TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

Ementa: Sentença. Acompanhamento da Execução do Contrato e Termo de Recebimento Provisório e Definitivo a contrato e termos aditivos já julgados regulares. Conhecidos.

RELATÓRIO

1.1 Tratam os autos do Acompanhamento da Execução do Contrato n. 478/2019, realizado entre a Prefeitura Municipal de Poá e a empresa Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda., com vistas à contratação de empresa para a prestação de serviços de gerenciamento do abastecimento de combustíveis, conforme solicitações da Secretaria Municipal de Transporte e Mobilidade Urbana.

A contratação vigeu entre 27/11/2019 e 27/11/2025, ao que consta dos autos.

A licitação e o decorrente contrato, abrigada no TC-5923/989/20, foram considerados regulares (decisão publicada nos DOE de 15/10/2025, evento 100). Os termos aditivos (TCs-2204/989/21, 16244/989/22, 197/989/23, 23715/989/23, 5580/989/25) que lhe sucederam tiveram os mesmos juízos de regularidade (decisões publicadas no DOE de 15/10/2025, eventos 74, 100, 78, 73 e 97).

Nessa oportunidade, examinam-se o TC-7411.989.20-5 (Acompanhamento da Execução Contratual) e o TC-6188.989.26-3 (Termo de Recebimento Provisório e Definitivo.

Passa a detalhar os relatórios de instrução de cada um dos processados:

TC-7411.989.20-5 (Acompanhamento de execução contratual).

1.2 A instrução do acompanhamento da execução contratual, realizada pelas 4ª, 6ª e 7ª Diretorias de Fiscalização, apresentou os seguintes desdobramentos:

Na 1ª visita: realizada em 18/03/2020 (evento 17.1), a equipe técnica não realizou apontamentos.

Na 2ª visita (20/10/2020 – evento 47), foram suscitados os seguintes apontamentos:

1. Não aplicação do valor restritivo para utilização dos cartões, previsto no item 12.2 do Termo de Referência[1];

2. Utilização de cartões genéricos em veículos distintos, contrariando o item 8.3 do Termo de Referência[2].

Os interessados foram notificados (DOE de 28/10/2020 – evento 62) para que, em até 30 dias, adotassem as medidas saneadoras cabíveis.

O Município de Poá (evento 76) justificou que o sítio eletrônico da ANP não traz informações sobre o município, como previu o item 12.2 do Termo de Referência. Quando o serviço é solicitado são verificados os preços à vista nas bombas de postos “bandeirados”, o que faz com que os preços tendam a um valor mais alto que os demais, devido ao fato de apresentarem uma formulação de seus combustíveis com melhor octanagem.

Informou ainda que, segundo o item 8.7, o sistema deverá permitir, para cada veículo, um limite de preço unitário máximo por combustível, determinado pela contratante, que poderá ser ultrapassado sem expressa autorização do gestor de contrato.

Esclareceu que, quando do abastecimento, os cartões, por vários motivos, apresentaram inconsistências. O próprio item 14.1 previu que, no caso de falhas, a contratada deveria disponibilizar procedimento contingencial visando garantir a manutenção das informações necessárias ao controle e gestão dos abastecimentos e não comprometer a continuidade das atividades operacionais da contratante.

3ª visita (14/07/2021: virtual, em razão da pandemia de COVID-19 – evento 89). Apontamentos:

1. Não aplicação do valor restritivo para utilização dos cartões, previsto no item 12.2 do Termo de Referência do TC 5923.989.20-6, evento 1.11.

2. Pagamento de valores acima do praticado no mercado conforme fundamento do Inciso IV, artigo 43, Lei Federal 8.666/93, além do artigo 3º do mesmo diploma legal.

Os interessados foram notificados (DOE de 17/08/2021, evento 114) para que, em até 30 dias, adotassem as medidas saneadoras cabíveis.

A Contratante (evento 120) informou tratar-se de um município da grande São Paulo e que os preços praticados não diferem muito das cidades vizinhas como São Paulo, Suzano e Mogi das Cruzes. Entretanto, por ser de pequena extensão territorial, existem poucos postos de combustível e os “bandeirados” costumam acompanhar os preços da capital, em razão de situar-se em região fronteiriça.

Em nova manifestação (evento 161), o Sr. Giancarlo Lopes da Silva,  Prefeito Municipal à época, disponibilizou memória de cálculo comparativa entre os preços de referência (ANP-mês anterior) e os valores pagos nos respectivos abastecimentos, a partir da qual, ao final, teria resultado numa economia de R$117,38, o que, segundo sustentou, apesar de alguns abastecimentos realizados terem superado o marco estipulado no item 12.2 do Termo de Referência, demonstraria não ter ocorrido prejuízo aos cofres públicos. Pelo contrário, o total de pagamentos permaneceu abaixo dos valores máximos apurados pela ANP.

Acresceu que, em razão da recessão econômica derivada da pandemia de COVID-19, os preços do petróleo oscilaram consideravelmente em intervalos inferiores a um mês, influenciando os valores unitários dos combustíveis, especialmente do Diesel e Diesel S10.

Escusou-se de sua responsabilidade quanto aos atos executórios do ajuste, sob o argumento de que sua regência sobre a matéria esteve limitada à tomada de decisão em celebrar o contrato. Os atos prescindiram de qualquer anuência, ou mesmo ciência, de sua parte. A marcha executória esteve circunscrita à esfera de competência do gestor auxiliar especificamente designado para tal finalidade.

4ª visita (14/07/2021: virtual, em razão da pandemia de COVID-19 – evento 197). Apontamentos:

1. Não aplicação do valor restritivo para utilização dos cartões, previsto no item 12.2 do Termo de Referência, conforme evento 1.11 do TC 5923.989.20-6; e

2. Pagamento de valores acima do praticado no mercado conforme fundamento do Inciso IV, do artigo 43, da Lei Federal nº 8.666/93, c/c artigo 3º do mesmo diploma legal.

O Conselheiro Relator à época, diante da reincidência das falhas e da não adoção de medidas saneadoras, da ciência do Prefeito Municipal acerca das impropriedades desde a habilitação de advogado nos autos (evento 69), firmou, com fundamento no artigo 30, inciso I da LCE n. 709/1993, a responsabilidade individual do Sr. Giancarlo Lopes da Silva, a quem notificou para que, no prazo de 30 dias, apresentasse razões ou justificativas (evento 204, publicado no DOE de 29/11/2022: evento 212), com a dilação de prazo deferida (DOE de 09/03/2022, evento 241).

O Sr. Giancarlo Lopes da Silva (evento 251), desta feita na condição de ex-Prefeito, destacou que sua gestão perdurou de 2017 a 2020, de modo que sua responsabilidade se circunscreveu a atos que efetivamente foram praticados durante a sua gestão. Assim, apenas à ocasião da 2ª visita é que estava à frente da gestão municipal. Ainda assim, apresentou os devidos esclarecimentos. Até mesmo por ocasião da 3ª visita, realizada em 14/07/2021, compareceu aos autos e apresentou esclarecimentos e informações complementares. Por fim, combateu o apontamento de ter ocorrido inércia de sua parte ou ausência de comparecimento aos autos.

5ª e 6ª visitas (realizadas em 01/04/2024 e 16/04/2024, eventos 267 e 298). Apontamentos:

1. Não aplicação do valor restritivo para utilização dos cartões, previsto no item 12.2 do Termo de Referência, conforme evento 1.11 do TC-005923.989.20-6; e

2. Pagamento de valores acima do praticado no mercado, conforme fundamento do Inciso IV, do artigo 43, da Lei Federal nº 8.666/93, c/c artigo 3º do mesmo diploma legal.

Notificado, o ex-Prefeito (evento 347), reiterou não ter responsabilidade pelos atos praticados após o encerramento de sua gestão, que transcorreu entre 2017 e 2020, e que, enquanto esteve à frente da municipalidade não se manteve inerte, buscando sanar as irregularidades noticiadas pela Equipe de Fiscalização.

Houve pedido de prorrogação de prazo para a apresentação das justificativas, subscrito pela Coordenadora de Controle Interno (evento 353). Pleito deferido, conforme publicado no DOE de 24/06/2024 (evento 366).

A Prefeitura Municipal de Poá (evento 377) argumentou que a não aplicação do valor restritivo para a utilização dos cartões de abastecimento ocorreu em casos pontuais, devido à necessidade imperativa de assegurar a continuidade dos serviços essenciais de educação e saúde pública, cuja paralisação causaria prejuízos significativos.

Reforçou justificativa anterior no sentido de que o sítio eletrônico da ANP, que indicaria o valor-parâmetro, por vezes não fornece informações específicas sobre o município de Poá. Diante disso, adotou o valor à vista do preço na bomba. Além disso, por se tratar de urbe de pequeno porte, possui poucos postos de combustíveis, especialmente bandeirados. Estes últimos, por sua vez, em razão da proximidade da capital, tendem a seguir os preços de lá, o que contribui para a elevação dos valores dos combustíveis.

Salientou que o mercado de combustíveis é sujeito a flutuações periódicas influenciadas por variáveis econômicas que transcendem a competência municipal. Além disso, os preços praticados, nos casos específicos discutidos, mostraram-se alinhados com os observados em municípios vizinhos ou de características semelhantes.

7ª visita (realizada em 18/03/2025, evento 389). Apontamentos:

1. Consumo médio de combustível aproximadamente 3 vezes superior ao parâmetro de referência, evidenciando possível ineficiência ou irregularidade que, mantida ao longo da vigência contratual, poderá acarretar significativo comprometimento de recursos públicos no montante de R$ 1.619.725,43 (b1.1);

2. Veículo placa FWC5B46 com consumo médio apurado de 0,26 km/l, valor manifestamente incompatível com os parâmetros técnicos do modelo, indicando possível irregularidade ou desvio no uso do combustível (b1.2);

3. Do total de 2.606 registros de abastecimentos aproximadamente 42% do total possuem classificação como “INDISPONÍVEL” e “LOCADO”. Tal classificação genérica revela fragilidade nos controles internos e enseja o risco de que abastecimentos estejam sendo realizados em veículos não autorizados, de propriedade particular ou, eventualmente, inexistentes, comprometendo a rastreabilidade, a transparência e a adequada aplicação dos recursos públicos (b.1.3).

Notificado (DOE de 19/05/2025), o ex-Prefeito (evento 408), reiterou não ter responsabilidade pelos atos praticados após o encerramento de sua gestão, que transcorreu entre 2017 e 2020, e que, enquanto esteve à frente da municipalidade não se manteve inerte, buscando sanar as irregularidades noticiadas pela Equipe de Fiscalização.

A municipalidade (evento 418), por sua vez, anotou que a Secretaria de Transportes e Mobilidade Urbana propôs a abertura de sindicância para a apuração dos fatos constantes dos apontamentos, que ocorreram na gestão anterior. Informou ter sido realizado, em 22/05/2025, o bloqueio do cartão atrelado ao veículo Renault Master, placa ETU-9982, cujos abastecimentos ocorreram até 04/04/2025.

Em relação ao veículo FWC5B46, esclareceu que houve falta de comunicação da quilometragem atualizada ao frentista do posto, motivando a discrepância do consumo. Anunciou a implementação de novos filtros restritivos a fim de bloquear tais inconsistências.

Quanto à classificação da frota, a Secretaria informou terem sido regularizados os cadastros dos veículos, que tinham sido registrados com equívocos anteriormente.

Em razão da superveniência das Resolução n. 12/2025, que alterou a competência dos Conselheiros Substitutos-Auditores, foram os autos redistribuídos pela E. Presidência (eventos 425 e 431).

8ª visita (realizada em 12/11/2025, evento 452). Apontamento:

O Sistema apresenta erros recorrentes nos registros de quilometragem: 67 dos 152 veículos (44%) apresentam índices de consumo absurdos e muitos abastecimentos sequenciais ultrapassam a capacidade do tanque do veículo. A quantidade de inconsistências torna a base de dados praticamente inviável para identificar desvios de combustível, frustrando a finalidade essencial do controle.

Notificados os interessados, (DOE de 06/03/2026 – evento 469, com a dilação deferida: DOE de 31/03/2026, evento 496), o ex-Prefeito (evento 476) reiterou seus argumentos quanto ao período em que esteve à frente da municipalidade.

A contratada (evento 488) argumentou o cumprimento integral do objeto contratado; que as inconsistências identificadas decorreram exclusivamente de atos e omissões dos gestores municipais, comprovados documentalmente pelos registros de log do próprio sistema; e a ausência de dever legal ou contratual acerca da responsabilidade objetiva pelo mau uso do sistema pelos agentes da Administração local.

Disponibilizou um conjunto de informações das alterações, realizadas por usuários cadastrados pela municipalidade, em parâmetros do sistema, produzindo:

(i) a manipulação retroativa de hodômetros pelo gestor municipal, o que resultaria em mudanças artificiais na média de consumo Km/l de veículo que, nos registros originais, apresentaria consumo compatível com a irregularidade detectada;

(ii) a desabilitação, pela administradora do sistema, dos controles automáticos de consumo referentes a oito veículos[3], fazendo com que o sistema passasse a interpretar que não existia faixa de consumo a ser monitorada e, portanto, não ocorria a emissão de alerta nem o bloqueio de nenhuma transação por desvio de consumo, anda que a média registrada fosse absurda;

(iii) a realização, entre 10 e 17/01/2025, de 22 alterações da capacidade de tanques dos veículos, das quais 17 resultaram em aumento dos valores cadastrados. E a posterior alteração, entre 22/05 e 19/08/2025, do mesmo procedimento pelo gestor do contrato, sendo 5 aumentos e 10 reduções parciais. Mesmo na hipótese das diminuições da capacidade dos tanques, não representariam a correção integral dos danos, mas, em sua maioria, o valor reduzido ainda permanecia acima da capacidade real do veículo ou apenas desfez parte de uma alteração anterior. O impacto destas adulterações não impedia que abastecimentos que ultrapassassem a capacidade do tanque físico fossem bloqueados, resultando no apontamento quanto à existência de abastecimentos sequenciais que ultrapassaria a capacidade do tanque. Não se tratava de falha sistêmica, mas de ação deliberada dos servidores com vistas à alteração dos parâmetros de controle.

Por sua vez, a Municipalidade (evento 499) sustentou que parte das inconsistências teve como origem fatores específicos como o fato de existirem hodômetros inoperantes em determinados veículos; as falhas humanas no lançamento dos dados pelos condutores, inclusive com a utilização indevida de quilometragem em equipamentos que operam por horímetro; a realização de registros manuais em razão do bloqueio de senhas, com a posterior inserção no sistema, comprometendo a qualidade estatística das informações,  mas não a regularidade dos abastecimentos efetivamente realizados.

Destacou que o exame realizado pelo Secretaria não constatou qualquer abastecimento indevido nem o pagamento sem lastro em consumo real, ficando afastada a hipótese de danos ao erário.

1.6 Foi garantido o direito às vistas regimentais ao Ministério Público de Contas.

TC-006188.989.26-3 Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório e Definitivo, de 26/01/2026.

A instrução atesta o final da vigência do contrato de prestação continuado em 13.4 (evento 13.4).

A Fiscalização assenta: a) Emissão de termo indicando ausência de irregularidades na prestação de serviços, entretanto, na instrução do acompanhamento da execução do contrato (evento 452.25 do TC-007411.989.20-5), foi apontada irregularidade nos índices de consumo dos veículos; b) Os responsáveis que formalizaram o Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório e Definitivo não assinaram o Termo de Ciência e de Notificação, em desatendimento ao inciso III do art. 2º das Instruções nº 01/2024; c) Encaminhamento intempestivo do Termo em análise, em desacordo com o parágrafo único do art. 108 das Instruções nº 01/2024.

A defesa do ex-prefeito Gian Lopes da Sivla, por seus advogados, (evento 35.1) encaminha esclarecimento. Aduziu, em síntese ausência de responsabilidade sobre o termo em exame nos autos.

Por seu turno, a Prefeitura Municipal de Poá (evento 40) encaminha documentos e justificativas.

Os autos transitaram pelo douto Parquet de Contas (evento    )

É a síntese do necessário.

DECISÃO.

2.1 Em julgamento, o Acompanhamento da Execução do Contrato n. 478/2019 (TC-7411.989.20-5), firmado entre a Prefeitura Municipal de Poá e a empresa Prime Consultoria e Assessoria Empresarial Ltda., com vistas à prestação de serviços de gerenciamento do abastecimento de combustíveis, conforme solicitações da Secretaria Municipal de Transporte e Mobilidade Urbana.

Em julgamento, também, o TC-006188.989.26-3 - Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório e Definitivo, de 26/01/2026.

Preliminarmente consigno que os processados em testilha vieram a mim em razão da alteração da competência dos Conselheiros-Substituto Auditores, conforme mudanças promovidas pela Resolução n. 12/2025.

O procedimento ora em exame ainda se operou sob a égide da Lei 8.666/1993.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual.

Nestes termos, prossigo com o exame da matéria e passo à análise do mérito.

A contratação vigeu entre  27/11/2019 e 27/11/2025, ao que consta dos autos.

A licitação e o decorrente contrato, abrigada no TC-5923/989/20, foram considerados regulares (decisão publicada nos DOE de 15/10/2025, evento 100). Os termos aditivos (TCs-2204/989/21, 16244/989/22, 197/989/23, 23715/989/23, 5580/989/25) que lhe sucederam tiveram os mesmos juízos de regularidade (decisões publicadas no DOE de 15/10/2025, eventos 74, 100, 78, 73 e 97).

A execução contratual foi prejudicada pela má conformação do termo de referência do ato convocatório que previu, em seu item 12.2 que “Os preços terão como parâmetro restritivo para utilização do cartão, o limite estabelecido do preço unitário máximo do mês anterior ao da efetivação do abastecimento, por município, onde está instalada a base operacional da frota, disponibilizado no endereço eletrônico: www.anp.gov.br da ANP – Agência Nacional de Petróleo para diversos tipos de combustíveis”.

Andou mal a fase de planejamento do ato convocatório, na medida em que a Origem assenta “ (evento 76) justificou que o sítio eletrônico da ANP não traz informações sobre o município, como previu o item 12.2 do Termo de Referência. Quando o serviço é solicitado são verificados os preços à vista nas bombas de postos “bandeirados”, o que faz com que os preços tendam a um valor mais alto que os demais, devido ao fato de apresentarem uma formulação de seus combustíveis com melhor octanagem.”.

Outro fator de flutuação dos combustíveis, aspecto realçado pela defesa, refere-se ao longo período de fornecimento do contrato sub examine, entre  27/11/2019 e 27/11/2025, afetado por todo o período das restrições impostas pela pandemia da COVID-19.

E o petróleo e seus derivados, como uma commodity, tem seus preços fortemente influenciados pelas pressões econômicas naturais do ciclo pandêmico.

Ainda assim, a defesa foi hábil em demonstrar que os preços sofreram variações muito pequenas quando confrontadas com preços divulgados pela ANP – Agência Nacional de Petróleo, para Municípios limítrofes.

Há nos autos, inclusive, levantamentos de períodos que indicam que o somatório das variações de preços praticados e tabelas ANP se mostram negativas ou noutro dizer, cujas variações favorecem o setor público contratante.

Assim, tais questões trazidas pela indevida formação do Termo de Referência indigitado não trouxeram prejuízos ao setor público, pelo que podem ser aceitas sob ressalvas.

Quanto aos apontamentos relacionados aos índices de consumo incompatíveis, divergências de hodometragem, classificações genéricas de veículos e abastecimentos aparentemente superiores à capacidade de determinados tanques, reconheço que os fatos revelam fragilidades relevantes nos controles internos da frota municipal, circunstância que merece censura e recomendação à Origem para o aperfeiçoamento de seus mecanismos de fiscalização.

Todavia, a instrução não logrou demonstrar que tais inconsistências tenham resultado em abastecimentos fictícios, pagamentos sem contraprestação, desvios de combustível ou prejuízo financeiro efetivo ao erário. A própria Municipalidade informou a proposição de sindicância destinada à apuração dos fatos apontados pela Fiscalização e sustentou que as verificações internas realizadas não identificaram abastecimentos indevidos ou despesas desacompanhadas de consumo real. Referida providência revela que a própria Administração reconheceu a necessidade de aprofundar a apuração dos fatos, sem que, contudo, tenham sido juntadas aos autos conclusões aptas a demonstrar a ocorrência de fraude, abastecimentos indevidos ou prejuízo efetivo ao erário.

Soma-se a isso o fato de a contratada haver apresentado registros de log do sistema indicando que parcela relevante das inconsistências decorreu de alterações promovidas por usuários vinculados à própria Administração em parâmetros de controle da plataforma, tais como hodômetros, capacidades de tanque e limites de consumo, circunstância que impede, ao menos nestes autos, a conclusão de que tenha havido falha estrutural do sistema contratado ou inexecução do objeto por parte da empresa.

Desse modo, embora as ocorrências evidenciem deficiência na gestão e no acompanhamento da frota municipal, os elementos reunidos não permitem afirmar, com o grau de certeza necessário, a ocorrência de fraude, desvio de combustível ou dano efetivo ao patrimônio público. As impropriedades, portanto, podem ser relevadas sob a forma de ressalvas, sem prejuízo de recomendação para que a Administração conclua as apurações administrativas noticiadas nos autos, adote as medidas corretivas e sancionatórias eventualmente cabíveis, fortaleça os controles internos e preserve a integridade dos parâmetros de monitoramento dos veículos abastecidos.

Com as ressalvas dispostas, o acompanhamento da execução contratual e o termo de encerramento podem ser conhecidos

Diante do exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, conheço do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-7411.989.20-5) e o Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório e Definitivo (TC-006188.989.26-3), com as ressalvas consignadas na fundamentação.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Poá que:

a) aperfeiçoe os mecanismos de controle e monitoramento da frota municipal, assegurando a confiabilidade dos registros de abastecimento, quilometragem, capacidade de tanques e demais parâmetros utilizados pelo sistema de gestão;

b) conclua as apurações administrativas noticiadas nos autos, adotando as medidas corretivas e sancionatórias eventualmente cabíveis;

c) observe, em futuras contratações, a adequada definição dos parâmetros de controle e fiscalização dos abastecimentos, bem como a compatibilidade entre os critérios previstos no Termo de Referência e as informações efetivamente disponibilizadas pelos órgãos de referência utilizados pela Administração.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011 deste Tribunal, os interessados poderão ter vista e extração de cópias dos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento, na forma disciplinada pelos atos normativos vigentes.

Publique-se.

Ao Cartório para as providências devidas, arquivando-se ao final. 

EXTRATO: 

Diante do exposto, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno desta Corte de Contas, conheço do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-7411.989.20-5) e o Termo Circunstanciado de Recebimento Provisório e Definitivo (TC-006188.989.26-3), com as ressalvas consignadas na fundamentação.

Recomendo à Prefeitura Municipal de Poá que:

a) aperfeiçoe os mecanismos de controle e monitoramento da frota municipal, assegurando a confiabilidade dos registros de abastecimento, quilometragem, capacidade de tanques e demais parâmetros utilizados pelo sistema de gestão;

b) conclua as apurações administrativas noticiadas nos autos, adotando as medidas corretivas e sancionatórias eventualmente cabíveis;

c) observe, em futuras contratações, a adequada definição dos parâmetros de controle e fiscalização dos abastecimentos, bem como a compatibilidade entre os critérios previstos no Termo de Referência e as informações efetivamente disponibilizadas pelos órgãos de referência utilizados pela Administração.

Consigno que, nos termos da Resolução nº 01/2011 deste Tribunal, os interessados poderão ter vista e extração de cópias dos autos no Sistema de Processo Eletrônico – e-TCESP, mediante regular cadastramento, na forma disciplinada pelos atos normativos vigentes.

Publique-se