GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP PABX: (11) 3292-3882   -   Internet: http://www.tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Tratam os presentes autos da análise da Tomada de Preços nº 09/2023 e do subsequente Contrato nº 91 firmado entre Prefeitura Municipal de Analândia e a empresa Idealiz Engenharia e Projetos Ltda., tendo como objeto a execução de bases, fornecimento e instalação de reservatórios elevados para água potável (TC-18228.989.23).

Também em exame o acompanhamento da execução contratual (TC-18481.989.23) e o Termo de recebimento definitivo (TC-20838.989.24).

A Fiscalização entendeu que as ocorrências abaixo comprometiam o procedimento licitatório e o contrato examinados, quais sejam (evento 26.3):

Observação nº 01: O edital, nos seus itens 05.04 e 05.04.10 (Evento 1.9), estabelece que será vedada a participação de empresas não cadastradas, ou seja, que não possuem o CRC – Certificado de Registro Cadastral), documento emitido pela Divisão de Licitação da Prefeitura Municipal de Analândia (item 07 do Evento 1.9).

Observação nº 02: Os subitens 07.05.09, 07.05.10 e 07.05.11 do edital (Evento 1.9) exigiram provas de regularidade para com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal, a nosso ver, de forma ampla e indiscriminada, sem especificar quais tributos incidiriam sobre a atividade contratada.

Observação nº 03: Segundo o subitem 16 do edital (Evento 1.10), eventuais recursos deveriam ser protocolados na Prefeitura de Analândia, nos horários de expediente.

Face ao Despacho incluído no evento 30.1, foi fixado prazo aos interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura Municipal de Analândia, por seu representante legal, compareceu aos autos, no evento 52, apresentando suas justificativas e documentação comprobatória, alegando o seguinte:

Observação nº 01:

• Interpretou a D. Equipe de Fiscalização que os itens 05.04 e 04.04.10 (evento 19) que a exigência editalícia seria a apresentação do Certificado de Registro Cadastral até três dias úteis anteriores à data da abertura da licitação, o quem não merece prosperar. Referidos itens dispõem:

05.04. SERÁ VEDADA A PARTICIPAÇÃO DE EMPRESA: ...

05.04.10. Empresa NÃO CADASTRADA (CRC) ou que não atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas.

• Podemos desmembrar em dois momentos para a vedação de participação:

1º momento: Empresa não Cadastrada (CRC) – implica em dizer que a empresa que não possuir o CRC não será habilitada (no momento da habilitação).

2º momento: que não atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas – implica em dizer que a empresa que não tiver todos os documentos exigidos até três dias antes da abertura do certame não poderá obter o CRC.

• Assim, claro e evidente que o item atendeu perfeitamente os ditames do artigo 22, § 2º da Lei 8666/93, não havendo que se falar em exigência de apresentação de CRC em até três dias à data do recebimento das propostas, mas sim dos documentos necessários à obtenção do CRC, havendo claro equívoco na interpretação da exigência do item.
• Temos o item 10.01.20 que não deixa nenhuma aresta acerca dos fatos ora discutidos ao dispor que:

10.01.20. CERTIFICADO DE REGISTRO CADASTRAL – CRC, vigente, emitido pela administração pública até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas.

• Corroborando o acima aludido, referido item não deixa dúvidas quando a exigência editalícia em conformidade com a legislação.

Observação nº 02:

• Os itens 07.05.09, 07.05.10 e 07.05.11 trouxeram as seguintes exigências (evento 1.9):

07.05.09. Prova de regularidade fiscal para com a Fazenda Pública Federal – CND (Certidão Negativa de Débito) ou (CPD-EN) - Certidão Positiva de Débito com Efeito Negativa ou Certidão de Regularidade ou equivalente conjunta da Procuradoria e Receita Federal, de acordo com o Decreto nº 5.512 de 15 de agosto de 2005;

07.05.10 Prova de regularidade para com a Fazenda Estadual, através de Certidão Negativa ou Positiva com efeito Negativa ou Regularidade expedida pela Secretaria da Fazenda do Estado em que estiver situada a sede do licitante.

07.05.11. Prova de regularidade fiscal junto à Fazenda Municipal (Certidões Negativas de Tributos Mobiliária ou Positiva com Efeito Negativa), relativas ao domicílio ou sede da licitante.

• Realmente cabe ao ente licitante definir expressamente os tributos que incidem sobre o objeto e que são pertinentes ao ramo de atividade em questão, não sendo observado o comunicado GP 01/2019 quando da elaboração do edital.
• Por outro lado, não houve nenhuma restrição à competitividade tampouco impugnação ao edital em relação à essa exigência, não tendo o condão de macular o certame.
• Referida observação foi anotada e devidamente corrigida e será rigorosamente observada para as próximas licitações, evitando possíveis futuras irregularidades.

Observação nº 03:

• Anota a fiscalização que segundo o subitem 16 do edital (evento 1.10), eventuais recursos deveriam ser protocolados na Prefeitura de Analândia, nos horários de expediente, que vai de encontro ao entendimento jurisprudencial que critica o recebimento de impugnações por meio físico.

16.03. Somente serão recebidas impugnações a este Edital, que forem protocoladas na Prefeitura Municipal de Analândia, em horário de expediente, em conformidade com o Art. 41, § 1º e 2º da Lei Federal 8.666/93.

16.04. Dos atos da Comissão, caberão os recursos previstos no artigo 109, da Lei nº 8.666/93, atualizadas pelas Leis nº 8.883/94 e nº 9.648/98, que deverão ser dirigidos à autoridade superior, por intermédio da que praticou o ato ocorrido e protocolado na Seção de Protocolo, no endereço mencionado no preâmbulo deste Edital, nos dias de expediente, das 9h00 às 11h00 e das 13h00 às 17h00.

16.04.01. Interposto recurso por qualquer licitante, será comunicado aos demais participantes, que terão 05 (cinco) dias úteis para impugná-los.

• Realmente constou que impugnações e recursos deveriam ser protocolizados na sede da prefeitura em flagrante equívoco quando da elaboração do edital, pois há muito tempo pedido de esclarecimentos, impugnações, recursos e demais manifestações acerca do certame podem ser feita de forma digital.
• Para corroborar o aludido, juntamos algumas manifestações de licitantes feitas diretamente no e-mail do setor de licitações, com solução de continuidade e conclusão através do mesmo canal (docs. 01 a 06).
• As observações trazidas pela fiscalização não ultrapassam questão de interpretação ou erros formais incapazes de viciar o certame, bem como demonstrado que em momento algum ocorreu qualquer dano ao erário ou desvio da finalidade pactuada devendo-se concluir pela regularidade dos procedimentos adotados pela Prefeitura Municipal de Analândia.

A Fiscalização, em sua primeira verificação (evento 14.15) constatou as seguintes ocorrências:

a) Compulsando, por amostragem, o Diário de Obra (Doc. 09), constatamos que não houve a realização de serviços em alguns dias, sem as respectivas justificativas, o que, a nosso ver, pode configurar fragilidade nos controles.

b) O item 7.2 do contrato firmado estabelece que as Notas Fiscais/Faturas devem estar acompanhadas do atestado de conclusão ou de medição parcial ou total dos serviços e obras executados, emitido e assinado pelo responsável da Secretaria Municipal de Saneamento Básico, órgão responsável pela fiscalização da execução contratual (Evento 1.21 do TC018228.989.23-2).

c) O diário de obra é assinado pelo Sr. Guilherme Araújo Perez, responsável pela empresa contratada (Eventos 1.21 e 1.25 do TC-018228.989.23-2), e pelo Sr. Lediel Fernando de Almeida (Doc. 09), que a Origem declarou como sendo responsável pela fiscalização contratual (Doc. 12). No entanto, conforme o item 18.1 do Ajuste firmado (Evento 1.21 do TC-018228.989.23-2), o Gestor e Fiscal do contrato designado é o Sr. Adriano Costa de Oliveira (Evento 1.21 do TC-018228.989.23-2 e Doc. 03).

d) Em consulta ao sítio eletrônico e ao Portal da Transparência do órgão público, não localizamos as informações relativas à licitação, ao resultado do certame e ao contrato celebrado, bem como dados gerais para acompanhamento da obra, nos termos do artigo 8º, §1º, incisos IV e V, da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

Quando da segunda verificação (evento 47.10), a Fiscalização apurou que os apontamentos feitos anteriormente, nas letras “a”, “b” e “c” remanescem da visita anterior, além da seguinte ocorrência:

d) A Origem informou que não é feito o controle de presença diário e eventuais reposições de funcionários da contratada, ressaltando que não cabe ao município a interferência, se não houver prejuízo ao andamento da obra (Doc. 06).

Face aos despachos nos eventos 18.1 e 50.1, os responsáveis foram alertados para que adotassem as medidas necessárias para correção das impropriedades apuradas pela Fiscalização deste Tribunal.

Na terceira análise, a Fiscalização apurou as seguintes falhas relativas ao cumprimento do objeto contratual, quais sejam (evento 81.13):

1. Apontamentos efetuados na visita nº 02, que, a nosso ver, demandam esclarecimentos/justificativa/documentos a serem prestados pela Prefeitura Municipal, são eles:

a) Ausências de justificativas pela não realização de serviços em alguns dias da vigência contratual;

b) As medições não possuíam assinaturas do representante da Prefeitura Municipal; e

c) Ausência de informações relacionadas à obra junto ao Portal da Transparência do município, remanescendo tal ausência em nova pesquisa realizada nesta visita.

2. Não foi disponibilizado a Ordem de Início dos Serviços, disposta na cláusula 4.4 do Contrato;

3. Ocorreram alterações e supressões na execução do objeto contratado sem que tenha ocorrido a confecção de Termo Aditivo;

4. Possíveis falhas no acompanhamento da execução contratual; e

5. A Prefeitura Municipal não forneceu informação se implementou o controle sobre o desempenho da obra recebida, em atendimento a garantia quinquenal.

Face ao Despacho incluído no evento 84.1, foi fixado prazo aos interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93.

A Prefeitura Municipal de Analândia, no evento 102, apresentou seus esclarecimentos e documentação comprobatória, alegando o seguinte:

1) Compulsando, por amostragem, o Diário de Obra (Doc. 09), constatamos que não houve a realização de serviços em alguns dias, sem as respectivas justificativas, o que, a nosso ver, pode configurar fragilidade nos controles.

• O diário de obras não foi exigido no edital de abertura, no entanto a empresa contratada mesmo assim o fez. Quanto aos dias em que não houve a realização de serviços temos a informar que a obra foi contratada por empreitada global, assim cabe apenas a contratante acompanhar o cronograma de execução e as especificações técnicas da obra, mesmo porque a execução de tal obra demanda da “cura” do concreto para que se inicie uma próxima etapa. A exemplo disso, após a concretagem da base há a necessidade da espera para que o concreto esteja pronto para a instalação do reservatório, ou ainda podermos citar dia de chuva que torna impossível o trabalho por se tratar de uma área aberta.
• Ressaltamos, ainda, que a obra demandava da entrega do reservatório que estava sendo fabricado para atender as especificadas do termo de referência.

2) As medições apresentadas não estavam assinadas pelo responsável pela fiscalização da prefeitura, mas pelo responsável pela empresa contratada;

• Conforme relatado ao agente da fiscalização, o responsável pela fiscalização da obra por parte da prefeitura atestou atrás das medições conforme documentos encaminhados via e-mail no dia 18 de março de 2024 (doc. 01) em atendimento à Requisição PA 004/2023, e cujas medições anexa ao presente (docs. 02, 03 e 04).

3) Em consulta ao sítio eletrônico e ao Portal da Transparência do órgão público, não localizamos as informações relativas à licitação, ao resultado do certame e ao contrato celebrado, bem como dados gerais para acompanhamento da obra, nos termos do artigo 8º, § 1º, incisos IV e V, da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011.

• Informações disponibilizadas no site do município para consulta ao edital e anexos técnicos para acompanhamento da obra: https://www.analandia.sp.gov.br/component/app/component/app/licitaca o.html?app=licitacao&view=padrao&filtro[id]=149
• [...]
• 1. Diário Oficial do Município: https://dosp.com.br/impressao.php?i=MzY1ODkx
• 2.  Diário Oficial do Estado: https://www.imprensaoficial.com.br/DO/BuscaDO2001Documento_11_4.aspxlink=%2f2023%2fexecutivo+secao+i%2fmaio%2f26%2fpag_0261_fae1d2c9ad8da60f7f2492b23a2d5fc8.pdf&pagina=261&data=26/05/202 3&caderno=Executi vo%20I&paginaordenacao=100261
• 3. Comprovante de envio para vereadores: [...]
• 4. Jornal de Circulação Estadual: https://flip.gazetasp.com.br/edicao/impressa/9821/26-05-2023.html?all=1
• 5. Jornal de Circulação Regional: Diário de Rio Claro - Publicação da Homologação/Adjudicação: https://www.dosp.com.br/exibe_do.php?i=Mzc2MDAx&v=idealiz
• Extrato do Contrato: https://www.dosp.com.br/exibe_do.php?i=Mzc3MjYw&v=idealiz

4) Não foi disponibilizada a Ordem de Início de Serviços, disposta na cláusula 4.4 do contrato.

• Ao contrário do alegado pelo senhor agente da fiscalização, a ordem de serviço inicial encontra-se anexada ao contrato a ele entregue na última folha (do. 05).

5) Ocorreram alterações e supressões na execução do objeto contratado sem que tenha ocorrido termo aditivo.

• Assiste razão ao senhor agente da fiscalização que suprimiu a instalação do container pela sua não execução sem termo aditivo para supressão, cujo fato já foi reportado aos responsáveis para atentar quando a aumento e diminuição de quantitativos. Porém, a supressão do pagamento do valor do container pela sua não instalação não tem o condão de macular a execução contratual.

6) A prefeitura não forneceu informação se implementou o controle sobre o desempenho da obra recebida, em atendimento a garantia quinquenal.

• Já foi solicitado ao setor de engenharia para que faça o controle de desempenho da obra para fins da garantia quinquenal prevista no artigo 618 do Código Civil (doc. 06).

7) Alteração de itens executados.

• Em relação a alteração de itens, o departamento de engenharia informa que procedeu o deferimento das solicitações por não haver prejuízo financeiro ao município e os itens serem similares aos da planilha, tendo o mesmo propósito do contratado.
• As observações trazidas pela fiscalização não ultrapassam questão de interpretação ou equívocos formais incapazes de viciar a execução contratual e comprometer a obra, bem como demonstrado que em momento algum ocorreu qualquer dano ao erário ou desvio da finalidade devendo-se concluir pela regularidade dos da execução contratual pela Prefeitura Municipal de Analândia.

A Fiscalização entendeu que os apontamentos abaixo listados, comprometiam o Termo de Recebimento Definitivo examinado, sendo eles (evento 48.1):

a) Não foi observado o prazo de até 15 dias corridos entre a comunicação do contratado e Termo de Recebimento Provisório, em possível desacordo ao disposto na alínea a, inciso I, do art. 73 da Lei 8.666/93;

b) O Termo de recebimento provisório não foi assinado pelo representante da contratada, em possível desacordo ao disposto na alínea a, inciso I, do art. 73 da Lei 8.666/93;

c) O Termo de Recebimento Definitivo não está datado, prejudicando a verificação do prazo decorrido entre o recebimento provisório e o respectivo Termo Definitivo, bem como a análise do prazo indicado no §3o, inciso I, do art. 73 da Lei 8.666/93.

Face ao Despacho incluído no evento 51.1, foi fixado prazo aos interessados para oferta de justificativas, nos termos do artigo 2º, inciso XIII da Lei Complementar n° 709/93, o qual transcorreu in albis.

Encaminhados os autos com vistas ao Ministério Público de Contas, os processos não foram selecionados para análise específica, nos termos do Ato Normativo PGC 006/2014, de 03.02.2014, publicado no DOE de 08.02.2014.

DECISÃO

Em exame a Tomada de Preços nº 09/2023 e o subsequente Contrato nº 91/2023 firmado entre Prefeitura Municipal de Analândia e a empresa Idealiz Engenharia e Projetos Ltda., tendo como objeto a execução de bases, fornecimento e instalação de reservatórios elevados para água potável (TC-18228.989.23).

Também em análise, o acompanhamento da execução contratual (TC-18481.989.23) e o Termo de recebimento definitivo (TC-20838.989.24).

O final da vigência contratual ocorreu em 26/06/2024.

1. Quanto à vedação à participação de empresas não cadastradas (CRC), entendo tratar-se de barreira temporal e formal legítima, que visa proteger o rito da Tomada de Preços.

Cumpre esclarecer que o Certificado de Registro Cadastral é documento que atesta que uma determinada empresa realizou pré-cadastro perante a Administração Pública, apresentando previamente a documentação de habilitação jurídica, regularidade fiscal, qualificação técnica e econômico-financeira.

A exigência de cadastro ou da entrega da documentação até o terceiro dia anterior à data de recebimento das propostas permite que a comissão de licitação analise os documentos de habilitação com antecedência, agilizando a sessão pública da Tomada de Preços, bem como garante que apenas empresas que demonstraram interesse e capacidade mínima tempestivamente participem do certame, evitando aventureiros de última hora.

Ainda, a aplicação da regra insculpida no art. 22, §2º da Lei 8.666/93, exige rigor na contagem do prazo e na conferência dos requisitos do cadastro, garantindo que o tratamento isonômico não seja quebrado pela aceitação de empresas intempestivas ou com documentação incompleta, pelo que não vislumbro qualquer irregularidade na presença de referida cláusula editalícia.

2. No tocante à regularidade fiscal, de fato, a jurisprudência desta Corte era pacífica no sentido de que a exigência de  regularidade fiscal deveria estar adstrita aos tributos decorrentes do ramo de atividade das interessadas licitantes, em compatibilidade ao objeto licitado, nos termos do artigo 29, inciso II, da Lei nº 8.666/93, devendo a Administração fixar objetivamente no instrumento convocatório a relação de tributos que devem fazer parte do rol da documentação relativa à regularidade fiscal. (TC-010119.989.17-6, sessão de 26/07/2017, Relatora Conselheira Cristiana de Castro Moraes; TC-006179.989.17-2. sessão de 02/08/2017 e TC- 011896.989.17-5 e outros, sessão de 25/10/2017, ambos do Relator Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho).

No entanto, o Plenário reconheceu que não há ilegalidade nos requisitos de regularidade fiscal expressos no edital de licitação nos exatos termos do artigo 29 da Lei 8.666/93, consoante entendimento exarado nos autos do TC-009550.989.21 – Exame Prévio de Edital – Tribunal Pleno – Relator: Exmo. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, segue:

“O entendimento prevalente nesta Corte considera que não é responsabilidade da Administração discriminar quais os tributos que devem ter sua regularidade fiscal comprovada, mas que compete à empresa proponente apresentar os comprovantes relativos aos tributos que incidem sobre a sua atividade. Deste modo, afasto a queixa apresentada neste aspecto, uma vez que o entendimento prevalente neste E. Tribunal sobre a matéria é no sentido de que os requisitos de regularidade fiscal expressos no edital nos termos do artigo 29 da Lei 8.666/93 não são considerados ilegais e não justificam, portanto, quaisquer correções”.

Sendo assim, cabe recomendação para que o Executivo Municipal adeque os editais a cada caso.

3. Segundo o item 16[1] do edital (evento 1.10), eventuais impugnações e recursos deveriam ser protocolados na Prefeitura de Analândia, nos horários de expediente.

Entendo que tal procedimento não se coaduna tanto com o avanço tecnológico dos dias atuais, como também demonstra um paradoxo com a Lei nº 12527/11 (Lei de Acesso à Informação).

A jurisprudência deste E. Tribunal consolidou o entendimento de que a Administração deve ampliar os meios de protocolo de documentos, admitindo, para tanto, o uso de meios eletrônicos ou digitais.

Assim, cabe recomendação à Origem para que seus futuros editais possibilitem que pedidos de esclarecimentos e impugnações, ou interposição de recursos administrativos, não se limitem ao protocolo físico, devendo a Administração ampliar os meios de protocolo de documentos, admitindo o uso de meios eletrônicos ou digitais.

Colaciono jurisprudência desta Corte de Contas acerca da matéria:

EMENTA: EXAME PRÉVIO DE EDITAL. PREGÃO. SERVIÇOS DE ZELADORIA URBANA, CONSERVAÇÃO E LIMPEZA. REGISTRO DEPREÇOS. INAPLICABILIDADE. VÍCIO DE ORIGEM. ANULAÇÃO. QUALIFICAÇÃO TÉCNICA. PROVA DE EXPERIÊNCIA ANTERIOR EM ATIVIDADES ESPECÍFICAS. PROTOCOLO PRESENCIAL DE IMPUGNAÇÕES E DESARRAZOADO. RECURSOS. DIVERGÊNCIA DE INFORMAÇÕES NO EDITAL. PROCEDÊNCIA.

1. Indevida utilização do sistema de registro de preços para objeto de natureza continuada, com demanda e quantitativos previsíveis

2. Indevida exigência de prova de experiência anterior no fornecimento do objeto exclusivamente para Regimes Próprios de Previdência;

3. Deve ser franqueada aos interessados a possibilidade de apresentação de impugnações, pedidos de esclarecimentos e recursos por meios eletrônicos ou digitais. (TC-020663.989.23-4 - Sessão Plenária de 06/12/2023. Relatoria: Conselheiro Dimas Ramalho) (grifo meu)

 

EMENTA: EXAME PRÉVIO DE EDITAL. PREGÃO PRESENCIAL. COOPERATIVAS. RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA PROTOCOLO PARCIAL. FIRMA FÍSICO. CORREÇÕES DETERMINADAS.

1 – O edital deve ser retificado para fins de constar a impossibilidade da participação de cooperativas, em face das características da contratação e da natureza dos serviços.

2 – A imposição de reconhecimento de firma não encontra amparo legal, devendo ser abolida.

3 – A exigência de protocolo necessariamente físico, além não se coadunar com o avanço dos dias atuais, demonstra um paradoxo com a Lei nº 12.527/11.

4 – O edital deve divulgar os dados necessários para a correta elaboração da proposta, nos termos dispostos pela Assessoria Específica da ATJ. (TC-017519.989.22-2 - Sessão Plenária de 21/09/2022. Relatoria: Conselheiro Robson Marinho) (grifo meu)

Exposto isto, entendo que as falhas acima não comprometem o processo licitatório, sendo alçadas ao campo das recomendações.

A Fiscalização constatou que o objeto contratual foi executado em conformidade com as planilhas orçamentárias aportadas no evento 81.5.

A Origem colacionou aos autos a cópia legível do documento de Ordem de Início de Serviço – OIS datada de 27 de junho de 2023, assinada digitalmente pelo Prefeito Municipal e pelo representante legal da empresa contratada, pelo que entendo como sanada a falha verificada.

Quanto às informações relativas à licitação, ao resultado do certame e à execução da obra, em diligência neste gabinete, verificou-se que constam do Portal da Transparência da Municipalidade o edital, anexos, notas e avisos.

No entanto, falhou a Administração em manter a transparência em tempo real e de forma consolidada e acessível sobre a execução contratual (medições, empenhos pagos, cronograma atualizado e termos correlatos) na ferramenta específica do referido Portal, persistindo a restrição de rastreabilidade pelo cidadão comum conforme apurado pela fiscalização.

3. A Fiscalização apontou ainda que houve a substituição de materiais, tais como cabos de aterramento e bitolas de tubulação, além da supressão integral do item 1.2 da planilha, qual seja, a locação de container para canteiro de obras. Tais modificações foram deferidas pela fiscalização local após o pedido de recebimento provisório, sem o amparo de Termo Aditivo adequado.

Em sede de defesa, a Prefeitura admitiu a ausência de termo de aditamento, mas alegou que as mudanças foram técnicas, sem prejuízo financeiro ao erário, resultando inclusive em economia líquida para o Município no valor de R$ 11.677,83.

Ocorre que, nos termos da Lei 8.666/93, vigente à época, qualquer modificação qualitativa ou quantitativa de objeto licitado exige formalização mediante termo aditivo, sendo vedada a alteração informal de projetos pelo fiscal de campo.

Tal falha — combinada com a falta de controle de presença dos funcionários da obra, as medições desprovidas de assinatura do fiscal nomeado pelo poder público (contendo apenas o autógrafo do representante da contratada) e a não implementação de controle de desempenho da obra — revela severa deficiência na fiscalização e no acompanhamento da execução pública.

O controle e o acompanhamento da execução contratual não se esgotam na mera conferência burocrática de documentos, constituindo, em verdade, um dever-poder indeclinável da Administração Pública para assegurar a supremacia do interesse público e a integridade do erário.

Conforme as diretrizes do Manual de Licitações e Contratos deste Tribunal de Contas (TCESP), a fiscalização deve ser exercida de forma tempestiva e segregar funções entre o acompanhamento técnico e a gestão administrativa, garantindo que cada medição e pagamento possua lastro fático e jurídico inquestionável.

Nesse cenário, a transparência deixa de ser um preceito abstrato para se tornar o instrumento viabilizador do controle externo e social. A desarmonia constatada nos autos — em que a Municipalidade alega a publicidade das despesas, mas a fiscalização deste Gabinete e a consulta aos portais oficiais revelam a ausência de dados correspondentes às notas fiscais — configura uma ruptura grave no nexo de causalidade da prestação de contas.

Sob a égide das Instruções nº 01/2024 do TCESP, a fidedignidade das informações inseridas nos sistemas de auditoria eletrônica é condição de validade da gestão financeira, pois o obscurecimento de dados relativos à liquidação da despesa impede a verificação da economicidade e da legalidade do ajuste. Portanto, a falha no acompanhamento contratual e a deficiência na alimentação do Portal da Transparência transcendem o erro formal; representam omissão no dever de prestar contas, uma vez que a impossibilidade de rastreio dos valores despendidos impossibilita a confirmação de que o objeto foi executado nos termos pactuados.

Ainda, a conduta do gestor, ao não assegurar a correspondência entre a realidade fiscal e a publicidade oficial, desatende ao princípio da transparência ativa e sujeita o processo ao juízo de irregularidade, ante a impossibilidade de se atestar a regular aplicação dos recursos públicos confiados à entidade. Assim, no presente caso, a atuação da Prefeitura de Analândia caracterizou um quadro clássico de fiscalização passiva, em que o fiscal se limitou a receber a obra pronta ao término do prazo e realizar "ajustes burocráticos e contábeis" de última hora (deletando itens não feitos e trocando materiais na base da compensação informal).

Para esta Corte de Contas, a regular execução exige uma fiscalização ativa e concomitante, registrando o dia a dia no Diário de Obra, assinando tempestivamente as medições físicas de campo, formalizando aditivos técnicos prévios às modificações de engenharia e garantindo a transparência em tempo real para controle da sociedade.

Por fim, ressalto que quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes, a teor do que disciplina o art. 93 do Decreto-Lei nº 200/67.

Ademais, deixar de prestar contas constitui ato de improbidade administrativa, a teor do art. 11, VI da Lei 8429/92. Tal inversão do ônus da prova, longe de constituir imposição abusiva deste Tribunal de Contas, é de extração constitucional, a teor do parágrafo único do art. 70 da CF/88, referendado pelo parágrafo único do art. 32 de nossa Constituição bandeirante:

Art. 70.

[...]

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

 

Artigo 32

[...]

Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Nada obstante, esclareço que a análise deste Tribunal de Contas recai sobre a conduta de quem presta contas, vale dizer, do ordenador de despesas, não da contratada, que não é jurisdicionada. Nesse sentido, permito-me analisar a conduta da municipalidade ante os apontamentos trazidos. Nisso, reputo que a Prefeitura não se desincumbiu totalmente de suas responsabilidades de controle de forma tempestiva, ainda que tenha demonstrado a entrega física do objeto, cabendo a aplicação de ressalvas e imposição de determinação expressa a fim de que a origem aperfeiçoe seus controles e rotinas sobre o objeto pactuado.

As falhas verificadas pela fiscalização constituem violação às normas relacionadas à liquidação da despesa.

1. O artigo 73, inciso I, alínea "a" da Lei nº 8.666/1993, aplicável à época da assinatura do pacto, impunha que o recebimento provisório ocorresse mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 dias da comunicação escrita do contratado.

No caso em tela, entre a manifestação da empresa (29/01/2024) e a formalização do ato (16/04/2024), decorreram quase três meses, sem qualquer justificativa nos autos.

Ademais, o documento foi confeccionado de forma estritamente unilateral pelo setor de engenharia do município. O recebimento de uma obra é ato bilateral por excelência; a assinatura do particular é indispensável para demonstrar sua concordância com os termos ali consignados ou para delimitar o início da contagem dos prazos de garantia civil da obra.

Cumpre destacar que o rigor temporal foi mantido e aperfeiçoado na Nova Lei de Licitações. O art. 140, inciso I, alínea "a" da Lei nº 14.133/2021 repetiu o prazo de até 15 (quinze) dias para o recebimento provisório a contar da comunicação do contratado. Sob o novo regime, a omissão imotivada do agente público em emitir o termo dentro do prazo pode ensejar, além de responsabilidade funcional, o dever de indenizar o particular caso a demora gere custos extras de manutenção do canteiro.

2. Ainda, o Termo de Recebimento Definitivo acostado aos autos encontra-se sem data. Entendo que tal omissão obstaculiza o controle externo exercido por esta Corte de Contas, uma vez que impede a verificação do cumprimento do § 3º do art. 73 da Lei nº 8.666/1993, que limita a 90 dias o interstício entre o ato provisório e o definitivo. Atos administrativos desprovidos de data carecem de elemento essencial de eficácia e ferem o princípio da transparência e da cronologia dos atos públicos.

No entanto, com apresentação do referido termo, pode a falha ser alçada ao campo das ressalvas.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e dos posicionamentos desfavoráveis dos Órgãos Técnicos da Casa, e nos termos do que dispõe a Resolução n° 12/2025 deste Tribunal, JULGO REGULARES a Tomada de Preços nº 09/2023 e o subsequente Contrato nº 91/2023. JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo.

Determino à Prefeitura Municipal de Analândia que aperfeiçoe seus controles sobre a execução dos objetos pactuados.

Recomendo à Origem que:

- adeque seus editais quanto à exigência de comprovação da regularidade fiscal;

- seus futuros editais possibilitem que pedidos de esclarecimentos e impugnações, ou interposição de recursos administrativos, não se limitem ao protocolo físico, devendo a Administração ampliar os meios de protocolo de documentos, admitindo o uso de meios eletrônicos ou digitais.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) publicar e certificar o trânsito em julgado;

b) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da Lei Complementar n° 709/93.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS, 02 de Junho de 2026.

AMFS-04

EXTRATO: Pelos fundamentos expostos na sentença, JULGO REGULARES a Tomada de Preços nº 09/2023 e o subsequente Contrato nº 91/2023. JULGO IRREGULAR o acompanhamento da execução contratual aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93. CONHEÇO do Termo de Recebimento Definitivo. Determino à Prefeitura Municipal de Analândia que aperfeiçoe seus controles sobre a execução dos objetos pactuados. Recomendo à Origem que adeque seus editais quanto à exigência de comprovação da regularidade fiscal; seus futuros editais possibilitem que pedidos de esclarecimentos e impugnações, ou interposição de recursos administrativos, não se limitem ao protocolo físico, devendo a Administração ampliar os meios de protocolo de documentos, admitindo o uso de meios eletrônicos ou digitais. Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se.

GCSA-AMFS, 02 de Junho de 2026.

AMFS-04