a irregularidade abaixo:

• Ocorrência de despesas sem o prévio empenho, em manifesta violação ao artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64, o que corrobora a existência de falhas no planejamento orçamentário da Prefeitura.

No decorrer da execução contratual, foram celebrados 05 Termos Aditivos e o Termo de Rescisão com os propósitos sintetizados a seguir:

• 1º Termo Aditivo (06/09/2023): Alteração puramente operacional na jornada e escala de trabalho das equipes de zeladoria, promovendo a exclusão das 4 horas previstas para os sábados e a respectiva redistribuição dessa carga horária de segunda a sexta-feira, fixando o expediente das 7h às 16h48, sem qualquer reflexo financeiro ou modificação no valor global (TC-1420.989.24).
• 2º Termo Aditivo (29/05/2024): Renovação do prazo de vigência contratual por mais 12 meses — cuja vigência anterior estava fixada de 02/06/2023 a 02/06/2024 — estendendo o termo final para 02/06/2025, com a aplicação de reajustamento de preços na ordem de 3,028% pelo IPCA acumulado, elevando o valor global para R$ 5.164.149,36 (TC-14329.989.24).
• 3º Termo Aditivo (11/02/2025): Aplicação de reajuste financeiro complementar no montante de R$ 33.618,57, com efeitos retroativos a 02/06/2024, visando à correção do percentual de reajuste concedido no aditamento anterior mediante a incidência do índice de 3,698830% do IPCA (TC-20767.989.25).
• 4º Termo Aditivo (12/03/2025): Modificação qualitativa e quantitativa do objeto com o aporte financeiro de R$ 396.309,25 (acréscimo de 7,62%), destinado especificamente à inclusão de novos serviços no escopo contratual (TC-20777.989.25).
• 5º Termo Aditivo (02/06/2025): Nova prorrogação do prazo de vigência por mais 12 meses — cuja vigência anterior estava fixada de 02/06/2024 a 02/06/2025 —, estendendo o termo final para 02/06/2026, com a concessão de reajustamento anual de preços com base no IPCA acumulado de 5,93074%, elevando o teto contratual para o valor global de R$ 5.925.847,35 (TC-20783.989.25).
• Termo de Rescisão (06/11/2025): Extinção consensual e antecipada da avença a partir de 31/10/2025, motivada por razões de conveniência e oportunidade da Administração Pública, com a concessão de ampla e mútua quitação entre as partes e isenção total de multas ou indenizações (TC-21609.989.25).

Conforme apurado pela Fiscalização, foram detectadas as seguintes irregularidades em cada um dos instrumentos aditivos:

• 1º Termo Aditivo (06/09/2023): Constatou-se a remessa intempestiva e injustificada do documento ao Tribunal de Contas, operada em flagrante descumprimento ao prazo regulamentar de 5 dias úteis fixado no artigo 99 das Instruções nº 01/2020. Verificou-se, de igual modo, a ausência de envio da prova documental de autorização prévia por parte da autoridade competente (artigo 103, VII, das mesmas Instruções), restando o aditamento maculado por via reflexa em razão do Princípio da Acessoriedade ante as irregularidades da licitação originária (TC-1420.989.24).
• 2º Termo Aditivo (29/05/2024): Apurou-se o comprometimento material e insanável da própria base de preços que sofreu o reajuste inflacionário e a prorrogação de prazo, visto que a licitação e o contrato principal (Lote 01) omitiram a obrigatória discriminação orçamentária dos custos unitários de mercado (violação aos artigos 7º, § 2º, II, e 40, § 2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93). Concluiu a fiscalização pela contaminação do termo decorrente da irregularidade do ajuste principal por acessoriedade (TC-14329.989.24).
• 3º Termo Aditivo (11/02/2025): Registrou-se a reiteração em falha de controle acessório por meio do envio intempestivo do instrumento a este Tribunal de Contas (recebido somente em novembro de 2025), afrontando o artigo 100 das Instruções nº 01/2024, além da reincidência na falta de comprovação de autorização prévia do ordenador de despesas (artigo 104, VII, das Instruções nº 01/2024). Por se tratar da retificação de um reajuste aplicado sobre valores de origem viciada, a unidade técnica manteve o parecer de irregularidade derivado do vício da licitação base (TC-20767.989.25).
• 4º Termo Aditivo (12/03/2025): Verificou-se prejuízo ao controle externo de preços devido à ausência de discriminação prévia dos custos unitários na licitação original, o que inviabilizou qualquer análise comparativa ou verificação da regularidade dos valores pactuados para os novos serviços adicionados. Constatou-se também a sonegação da pesquisa de mercado exigida pelo artigo 104, V, das Instruções nº 01/2024, a ausência de apresentação de comprovante do acréscimo proporcional da garantia contratual e a repetição das falhas formais de remessa intempestiva e falta de autorização prévia, culminando no parecer de irregularidade material e por acessoriedade (TC-20777.989.25).
• 5º Termo Aditivo (02/06/2025): Apontou-se a inaceitabilidade jurídica das justificativas de preço manejadas para dar sustentação à segunda prorrogação contratual, face à persistência da omissão orçamentária de custos unitários e a falta de envio de pesquisa mercadológica em desobediência ao artigo 104, V, das Instruções nº 01/2024. Persistiu o descumprimento da obrigação de apresentar o comprovante de prorrogação e adequação da garantia contratual, somado aos descumprimentos acessórios de envio fora do prazo e falta de autorização prévia, mantendo-se a condenação por via de acessoriedade (TC-20783.989.25).
• Termo de Rescisão (06/11/2025): O exame técnico final promovido pela Unidade Regional de Campinas (UR-03.3) considerou os motivos e as justificativas administrativas apresentadas para a extinção consensual aceitáveis, concluindo pela completa ausência de apontamentos de irregularidades ou máculas orçamentárias capazes de comprometer a higidez do distrato (TC-21609.989.25).

Em 07/03/24, o Conselheiro Relator determinou a manifestação da Departamento de Instrução Processual Especializado (DIPE) — antiga Assessoria Técnico-Jurídica (ATJ) —, oportunidade em que os autos já contavam com a instrução do Procedimento Licitatório, do Contrato Principal, do 1º Acompanhamento de Execução Contratual (AEC) e do 1º e 2º Termos Aditivos (TC-17480.989.23 – evento 133.1).

Naquela ocasião, o DIPE opinou a respeito das irregularidades apuradas pela Fiscalização, tendo suas conclusões dispostas a seguir (TC- 17480.989.23 – evento 170.1):

• Afronta ao Marco Legal do Saneamento: A unidade técnica concluiu pela infração ao artigo 10 da Lei Federal nº 11.445/2007. Pontuou que as justificativas da Prefeitura foram puramente genéricas e subjetivas, carecendo de elementos técnicos, dados concretos ou estudos de modelagem que amparassem juridicamente a não celebração do regime obrigatório de concessão pública.

• Falha de Planejamento Administrativo: O DIPE evidenciou a negligência e a falha crônica de planejamento, assinalando que o contrato que precedeu o certame já vinha sendo prorrogado de forma excepcional. Restou assentado que os estudos regulamentares para a concessão deveriam ter sido iniciados muito antes, sendo inadmissível valer-se de sucessivos arranjos precários para mascarar a omissão administrativa.

• Prejuízo ao Controle de Preços: A análise revelou que o exame quanto à compatibilidade dos valores de mercado restou irremediavelmente prejudicado. O DIPE apurou que a Prefeitura aglutinou os serviços em unidades genéricas denominadas “equipes” (como equipes de capinação, varrição e poda), impedindo o Tribunal de verificar a fidedignidade dos lances frente aos preços de mercado.

• Ofensa à Lei de Licitações (Ausência de Orçamento Detalhado): O DIPE confirmou a infração aos artigos 7º, § 2º, II, e 40, § 2º, II, da Lei Federal nº 8.666/93. O órgão instrutor demonstrou que o termo “equipe” não constitui unidade mínima ou indivisível de contratação. Tais serviços poderiam e deveriam ter sido pormenorizados de forma unitária, utilizando-se como parâmetro tabelas de referência consolidadas de mercado, tais como a SIURB e SINAPI.

• Irregularidade do 2º TA: A unidade técnica referendou que o aditivo acabou baseando o seu reajuste inflacionário sobre uma base de preços que não demonstrou ser a mais econômica, vantajosa ou compatível com o mercado. Desse modo, o órgão instrutor concluiu que o instrumento acessório restou irremediavelmente comprometido pelas graves omissões orçamentárias e pela aglutinação de serviços verificadas no procedimento licitatório e no contrato principal.

Em todas as oportunidades, a Administração Municipal foi devidamente notificada e apresentou suas respectivas alegações de defesa (TC-17480.989.23 – evento 84.1; TC-17514.989.23 – eventos 75.1/75.8 e 174.1; TC-1420.989.24 – eventos 64.1/64.6; TC-14329.989.24 – evento 90.1; TC-20767.989.25 – evento 53.1; TC-20777.989.25 – eventos 55.1/55.5; e TC-20783.989.25 – eventos 55.1/55.3). A seguir, apresenta-se a síntese das justificativas deduzidas pela defesa em contraposição a cada uma das irregularidades apontadas pela Fiscalização:

• Afronta ao Marco Legal do Saneamento: O Município argumenta que a utilização da Concorrência Pública comum pautou-se pelo caráter extremamente excepcional e emergencial, tendo como objetivo primordial evitar a interrupção abrupta de serviços públicos essenciais de limpeza e zeladoria. Sustenta que a modelagem própria de contratação foi necessária diante da inércia e ausência de posicionamento do Consórcio Intermunicipal (CONDESU), cujo contrato anterior já havia atingido o limite legal de prorrogação.

• Falha de Planejamento Administrativo: A Administração alega que não permaneceu inerte e que adotou as providências administrativas possíveis para fazer a transição para o regime de concessão. Para comprovar o planejamento, informou a contratação da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) para a elaboração dos complexos estudos técnicos, econômico-financeiros e jurídicos exigidos para a modelagem da concessão integrada. Invoca o artigo 22 da LINDB para que sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor público diante da nova legislação federal.

• Prejuízo ao Controle de Preços: A defesa contrapõe o apontamento afirmando que a Secretaria de Obras realizou ampla pesquisa de preços de mercado com quatro fornecedores distintos para balizar a contratação. Defende que o valor final homologado e contratado (R$ 5.012.368,92) representou uma economia e vantagem econômica para o erário de aproximadamente 35% em relação ao orçamento estimado inicial (R$ 7.708.799,52), o que por si só demonstraria a compatibilidade e a vantajosidade dos preços.

• Ofensa à Lei de Licitações (Ausência de Custos Unitários): O Município esclarece que, ao contrário do afirmado pela Fiscalização, o Anexo II do edital, em sua 5ª alteração (TC- 17480.989.23 – evento 1.10 – p. 19) continha o demonstrativo do orçamento estimado pormenorizado em planilhas de quantitativos e custos unitários. Sustenta que tais documentos cumpriam integralmente as exigências formais previstas no artigo 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93, permitindo a perfeita verificação da composição dos preços.

• Ocorrência de despesas sem o prévio empenho (2º AEC): Em sua defesa, o Município de Jaguariúna sustenta que a emissão extemporânea das notas de empenho constitui vício de ordem puramente formal, cronológica e procedimental, inapto a anular despesas substancialmente legítimas, cujos serviços foram integralmente executados, fiscalizados e liquidados sob dotações orçamentárias adequadas. Destaca, outrossim, a manifesta ausência de má-fé, de desvio de finalidade ou de dano ao erário, pugnando pela aplicação dos artigos 21, 22 e 28 da LINDB para que a falha seja relevada ou convertida em mera ressalva, haja vista que a conduta foi pautada pelo estrito cumprimento do dever legal e pelas dificuldades reais da gestão pública, sem a configuração de dolo ou erro grosseiro.

• 2º Termo Aditivo (TC-14329.989.24): O Município alega que, no momento da assinatura deste termo, inexistia qualquer julgamento definitivo de mérito por esta Corte quanto ao contrato principal. Sustenta que o ajuste originário gozava de plena presunção de legalidade, sendo incabível punir o gestor que agiu amparado por pareceres técnicos e jurídicos favoráveis. Clama pela aplicação do artigo 28 da LINDB para afastar sanções pessoais ante a boa-fé e a falta de dolo ou erro grosseiro.

• 3º Termo Aditivo (TC-20767.989.25): A defesa pontua que o aditamento possui natureza estritamente corretiva, limitando-se a retificar o percentual inflacionário do IPCA para preservar o equilíbrio econômico-financeiro da contratada, sem inovação de escopo. Defende a legalidade da base de cálculo e argumenta que os atrasos procedimentais e a omissão na juntada da autorização prévia constituem falhas meramente formais, passíveis de conversão em ressalva nos moldes dos artigos 20 e 21 da LINDB.

• 4º Termo Aditivo (TC-20777.989.25): A Administração justifica a inclusão de novos serviços na necessidade superveniente da Secretaria de Obras, que assumiu a zeladoria de áreas verdes adicionais, evitando uma nova licitação. Para suprir as omissões iniciais, a defesa acostou formalmente aos autos as pesquisas de preços baseadas no CADTERC e nas tabelas do CONDESU, esclarecendo, ainda, que a complementação da garantia contratual foi integralmente saneada e regularizada na apólice subsequente.
• 5º Termo Aditivo (TC-20783.989.25): O ente público fundamenta a segunda prorrogação de prazo na imperiosa necessidade de assegurar a continuidade ininterrupta das atividades essenciais de limpeza pública. Aduz que o reajuste cumpriu as cláusulas originais e colacionou a documentação da pesquisa de mercado (CADTERC/CONDESU) e o endosso atualizado do seguro-garantia (vigência 2025/2026), demonstrando a vantajosidade do ajuste e a proteção ao patrimônio público.

Remetidos os autos ao Ministério Público de Contas, o órgão absteve-se de emitir parecer específico, amparado nos critérios de triagem do Ato Normativo nº 006/2014-PGC.

É o relatório.

DECISÃO

A princípio, ressalto a importância do instituto da Representação, cuja relevância transcende o juízo definitivo de mérito. Ainda que o exame técnico conclua pela improcedência das alegações inaugurais, a provocação deduzida pelo representante cumpre papel fundamental. Ela mobiliza o aparato de controle externo deste Tribunal de Contas, resguarda a transparência administrativa e induz o aperfeiçoamento contínuo das práticas administrativas voltadas à preservação do erário e da legalidade.

De fato, a despeito de a Fiscalização apontar a improcedência do questionamento sobre o Lote 02, o inconformismo da representante propiciou a revisão integral do certame. Essa provocação estendeu o crivo fiscalizatório ao contrato do Lote 01 e a todos os seus desdobramentos procedimentais, os quais passam a ser avaliados conjuntamente nesta decisão.

Com esteio nas instruções da Fiscalização, no parecer do DIPE e nas justificativas apresentadas pelo defendente, passo a expor as razões de decidir.

No tocante ao Lote 02 da Concorrência Pública nº 06/2022, a insurgência da representante quanto à habilitação técnica e à exequibilidade dos lances foi integralmente afastada pela instrução processual. O exame analítico demonstrou que a desclassificação das concorrentes por mera ausência do vocábulo "passivo" em seus atestados configuraria formalismo extremo, haja vista a manifesta identidade executória entre a triagem de resíduos do cotidiano e a de passivos ambientais. De igual modo, a presunção de inexequibilidade calcada em critérios matemáticos restringe-se legalmente às obras e serviços de engenharia (Art. 48, § 1º, da Lei nº 8.666/93). Desse modo, acolhendo as conclusões da Fiscalização, declaro a IMPROCEDÊNCIA da Representação quanto ao Lote 02.

No que concerne à afronta ao Marco Legal do Saneamento e à correlata Falha de Planejamento Administrativo, assiste integral razão à Fiscalização e ao DIPE ao apontarem a ilegalidade da adoção de Concorrência Pública comum para o objeto em apreço. O artigo 10 da Lei Federal nº 11.445/2007, com as alterações promovidas pelo Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei Federal nº 14.026/2020), é categórico ao exigir o regime de concessão pública para a prestação de serviços especializados de limpeza urbana e manejo de resíduos.

As justificativas apresentadas pela Municipalidade de Jaguariúna, fundadas na emergencialidade e na suposta inércia do consórcio intermunicipal CONDESU, não possuem o condão de afastar a infração legal, revelando-se puramente genéricas e subjetivas por carecerem de elementos técnicos ou estudos de modelagem concretos. Sabendo-se que o Novo Marco Legal vigora desde julho de 2020 e que o contrato anterior vinha sendo prorrogado de forma excepcional, resta evidente que a Administração dispôs de prazo mais do que suficiente para formular as diretrizes regulamentares exigidas. A inércia em deflagrar tempestivamente tais estudos, vindo a contratar a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) de forma tardia, descaracteriza a imprevisibilidade do cenário e consolida uma crônica deficiência de planejamento.

No que tange ao Prejuízo ao Controle de Preços e à consequente Ofensa à Lei de Licitações, a conduta da Municipalidade inviabilizou o pleno exercício do controle externo por parte desta Corte de Contas. A ausência de uma planilha orçamentária pormenorizada, dotada de custos unitários detalhados e da exata composição da taxa de BDI, afronta diretamente as exigências contidas nos artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei Federal nº 8.666/93. O edital limitou-se a consolidar serviços complexos e heterogêneos em quatro grandes blocos genéricos dimensionados por 'equipes'. Ocorre que o termo 'equipe' desatende o preceito legal de unidade mínima de mensuração e contratação. Essa aglutinação indevida impede a abertura analítica dos insumos de mão de obra, materiais e encargos. O bloqueio impossibilita o confronto analítico com sistemas oficiais de referência e tabelas públicas consolidadas de mercado, tais como a SIURB e o SINAPI. Desse modo, as alegações de desconto global ou de suposta economicidade trazidas pelo defendente não possuem o condão de sanar o vício orçamentário que macula a origem do certame. A higidez financeira e jurídica de um ajuste depende obrigatoriamente da transparência e da perfeita rastreabilidade de seus componentes de custo unitário. A supressão dessa base de comparação obsta o juízo seguro sobre a vantajosidade da contratação perante o erário público.

Diante desse cenário, a convergência dos vícios identificados na origem do certame conduz, de forma inevitável, à declaração de IRREGULARIDADE da Concorrência Pública nº 06/2022 e do decorrente Contrato Administrativo nº 90/2023. A cumulação da infração material ao regime de concessão obrigatório com a omissão na planilha de custos unitários comprometeu a própria higidez jurídica e financeira da contratação, restando demonstrado que as justificativas de urgência e as alegações de vantajosidade genérica trazidas pela Municipalidade são insuficientes para elidir as ilegalidades consolidadas na instrução processual.

No que se refere à ocorrência de despesas sem o prévio empenho, apurada no Acompanhamento de Execução Contratual, resta configurada infração às normas de direito financeiro. A conduta da Municipalidade de Jaguariúna de processar despesas relativas à 27ª e 28ª medições e ao reajuste do 3º Termo Aditivo de forma extemporânea viola expressamente o artigo 60 da Lei Federal nº 4.320/64. Contudo, as justificativas apresentadas não possuem o condão de mitigar a infração contábil-financeira consolidada nos autos. O estágio do empenho constitui garantia de controle e prévia dotação orçamentária, cuja omissão antecedente evidencia séria deficiência no planejamento da Administração. Desse modo, ainda que a execução física tenha sido cumprida sem prejuízo material ao erário, a execução de gastos desprovida de prévia cobertura orçamentária é ato irregular, motivo pelo qual declaro a IRREGULARIDADE do respectivo Acompanhamento de Execução Contratual.

Assentada a desconformidade jurídica que corrompeu a origem do certame e a execução contratual, cumpre estender o juízo de censura aos instrumentos modificativos supervenientes. No que concerne aos Termos Aditivos nº 01, 02, 03, 04 e 05, a instrução técnica revelou que todos os aditamentos encontram-se irremediavelmente eivados de vício por força do Princípio da Acessoriedade. Uma vez declarada a irregularidade material da licitação originária e do contrato principal, opera-se a contaminação em cascata de todos os atos subsequentes que deles dependem, haja vista que a prorrogação dos prazos de vigência e as concessões de reajustes inflacionários incidiram sobre uma base de preços cuja economicidade não restou demonstrada pelo Executivo local. Ademais, tais instrumentos carregam máculas formais autônomas e reiteradas que comprometeram a fiscalização concomitante e a transparência dos atos, as quais passam a ser detalhadas a seguir.

No plano formal, a Administração Pública incorreu em omissões reiteradas na instrução dos Termos Aditivos nº 01, 03, 04 e 05, os quais foram encaminhados de forma intempestiva e sem a comprovação documental de autorização prévia por parte da municipalidade. O envio dos instrumentos fora do prazo regulamentar de 5 dias úteis, somado à ausência de demonstração administrativa de anuência antecedente, descumpriu frontalmente as exigências das Instruções vigentes deste Tribunal. Essas falhas contumazes prejudicaram o exercício da fiscalização concomitante, restringiram o controle preventivo e fragilizaram a transparência dos atos, ensejando a expedição de recomendação à Chefia do Executivo local para que reestruture os fluxos internos de controle, observe rigorosamente os prazos regimentais e determine a juntada obrigatória dos despachos de autorização em futuros aditamentos.

Sob o prisma das garantias contratuais, a municipalidade descumpriu as Instruções vigentes ao formalizar os Termos Aditivos nº 04 e 05 sem a comprovação de prorrogação ou reforço proporcional dos valores assegurados. Embora a defesa comprove que a falha foi reparada tardiamente, a regularização extemporânea confirma que a ampliação do objeto ficou desprotegida por considerável lapso temporal. Diante disso, expeço recomendação à municipalidade para que determine aos órgãos gestores a fiscalização rigorosa e a exigência de adequação imediata das garantias patrimoniais em futuros aditamentos contratuais.

No que tange ao Termo de Rescisão (TC-21609.989.25), colhe-se que a extinção consensual e antecipada da avença operou-se por estritas razões de conveniência e oportunidade da Administração Pública, restando pactuada a ampla e mútua quitação entre as partes. Uma vez que o exame técnico final promovido pela Unidade Regional considerou os motivos aceitáveis e atestou a completa ausência de apontamentos de irregularidades ou máculas orçamentárias capazes de comprometer o ato de distrato, afasta-se a aplicação da teoria da contaminação reflexa neste instrumento. Desse modo, acolhendo o posicionamento conclusivo da Fiscalização, declaro a REGULARIDADE do respectivo Termo de Rescisão.

Por oportuno, cumpre assinalar que, embora as irregularidades apuradas decorram diretamente de uma crônica falha de planejamento administrativo e da inobservância de normas financeiras, a instrução processual não identificou elementos que caracterizem má-fé ou desvio de finalidade. É incontroverso que a emissão extemporânea das notas de empenho violou a ordem do fluxo financeiro, assim como a inércia em estruturar a concessão obrigatória e o edital sem custos unitários fragilizaram o controle do Tribunal. Todavia, como os serviços essenciais de limpeza foram executados e as despesas possuíam lastro orçamentário preexistente, restou afastada a ocorrência de dano material efetivo ao erário. Desse modo, o cenário revela uma severa deficiência técnica na gestão — e não uma conduta dolosa voltada ao prejuízo público —, distinção que orientará a dosimetria da sanção aplicada, sem prejuízo das recomendações expedidas.

ANTE O EXPOSTO e com amparo nas conclusões da Fiscalização da Unidade Regional de Campinas (UR-03), do DIPE e nas justificativas produzidas pelas defesas, DECIDO:

JULGAR IMPROCEDENTE a Representação formulada em face do Lote 02 da Concorrência Pública nº 06/2022, ante a regularidade do ato habilitatório e a exequibilidade dos lances;

JULGAR IRREGULARES o procedimento da Concorrência Pública nº 06/2022 e o decorrente Contrato Administrativo nº 90/2023, em razão do desvio de regime legal frente ao Marco do Saneamento Básico e da omissão na planilha de custos unitários;

JULGAR IRREGULAR o Acompanhamento de Execução Contratual, face ao processamento de despesas substanciais sem o prévio e obrigatório empenho orçamentário;

JULGAR IRREGULARES, por força do Princípio da Acessoriedade e por contaminação reflexa de origem, os Termos Aditivos nº 01, 02, 03, 04 e 05, cujas máculas materiais foram agravadas por omissões formais e remessas intempestivas reiteradas;

JULGAR REGULAR o Termo de Rescisão, uma vez que o distrato consensual operou-se sem reflexos financeiros e por razões legítimas de conveniência da Administração.

APLICAR MULTA INDIVIDUAL no montante equivalente a 160 UFESPs (Unidades Fiscais do Estado de São Paulo) à autoridade máxima do município à época: o Sr. Marcio Gustavo Bernardes Reis – na qualidade de Prefeito Municipal, às responsáveis pela homologação do certame e pela ordenação das despesas à época: Sra.  Maria Emília Peçanha de Oliveira Silva – na qualidade de Secretária Municipal de Gabinete e Sra. Fernanda Angélica Santana – na qualidade de Secretária Municipal de Obras e Serviços (TC-17480.989.23 – evento 1.55), com fulcro no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, diante das infrações cometidas — consistentes na violação frontal ao regime de concessão pública obrigatório instituído pelo Marco Legal do Saneamento Básico, na ausência de orçamento analítico pormenorizado em custos unitários e no processamento extemporâneo de despesas sem o prévio empenho orçamentário. O recolhimento do valor devido aos cofres públicos estaduais deverá ser comprovado perante este Tribunal no prazo preclusivo de 30 (trinta) dias, contados a partir do trânsito em julgado desta decisão.

EXPEDIR RECOMENDAÇÃO à Chefia do Executivo local para que determine aos órgãos gestores e setores de controle interno a adoção imediata das seguintes providências corretivas:

1. Observem rigorosamente os prazos regulamentares improrrogáveis de remessa documental a esta Corte de Contas, mapeando e reestruturando os fluxos administrativos internos para elidir novas omissões intempestivas;

2. Exijam a juntada prévia e formal dos respectivos despachos, portarias e atos de autorização expressa do ordenador de despesas em todo e qualquer termo aditivo contratual futuro;

3. Promovam a fiscalização analítica concomitante e exijam a imediata e regular adequação ou reforço proporcional das apólices de seguro-garantia em aditamentos que impliquem dilação de prazo ou acréscimo de valor, impedindo que o objeto permaneça desprotegido.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Jaguariúna, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, devendo a atual chefia do Executivo informar a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, as providências administrativas adotadas;

À Câmara Municipal de Jaguariúna, para os fins previstos no artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, São Paulo, 19 de junho de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

EXTRATO: Em consonância com as conclusões da Fiscalização da Unidade Regional de Campinas (UR-03) e do DIPE, bem como diante das justificativas produzidas pelas defesas, DECIDO:

JULGAR IMPROCEDENTE a Representação formulada em face do Lote 02 da Concorrência Pública nº 06/2022, ante a regularidade do ato habilitatório e a exequibilidade dos lances;

JULGAR IRREGULARES o procedimento da Concorrência Pública nº 06/2022 e o decorrente Contrato Administrativo nº 90/2023, em razão do desvio de regime legal frente ao Marco do Saneamento Básico e da omissão na planilha de custos unitários;

JULGAR IRREGULAR o Acompanhamento de Execução Contratual, face ao processamento de despesas substanciais sem o prévio e obrigatório empenho orçamentário;

JULGAR IRREGULARES, por força do Princípio da Acessoriedade e por contaminação reflexa de origem, os Termos Aditivos nº 01, 02, 03, 04 e 05, cujas máculas materiais foram agravadas por omissões formais e remessas intempestivas reiteradas;

JULGAR REGULAR o Termo de Rescisão, uma vez que o distrato consensual operou-se sem reflexos financeiros e por razões legítimas de conveniência da Administração.

APLICAR MULTA INDIVIDUAL no montante equivalente a 160 UFESPs (Unidades Fiscais do Estado de São Paulo) à autoridade máxima do município à época: o Sr. Marcio Gustavo Bernardes Reis – na qualidade de Prefeito Municipal, às responsáveis pela homologação do certame e pela ordenação das despesas à época: Sra.  Maria Emília Peçanha de Oliveira Silva – na qualidade de Secretária Municipal de Gabinete e Sra. Fernanda Angélica Santana – na qualidade de Secretária Municipal de Obras e Serviços (TC-17480.989.23 – evento 1.55), com fulcro no artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, diante das infrações cometidas — consistentes na violação frontal ao regime de concessão pública obrigatório instituído pelo Marco Legal do Saneamento Básico, na ausência de orçamento analítico pormenorizado em custos unitários e no processamento extemporâneo de despesas sem o prévio empenho orçamentário. O recolhimento do valor devido aos cofres públicos estaduais deverá ser comprovado perante este Tribunal no prazo preclusivo de 30 (trinta) dias, contados a partir do trânsito em julgado desta decisão.

EXPEDIR RECOMENDAÇÃO à Chefia do Executivo local para que determine aos órgãos gestores e setores de controle interno a adoção imediata das seguintes providências corretivas:

1. Observem rigorosamente os prazos regulamentares improrrogáveis de remessa documental a esta Corte de Contas, mapeando e reestruturando os fluxos administrativos internos para elidir novas omissões intempestivas;

2. Exijam a juntada prévia e formal dos respectivos despachos, portarias e atos de autorização expressa do ordenador de despesas em todo e qualquer termo aditivo contratual futuro;

3. Promovam a fiscalização analítica concomitante e exijam a imediata e regular adequação ou reforço proporcional das apólices de seguro-garantia em aditamentos que impliquem dilação de prazo ou acréscimo de valor, impedindo que o objeto permaneça desprotegido.

Nesse diapasão, remetam-se cópias de peças destes autos:

À Prefeitura Municipal de Jaguariúna, por intermédio de sua Procuradoria Jurídica, nos termos do artigo 2º, inciso XXVII, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, devendo a atual chefia do Executivo informar a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, as providências administrativas adotadas;

À Câmara Municipal de Jaguariúna, para os fins previstos no artigo 2º, inciso XV, do mesmo diploma legal.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimentos eletrônicos, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCS-A, São Paulo, 19 de junho de 2026.

MARCIO MARTINS DE CAMARGO
CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

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