TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS (11) 3292-3882 - gabamfs@tce.sp.gov.br

RELATÓRIO

Em exame REPRESENTAÇÃO impulsionada pelo ofício da 7ª Promotoria de Justiça de Atibaia - Ofício nº 1628/2023 (SEI-29.0001.0128789.2023-43), datado de 7.7.2023, encaminhado pelo Ofício nº 0392023 (Ref.: RC-43.0199.0002101/2022-8), subscrito pela Promotora de Justiça de Atibaia, Dra. Regina Bárbara de Camargo Murad, solicitando informações sobre os atos decorrentes da Concorrência nº 018/21, do Executivo de Atibaia, e do contrato celebrado com a empresa Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., com a finalidade de realizar obras de infraestrutura e pavimentação asfáltica nos bairros Jardim São Felipe e outros. Estão em análise, ainda,  a Concorrência Pública nº 18/2021 e o Contrato nº 49/2022 (TC-6885.989.25), o 1º TA (TC – 6931.989.25) e o 2º TA (TC – 6932.989.25), bem como o Acompanhamento da Execução Contratual (TC – 6930.989.25).

O pedido requer a análise do Contrato nº 49/22 e de eventuais vistorias efetuadas, estando acompanhado do denominado “Termo de Acompanhamento de Obra e Relatório de Análise”, elaborado pela Controladoria Geral do Município, cujo teor informa que o ajuste foi firmado em 11.4.2022 com a empresa Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., para a execução de infraestrutura e pavimentação asfáltica nos bairros Jardim São Felipe, Santo Antônio e Jardim Cilar, com prazo de vigência de 12 meses e valor global de R$7.312.675,26.

UR-3 (EVs. 39 e 97) opinou pela procedência da Representação, haja vista as falhas encontradas na instrução da matéria, essas objeto de assinatura de prazo (EV. 43 do TC-14114.989.23-9), com pedido de prorrogação de prazo deferido (EVs. 59; 63;  67; 122; 127; 148; 156 e 159 do TC-14114.989.23-9), seguidos de das justificativas a seguir apresentadas (EVs. 72; 75 e 167 do TC-14114.989.23-9):

A) não foi comprovada a existência de declaração do ordenador da despesa sobre a disponibilidade de recursos financeiros suficientes, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;

(JUSTIFICATIVAS) A PM alegou genericamente ter enviado os dados, mas não apresentou o documento formal exigido. Destacou, também, que o relatório destaca que a contratação não cuida do aumento de despesa continuada ou obrigatória, o que relativiza a gravidade do apontamento. Além disso, a execução contratual contou com diversos empenhos, medições liquidadas, notas fiscais e comprovantes de pagamento, totalizando R$ 8.128.158,65, o que demonstra haver lastro documental e cobertura financeira distribuída no tempo.

B) não foi realizada a reserva técnica para o valor total a ser despendido no exercício de 2022 (a nota de reserva técnica foi no valor de R$ 2.397.210,83, conforme Arquivo 02.1-parte1, fls. 28 do TC-14114.989.23-9);

(JUSTIFICATIVAS) A PM justificou a ausência de reserva técnica sobre o valor total estimado (R$ 8,6 milhões) alegando que o montante servia apenas como referência orçamentária para a licitação, limitando o empenho inicial às primeiras quatro medições de 2022. Disse que embora tenha sido apontada a insuficiência da reserva técnica — a nota de reserva técnica foi de R$ 2.397.210,83, inferior ao montante total necessário — a defesa destaca que a execução financeira ocorreu por meio de empenhos fracionados e vinculados a medições efetivamente realizadas, sem indício de pagamento antecipado indevido ou prejuízo ao erário. A dinâmica de execução financeira demonstra que os pagamentos foram realizados após a emissão das notas fiscais, respeitando a ordem cronológica de pagamentos, sem comprovação de preterição concreta de credores em igualdade de condições.

C) verificou-se a existência de empenhos retirados de fichas diferentes daquelas previstas no edital, incluindo a utilização de recursos orçamentários advindos de superávit financeiro de exercício anterior, fundo especial do petróleo, nos exercícios de 2022 e 2023, conforme consultado no Sistema Audesp, indicando possível insuficiência de recursos orçamentários para cobertura do contrato no exercício de 2022, descumprindo os artigos 58 a 70 da Lei Federal nº 4.320/64;

(JUSTIFICATIVAS) A PM justificou a abertura de novas fichas orçamentárias alegando o uso de créditos adicionais vinculados a receitas específicas de pavimentação; no entanto, não restou comprovada a regularidade nos processos de empenho, liquidação e pagamento da despesa. Explicou que o empenho inicial de R$ 1.058.332,15 seguiu o cronograma para as medições da 1ª a 4ª, bem como que ao longo de 2022 foram feitas 8 medições, totalizando R$ 3.066.106,65 empenhados naquele exercício. Concluiu que não houve irregularidade, pois o valor adjudicado (R$ 7,3 milhões) foi menor do que o orçado e os empenhos ocorreram na medida da execução da obra. De forma geral, não nega a utilização de fichas orçamentárias diversas, mas esclarece que tal situação não caracterizou ausência absoluta de lastro documental ou irregularidade material grave. Ressaltou que o acompanhamento contratual indicou que os empenhos, medições liquidadas, notas fiscais e comprovantes de pagamento foram devidamente juntados ao processo, assim como que não houve indicação de pagamentos por serviços inexistentes, medições fictícias, superfaturamento ou desvio de recursos. Termina afirmando que a questão está relacionada à formalização e técnica orçamentária, sem prejuízo concreto ao erário.

D) desatendimento de solicitações do Controle Interno pelos setores responsáveis.

(JUSTIFICATIVAS) A PM informou que o acompanhamento contratual ocorria de forma operacional, via processo administrativo (PAEC nº 19.656/22), onde foram juntadas todas as medições e documentos. Reforçou que houve fiscalização efetiva pelo gestor responsável pela aprovação das medições e que a empresa contratada manteve um preposto técnico no local, o Senhor Ivanir Antonio Borelli Júnior, engenheiro civil. Argumentou, ao final, que a solicitação original continha a justificativa necessária e que a execução física da obra (infraestrutura e pavimentação no Jardim São Felipe) comprovou que a finalidade pública foi atingida, não havendo demonstração de prejuízo ao erário, paralisação da obra ou atuação pessoal direta do ex-Prefeito na suposta falha. Assim, o desatendimento é considerado uma impropriedade formal incapaz de sustentar juízo severo de irregularidade.

No que tange à licitação, contrato e respectivos aditivos, constantes dos TC´s - 6885.989.25; 6930.989.25; 6931.989.25 e 6932.989.25, a instrução destaca o seguinte:

UR-3 destacou que a matéria está irregular pelos seguintes aspectos a seguir listados, com as respectivas justificativas, resultantes das notificações efetuadas e dilações de prazo concedidas (TC- 6885.989.25/ EVs. 31, 44, 50, 55, 59, 63, 82, 96,  114, 120, 122, 133, 136, 139, 150 e 159), (TC- 6930.989.25/ EVs. 22, 35, 39, 45, 48, 67, 79, 97, 103, 105, 110, 116, 119, 122, 133, 138 e 141), (TC- 6931.989.25/EVs.22, 35, 39, 45, 48, 67, 80, 98, 104, 106, 111, 117, 120, 123, 137, 142 e 145) e (6932.989.25/ EVs. 22, 35, 39, 45, 48, 67, 79, 97, 103, 105, 110, 116, 119, 122, 136, 141 e 144).   

(Falhas apontadas no TC-6885.989.25/EV.27 - Justificativas da Prefeitura Municipal/ EV.93, do Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/EV.155, do Senhor Emil Ono, ex-Prefeito/ EV.170 e da empresa CEPAVI Eng. e Construtora Ltda./EV.175), de forma concisa:

A) Aglutinação dos serviços em apenas um lote sem que fosse demonstrada a economicidade ou fossem apresentadas justificativas suficientes para que o objeto da licitação não fosse dividido em parcelas técnica e economicamente viáveis, contrariando o artigo 23, §1º, da Lei Federal nº 8.666/93.

(JUSTIFICATIVAS)

A estruturação do edital não foi uma decisão isolada do Secretário de Obras, houve a participação e aprovação de diversos setores da Administração Municipal, incluindo a Unidade de Licitações, com decisão fundamentada em um processo administrativo, com aval técnico e jurídico dado pela Procuradoria Geral do Município (PGM), garantindo o interesse público e a eficiência pelo lote único e sua consequente execução contratual. Aduziu que a presença de três proponentes na disputa comprova que o formato adotado não restringiu a concorrência nem direcionou o resultado. Por fim destacou que a obra foi entregue sem vícios e funcionando, conforme atestado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Isso demonstra que a escolha técnica foi eficaz e não causou prejuízo ao erário.

B) Não foi comprovada a existência de declaração do ordenador da despesa sobre a disponibilidade de recursos financeiros suficientes.

(JUSTIFICATIVAS)

A falta de declaração formal sobre a disponibilidade de recursos não pode ser imputada à Secretaria de Obras, uma vez que tal omissão diz respeito estritamente à esfera de atuação da Secretaria de Planejamento e Finanças. Todos os atos do gestor foram respaldados por notas de reserva técnica e autorizações emitidas pelos setores competentes, comprovando que as providências para garantir a disponibilidade financeira foram seguidas conforme a hierarquia institucional.

C) Existência de representação (TC-014114.989.23) em trâmite neste E. Tribunal, com posicionamento da Fiscalização e do D. MPC pela procedência.

(JUSTIFICATIVAS)

O ex-Secretário de Obras contesta os apontamentos realizados, reiterando que todos os seus atos foram pautados pelos princípios da legalidade, eficiência e moralidade administrativa, contando sempre com o devido respaldo técnico e jurídico. Sustenta que as alterações contratuais não foram arbitrárias, mas sim motivadas por fatos técnicos supervenientes e devidamente autorizadas pelos órgãos competentes. Além disso, enfatizou que a obra foi entregue de forma integral e funcional, sem causar qualquer dano ao erário, o que demonstra que eventuais falhas identificadas possuem natureza estritamente formal, sem qualquer repercussão financeira negativa ou prejuízo ao interesse público.

D) Não houve empenhamento prévio global. Trata-se de premissa de Direito Financeiro, resguardada pelos artigos 60 e seguintes da Lei Federal nº 4.320/1964, que, não somente representa um dos principais mecanismos de controle contra a realização de despesas irregulares e lesivas ao patrimônio público, como também permite a verificação do cumprimento formal do artigo 167, inciso II, da Constituição Federal. Diante do empenho inicial insuficiente com relação ao valor global da contratação, a Prefeitura permaneceu empenhando de modo fracionado as despesas relacionadas a 2022, antecipando alguns pagamentos, afrontando à ordem cronológica de pagamento, situação só permitida excepcionalmente, mediante a presença de relevantes razões de interesse público e justificativa publicada da autoridade competente.

(JUSTIFICATIVAS)

A gestão orçamentária e a definição das modalidades de empenho são atribuições exclusivas da Secretaria de Planejamento e Finanças, restando à Secretaria de Obras apenas o ateste técnico das medições para a liquidação da despesa. O então Secretário diligenciou formalmente junto aos órgãos fazendários para assegurar a liberação de recursos e agiu sempre amparado por notas de reserva técnica e autorizações oficiais, cumprindo rigorosamente o fluxo administrativo pertinente ao seu cargo. Ressaltou que a responsabilidade pela fila de credores e pela ordem cronológica de pagamentos recai sobre a tesouraria municipal, inexistindo nos autos provas de qualquer preterição arbitrária ou fracionamento irregular, não cabendo imputação de responsabilidade pessoal ao Secretário de Obras.

E) Nem todos os empenhos estão de acordo com o previsto na cláusula 8ª do Contrato.

(JUSTIFICATIVAS)

A gestão orçamentária e a definição dos empenhos são atribuições exclusivas da Secretaria de Planejamento e Finanças, e não da Secretaria de Obras. O ex-Secretário agiu com diligência ao solicitar formalmente os recursos e operou sempre respaldado por autorizações oficiais. Como não há provas de conduta irregular e a obra não sofreu danos financeiros, a falha é considerada de natureza meramente formal, sendo inviável a responsabilização pessoal do gestor.

(Falhas apontadas no TC- 6930.989.25/EV.18 - Justificativas do Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/EV.96, da Prefeitura Municipal/EV.147, do Senhor Emil Ono, ex- Prefeito/EV.152 e da empresa CEPAVI Eng. e Construtora Ltda./EV.157), de forma concisa :

A) Não houve empenhamento prévio global. Trata-se de premissa de Direito Financeiro, resguardada pelos artigos 60 e seguintes da Lei Federal n.º 4.320/1964, que, não somente representa um dos principais mecanismos de controle contra a realização de despesas irregulares e lesivas ao patrimônio público, como também permite a verificação do cumprimento formal do artigo 167, inciso II, da Constituição Federal.

(JUSTIFICATIVAS)

O Secretário de Obras atuou estritamente dentro de suas atribuições administrativas e licitatórias, uma vez que a classificação orçamentária e a emissão de Notas de Empenho são de competência exclusiva da Secretaria de Planejamento e Finanças. Todos os atos observaram a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei nº 4.320/64, contando com a validação dos órgãos de controle interno da Prefeitura de Atibaia/SP; inclusive, a utilização de empenhos fragmentados, em detrimento do modelo global, justifica-se tecnicamente pela natureza das obras de infraestrutura, que demandam múltiplas fontes de custeio — como royalties, tesouro e fundos específicos — e exigem constante compatibilidade com o saldo financeiro disponível.

B) Diante do empenho inicial insuficiente com relação ao valor global da contratação, a Prefeitura permaneceu empenhando de modo fracionado as despesas relacionadas a 2022, antecipando alguns pagamentos, afrontando, s.m.j., a ordem cronológica de pagamento, situação só permitida excepcionalmente, mediante a presença de relevantes razões de interesse público e justificativa publicada da autoridade competente.

(JUSTIFICATIVAS)

Como ordenador de despesas em conformidade com os ritos licitatórios e a Lei nº 4.320/64, o Secretário não possui ingerência sobre a classificação orçamentária, emissão de empenhos ou gestão da ordem cronológica de pagamentos, atribuições estas exclusivas da Secretaria de Planejamento e Finanças e da Tesouraria. O fracionamento dos empenhos justifica-se pela complexidade das obras de infraestrutura e pela multiplicidade de suas fontes de custeio — como royalties, tesouro e fundos —, sendo que todos os pagamentos foram precedidos pela devida liquidação mediante medições técnicas comprobatórias. Diante da validação dos processos pelos departamentos internos competentes e da ausência de ato comissivo ou nexo causal que vincule o Secretário a qualquer irregularidade, inexistem elementos para a sua responsabilização pessoal.

C) Nem todos os empenhos estão de acordo com o previsto na cláusula 8ª do Contrato.

(JUSTIFICATIVAS)

O que houve foi uma dinâmica de execução financeira distribuída no tempo, com vinculação a medições e etapas concretamente executadas.

(Falhas apontadas no TC- 6931.989.25/EV.18 e justificativas do Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/EV.97, do Senhor Emil Ono, ex-Prefeito/ EV. 153 e da empresa CEPAVI Eng. e Construtora Ltda./EV.158), de forma concisa:

A) As justificativas não são aceitáveis já que as alterações necessárias indicam, s.m.j., possível falha no planejamento tendo em vista que o estudo de solo realizado antes da licitação, parece ter sido insuficiente para antecipar a necessidade identificada após o início da execução da obra.

(JUSTIFICATIVAS)

As divergências entre o projeto inicial e as condições reais do solo, comuns em engenharia, justificaram a inclusão de serviços complementares e a reprogramação técnica para assegurar a eficiência da rede de drenagem, conforme amparado pelo Art. 65 da Lei nº 8.666/93. Todos os aditivos foram submetidos a um rigoroso fluxo de validação pelos setores técnicos, Controle Interno e Procuradoria Jurídica, de modo que a atuação do Secretário de Obras, pautada nesses avais e nas medições da equipe fiscal, afasta qualquer tese de decisão isolada ou falha na gestão. Além disso, a execução física foi atestada como regular pelo TCESP, cumprindo sua finalidade social sem prejuízo ao erário, ressaltando-se que a gestão financeira e o controle de empenhos permanecem sob a competência exclusiva da Secretaria de Planejamento e Finanças.

(Falhas apontadas no TC- 6932.989.25/EV.18 e justificativas do Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/EV. 96, do Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/ EV.152 e o Senhor Daniel Carreiro Teves, ex-Secretário Municipal de Obras/EV.157), de forma concisa:

A) Falha no planejamento, tendo em vista que os estudos realizados antes da licitação, parecem ter sido insuficientes para antecipar a necessidade identificada após o início da execução da obra.

(JUSTIFICATIVAS)

As divergências entre o projeto inicial e as condições reais do solo, comuns em engenharia, justificaram a inclusão de serviços complementares e a reprogramação técnica para assegurar a eficiência da rede de drenagem, conforme amparado pelo Art. 65 da Lei nº 8.666/93. Todos os aditivos foram submetidos a um rigoroso fluxo de validação pelos setores técnicos, Controle Interno e Procuradoria Jurídica, de modo que a atuação do Secretário de Obras, pautada nesses avais e nas medições da equipe fiscal, afasta qualquer tese de decisão isolada ou falha na gestão. Além disso, a execução física foi atestada como regular pelo TCESP, cumprindo sua finalidade social sem prejuízo ao erário, ressaltando-se que a gestão financeira e o controle de empenhos permanecem sob a competência exclusiva da Secretaria de Planejamento e Finanças.

B) A análise quanto à adequação da prorrogação de prazo por mais 6 (seis meses) restou prejudicada, não tendo sido trazidos aos autos elementos suficientes para que pudesse ser atestada a sua regularidade.

(JUSTIFICATIVAS)

O argumento central sustenta que a prorrogação de prazo por seis meses e o aditamento de 4,33% do valor não configuram irregularidades graves, visto que a crítica dos órgãos de controle concentra-se na insuficiência documental e não em uma ilegalidade confirmada. Tais medidas foram motivadas por necessidades reais de engenharia — como reprogramação técnica, novos pontos de captação e ampliação da rede de drenagem —, tratando-se de fatos supervenientes que visaram o melhor aproveitamento econômico do recurso público. A conclusão definitiva da obra, seu pleno funcionamento sem vícios ou dano ao erário e a vigência da garantia quinquenal ratificam que o alongamento do cronograma foi útil e estritamente necessário para o cumprimento da finalidade pública e a entrega do objeto.

Encaminhados os autos ao Ministério Público de Contas (TC- 14114.989.23/EVs. 82 e 171, TC- 6885.989.25/ EVs. 74 e 176, TC- 6930.989.25/ EVs. 59 e 158, TC- 6931.989.25/EVs. 59 e 159 e TC-6932.989.25/ EVs. 59 e 158), a conclusão foi no sentido da procedência da Representação diante das irregularidades na execução financeira do Contrato n.º 49/2022, oriundo da Concorrência Pública n.º 18/2021, celebrado entre a Prefeitura Municipal de Atibaia e a empresa Cepavi Engenharia e Construtora Ltda., com a aplicação de multa aos responsáveis e remessa de cópia dos autos para o MPSP.

DECISÃO

Manifesto-me nos termos do previsto na Resolução nº 12/2025, para opinar no sentido da PROCEDÊNCIA dos fatos narrados nestes autos e da irregularidade dos atos subsequentes, conforme a seguir será demonstrado.

De plano, convém destacar que, embora as justificativas do ex-Secretário de Obras busquem transferir a responsabilidade financeira exclusivamente à Secretaria de Finanças, cabe a ambos zelar pela instrução processual completa e pelo cumprimento dos ritos legais antes da assinatura de medições e contratos. Oportunamente, deixo consignado, ainda, que os vícios dos atos praticados por delegação de competência são de responsabilidade direta de quem delega, conforme disposto no artigo 14, § 3º, da Lei Federal n. 9.784/99. Ou seja, pelo Chefe do Poder Executivo, a quem deve fiscalizar, no exercício primário do controle interno do órgão, as atribuições determinadas a seus subordinados (TC-001172.989.12-1, Rel.: Cons. Dimas Ramalho, sessão Plenária de 02/09/2020).

No que concerne à instrução dos autos, o quadro revela que os apontamentos referentes ao empenho prévio global - no total de R$ 7.312.675,26 (sete milhões, trezentos e doze mil, seiscentos e setenta e cinco reais e vinte e seis centavos), deu-se de forma fracionada, sendo que antes do início da vigência, foi de apenas R$ 1.058.332,15 (um milhão, cinquenta e oito mil, trezentos e trinta e dois reais e quinze centavos),  quantia essa que, conforme demonstrado pela Fiscalização (EV. 39 do TC-14114.989.23), “sequer cobriria as despesas do exercício de 2022”, conforme dá conta o fluxo financeiro do roteiro de verificação (vide quadro constante do EV.18.94 do TC-6930.989.25), o que contraria os artigos 58 a 70 da Lei n° 4320/64. Além disso, o restante da despesa foi viabilizado por sucessivos empenhos fracionados ao longo da execução, no total de R$ 8.128.158,65 (oito milhões, cento e vinte e oito mil, cento e cinquenta e oito reais e sessenta e cinco centavos), incluindo a utilização de receitas de royalties e de superávit financeiro de 2021, conforme exposto na tabela constante do EV.18.94  -  fls.3/4 do TC-6930.989.25, cujo teor evidencia que as parcelas finais da 3.ª medição (R$ 80.043,35) e 4.ª medição (R$ 653.257,89) foram pagas às custas dessa “engenharia” de empenhos posteriores.

Diante desse contexto, impossível aceitar a tese da administração de minimizar as irregularidades como meras "falhas formais" ou "questões técnicas"; pelo contrário, tais práticas revelam um amadorismo inaceitável, especialmente diante dos ditames da Lei nº 4.320/64, legislação com seis décadas de vigência e que constitui a espinha dorsal da despesa pública. Descabível, portanto,  alegar desconhecimento ou falha técnica com suscitada “readequação orçamentária”, gerando grave risco à gestão fiscal e em inobservância aos parâmetros de governança e controle dos recursos públicos. A fim de corroborar tal assertiva, vale citar decisão em que o TCU determinou a: “observância das fases da despesa pública, de modo que o empenho seja prévio ou contemporâneo à contratação, consoante artigos 58 a 70 da Lei nº 4.320/1964”. (TCU, Acórdão nº 1.404/2011, 1ª Câmara, Rel. Min. Ubiratan Aguiar, DOU de 11.03.2011.) Decisões no mesmo sentido: Acórdãos nºs 423/2011, 406/2010 e 1970/2010, todos do Plenário; Acórdãos nºs 1.130/2011 e 914/2011, ambos da 1ª Câmara e, por fim, Acórdãos nºs 2.816/2011 e 887/2010, ambos da 2ª Câmara[1].

Como destacado pelo d. MPC, a emissão posterior de empenhos e a alegada execução física não sanam a violação originária aos artigos 60 da Lei nº 4.320/1964 e 167, II/CF, tampouco a quebra da vinculação contratual de receitas, constituindo falha relevante, conforme entendimento deste Tribunal:

“À luz das disposições do artigo 60, caput e §2º, da Lei Federal nº 4.320/64, o prévio empenho global por estimativa constitui protocolo indispensável à formalização do compromisso de pagamento futuro e justificativa da necessidade do dispêndio, no qual o responsável pela sua autorização, devidamente identificado, assegura a disponibilidade de créditos e adequação da classificação orçamentária, objetivando posterior liquidação.” (g.n.) (TCESP, 1ª Câm., TC-23608.989.22-4, Cons. Relator Edgard Camargo Rodrigues, j. 16/05/2023, DOE de 02/06/2023).

 

Para agravar o cenário, a ausência da declaração de disponibilidade financeira afronta o artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Longe de ser mero erro documental, a falha configura omissão de dever funcional, visto que o controle de gastos exige planejamento plurianual, organização administrativa e, obrigatoriamente, controle prévio.

Sob o aspecto orçamentário, embora o empenho possa ser parcelado conforme a execução, a reserva orçamentária — o bloqueio do crédito — deve garantir o lastro integral do certame. A omissão dessa garantia gera insegurança jurídica e expõe a municipalidade a riscos operacionais por desequilíbrio financeiro, violando também a estrita ordem cronológica de pagamentos preconizada pelo artigo 5º, caput, da Lei Federal nº 8.666/1993:

“Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.” (g.n.)

No caso em tela, as adaptações anunciadas, contam ainda com a utilização de fichas orçamentárias distintas daquelas previstas no edital[2], com o emprego de recursos oriundos do Fundo Especial do Petróleo e de superávits sem a devida comprovação de regularidade, o que configura desvio de finalidade, além de desrespeitar o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, uma vez que o gestor não pode, por conveniência de caixa, alterar as fontes de custeio sem a devida retificação e fundamentação legal. Verifica-se, ainda, que a cláusula 8ª do Contrato (EV. 1.19, fls. 06 do TC-006885.989.25) estabelece o seguinte:

“CLÁUSULA OITAVA – DO CRÉDITO

8.1. A despesa desta licitação correrá à conta das seguintes dotações orçamentárias: Ficha – Dotação Orçamentaria: 762 – 27.101.15.451.0009.1.004.449051.91.1100000 Fonte: 01 – TESOURO – Aplicação: 1100000 – GERAL Sub-Elemento: 99 – OUTRAS OBRAS E INSTALAÇÕES, suplementados se necessário.”

 

No entanto, à exceção dos empenhos nº 10502/22 (ref. ao 1º TA/TC-6931.989.25) e nº 3370/2023 (ref. ao 2º TA/TC-6932.989.25), os demais atos de despesa não estão de acordo com a dotação prevista na regra contratual citada.

Desse modo, a tese do 'finalismo cego' — que considera o processo bem-sucedido apenas por haver medição, pagamento e conclusão — ignora a gestão temerária e incentiva a prática de 'malabarismos' para mascarar a ausência de suporte financeiro, conduta expressamente proibida pelo art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93 (aplicável à época).

Acerca desse aspecto, importante deixar consignado, também, que o procedimento em tela configura erro grosseiro à luz da Lei n° 14.133/21 e do Decreto-Lei nº 4.657/42 (LINDB), uma vez que o gestor abdicou do planejamento prudencial ao vincular compromissos certos a receitas extraordinárias aleatórias, operando em um regime de fragilidade financeira incompatível com a responsabilidade fiscal exigida.

Muito embora as obras de grande porte demandem adequações em sua execução, as falhas relativas aos empenhos, apontadas na representação, permanecem graves. Note-se, ainda, que tais irregularidades constam no relatório de análise da Controladoria Geral do Município desde setembro de 2022 — oportunidade em que o controle interno já havia indicado as providências necessárias para saná-las, o que evidencia a inércia dos responsáveis, situação que reforça a irregularidade dos atos praticados e a procedência dos fatos narrados na representação em tela.

Ainda, no que tange à licitação, a Administração reuniu em lote único serviços de naturezas distintas (pavimentação, rede de água, drenagem e paisagismo/vide edital planilhas fls.37 – EV.1 do TC-6885.989.25). Consabido que o Art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/93 (aplicável ao caso) estabelece a obrigatoriedade do parcelamento quando técnica e economicamente viável, o que não foi feito nestes autos. A ausência de estudo prévio justificando a impossibilidade de divisão do objeto restringiu a competitividade, fato comprovado pela participação de apenas (03) três empresas em um certame de R$ 8,6 milhões. De fato, a alegação de "unidade técnica" não substitui o dever legal de motivar a não segregação de itens, ainda mais se considerarmos a diversidade de serviços como: calçadas, sarjetas, sinalização viária, paisagismo entre outros. O trecho a seguir, retirado dos autos do TC- 1440.989.25, Rel.: Cons. Marco Aurélio Bertaiolli, sessão Plenária de 07/05/25, explica a complexidade do quadro em comento, vejamos:

“De acordo com os elementos que subsidiam o feito, a contratação em perspectiva envolve a prestação de serviços complexos, que exigem soluções específicas para demandas de naturezas diversas, a exemplo da implantação de pavimentos asfálticos, sinalização viária, drenagem de águas pluviais e sarjetas, piso intertravado, calçadas em concreto e paisagismo. Destaque-se, neste sentido, o seguinte excerto da manifestação de ATJ-Engenharia: ‘[...] O mesmo entendimento estendo aos serviços de implantação de pavimentos asfálticos, uma vez que, pelas suas características intrínsecas, inclusive descritas no Anexo I14, possuem características de execução mais complexas em comparação à recuperação asfáltica, o que impede a utilização de SRP. Além do mais, é evidente que não se tratam de serviços de pequenos reparos, o que reforça a inadequação da utilização do SRP para essa contratação. No que se refere aos serviços complementares (sinalização viária, drenagem de águas pluviais e sarjetas, piso intertravado, calçadas em concreto e paisagismo), também os enquadro como atividades que não podem ser consideradas de pequenos reparos, em razão das demandas técnicas específicas que envolvem. Os serviços de drenagem e sarjetão exigem a realização de cálculo hidráulico, o dimensionamento adequado de galerias, bocas de lobo e a compatibilidade com a pavimentação, visando assegurar o escoamento eficiente das águas pluviais e prevenir alagamentos ou danos à infraestrutura. A execução da sinalização viária demanda a elaboração de um projeto viário específico, em conformidade com as normas técnicas previstas no Manual Brasileiro de Sinalização de Trânsito do CONTRAN, para garantir a segurança e a clareza na orientação dos usuários das vias públicas. Já a construção de calçadas e a implantação de pavimento intertravado requerem a elaboração de projeto de acessibilidade em conformidade com a ABNT NBR 9050/2020, além de estarem alinhadas ao plano de urbanização, assegurando a acessibilidade, a adequação ao fluxo de pedestres e a integração com a infraestrutura urbana. E o paisagismo, por sua vez, exige um projeto específico que considere a vegetação adequada ao local, promovendo a qualidade de vida e a estética urbana. Desponto, inclusive, que há uma prancha de projetos disponibilizada no Edital, com detalhamento insuficiente, sobre os serviços de microrrevestimento, construção de sarjeta, guia e sarjetão, rampas, pavimentação asfáltica e recape, mas que deixa claro que todos os serviços descritos no objeto deverão ser abrangidos por projetos.’”

 

No que tange aos 1º (TC-6931.989.25) e 2º (TC-6932.989.25) termos aditivos, firmados para corrigir quantidades de itens básicos (lastro de vala e drenagem) logo após o início das obras, não prospera as alegações de "condições imprevistas de solo" para itens nucleares que deveriam ter sido objeto de sondagens geológicas robustas na fase de projeto básico. Pelo contrário, tais atos refletem, de maneira inequívoca, marcadores como: planejamento falho e projeto básico inadequado, em clara ofensa ao princípio da eficiência. Quanto à prorrogação de prazo,  de 13/04/2023 a 13/10/2023, no 2º TA (TC-6932.989.25), a ausência de cronograma físico-financeiro revisado impede a verificação da razoabilidade do pleito, tornando a despesa injustificada, além de perpetuar os vícios do ajuste original, conforme segue:

EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO. TERMO ADITIVO DE PRAZO. CONTRATO PRIMITIVO JULGADO DEFINITIVAMENTE IRREGULAR PELO TRIBUNAL DE CONTAS. PERPETUAÇÃO DOS VÍCIOS DO AJUSTE ORIGINÁRIO. INAFASTÁVEL CONDIÇÃO DE ATO ACESSÓRIO. APLICAÇÃO DO INSTITUTO DA ACESSORIEDADE. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. É pacífico o repertório jurisprudencial desta Corte no sentido de que termos aditivos que visem alterar cláusulas do negócio primitivo (julgado definitivamente irregular pelo Tribunal), que tratem de prazos e valores, não têm autonomia própria, eis que só vieram a existir em função do contrato-mãe, razão pela qual a ele estão juridicamente subordinados, o que se dá até como consequente lógico. 2. Só não se aplica tal instituto jurídico, por exemplo, a situações que visem à correção de ilegalidades apuradas em atos anteriores, assim como a instrumentos sem repercussão temporal ou financeira no contrato primitivo, o que não é o caso do aditivo sub examine, que delineou a extensão do prazo da avença. TC-015531.989.24-2 – Tribunal Pleno – sessão de 16/10/2024.

 

“TERMO ADITIVO - SORTE INEXORAVELMENTE DEPENDENTE DA SORTE DO CONTRATO ORIGINAL - APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ACESSORIEDADE - IRREGULARIDADE CONTAGIANTE - RECURSO ORDINARIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” TC-000058/026/00 – Tribunal Pleno – sessão de 29/11/2006. (Grifei.)

“A questão dos termos aditivos firmados sobre negócios anteriores, gravados por vícios reconhecidos pelo Tribunal, direciona a análise de atos e negócios posteriores aos efeitos da acessoriedade. Conforme melhor doutrina e jurisprudência pacificada, a sorte do negócio irregular transfere-se àquele que no momento futuro o aditou ou modificou, tornando-se inviável, portanto, raciocínio que não caminhe no sentido da irregularidade do acessório nos exatos moldes do principal. É princípio geral de direito, de ordem pública e que, conforme observado pela SDG, decorre da expressa remissão que o Estatuto de Licitações faz à teoria geral dos contratos.” Grifei. Nota de rodapé suprimida. TC-001493/003/96 – Tribunal Pleno – sessão de 24/06/2015. “Impende observar que, malgrado licitação e contrato julgados regulares, sobre ambos aditamentos antecedentes recai decretação de irregularidade em caráter definitivo. Restou apurado que o termo de aditamento n° 52/09 (14/05/09, acréscimo de serviços correspondente a 25 % do valor inicial contratado) prescindiu de justificativas técnicas, da comprovação de sua real necessidade e da demonstração relativa a quais serviços se destinava; que o termo de aditamento n° 118/09 (07/10/09, prorrogação do prazo em 12 meses) manejou a continuidade da prestação dos serviços. Ou seja, tem-se que ambos casos reportam ações que incrementaram e protraíram a contratação, daí resultar sujeição ao contágio por acessoriedade.” TC-003519/003/08 – Tribunal Pleno - sessão de 31/07/2019.

Por fim, acerca do Acompanhamento da Execução Contratual (TC-6930.989.25), embora o objeto tenha sido entregue, desta feita não posso deixar de considerar que a “engenharia financeira” empregada durante o curso da obra, já detalhadamente explicada no início deste  decisório, macula todo e qualquer ato praticado no âmbito do ajuste ora analisado.

Resta, portanto, afastar a alegação de que a ausência de empenho prévio global constituiria impropriedade meramente formal, destituída de consequência jurídica relevante. O empenho é instituto fundamental da contabilidade pública brasileira, positivado como etapa estruturante da despesa desde a reforma financeira de 1964, promovida pela Lei Federal nº 4.320/1964. Não se trata de ritual burocrático dispensável, mas de verdadeiro alicerce do regime jurídico da despesa pública, por meio do qual se individualiza a obrigação, verifica-se a existência de crédito orçamentário, vincula-se a despesa ao programa de trabalho correspondente e se impede que a Administração contraia compromissos sem lastro legal e contábil suficiente.

A exigência de empenho prévio — precedida da adequada reserva ou bloqueio dos recursos orçamentários necessários — tem precisamente a finalidade de impedir improvisações durante a execução orçamentária. Seu papel é retirar da fase de execução a “criatividade” incompatível com a legalidade financeira, conferindo segurança ao contratado, que passa a ter a expectativa legítima de recebimento; aos órgãos de controle, que podem verificar a compatibilidade da despesa com a autorização legislativa; e à sociedade, que se vale dos demonstrativos contábeis para conhecer a real situação fiscal do ente público. Sem empenho adequado, a contabilidade deixa de retratar com fidelidade os compromissos assumidos pela Administração, abrindo espaço para a formação de obrigações ocultas, para a artificial postergação do reconhecimento de despesas e para a apresentação de resultados orçamentários que não correspondem à efetiva realidade fiscal.

No caso concreto, os riscos que o regime do empenho busca justamente prevenir não permaneceram no plano abstrato. Ao contrário, materializaram-se na execução do ajuste. A insuficiência do empenho inicial, a posterior utilização de empenhos sucessivos, a oscilação das fichas orçamentárias empregadas e o recurso a fontes diversas daquelas originalmente indicadas no instrumento convocatório e no contrato revelam desorganização incompatível com a disciplina mínima da despesa pública. Mais do que simples falha de classificação, tal dinâmica comprometeu a rastreabilidade do gasto, fragilizou a vinculação da despesa à dotação competente e criou ambiente propício à ocultação de insuficiência orçamentária.

Também por essa razão, não procede o argumento segundo o qual seria indispensável demonstrar dano patrimonial específico, como superfaturamento, medição fictícia ou pagamento por serviço não executado. A irregularidade aqui reconhecida tem natureza própria: atinge a legalidade da despesa, a confiabilidade da escrituração pública e a transparência do orçamento. O prejuízo, nesse contexto, não se mede apenas pelo desembolso indevido de numerário, mas pela violação dos mecanismos institucionais que permitem saber, antes da contratação e durante a execução, se a Administração possuía autorização orçamentária suficiente para assumir a obrigação.

Assim, a conclusão física da obra e a inexistência de prova de sobrepreço não convalidam a infração financeira originária. O Direito Financeiro não se satisfaz com o resultado material da contratação quando este é alcançado à margem das etapas legais da despesa. A disciplina do empenho existe justamente para assegurar que a execução de políticas públicas ocorra dentro dos limites autorizados pelo orçamento e sob condições mínimas de previsibilidade, controle e transparência. Sua inobservância, sobretudo em contratação de elevada materialidade, representa efetivo prejuízo aos princípios da legalidade, da transparência, da responsabilidade fiscal e da fidedignidade contábil, bastando, por si, para sustentar o juízo de irregularidade ora proferido.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos e nos termos que dispõe a Resolução nº 12/2025  deste Tribunal, JULGO PROCEDENTE a REPRESENTAÇÃO subscrita pela Promotora de Justiça de Atibaia (TC-14114.989.23-9), para considerar  IRREGULARES a Concorrência Pública nº 18/2021 e o Contrato nº 49/2022, o 1º TA (TC – 6931.989.25) e o 2º TA (TC – 6932.989.25), bem como o Acompanhamento da Execução Contratual (TC – 6930.989.25), aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2° da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Tendo em vista as práticas desarrazoadas e ilegais frente aos ditames das Lei nº 4.320/64 c.c. LRF e, ainda, Lei n° 8666/93 ( vigente à época), nos termos do artigo 104, inciso II da Lei Complementar n° 709/93, aplico ao responsável, Senhor Emil Ono – ex-Prefeito Municipal, multa no valor de 200 (duzentas) UFESP’s.

Decorrido o prazo, sem interposição de recurso, a autoridade deverá ser notificada, nos termos do artigo 86 da Lei Complementar n° 709/93, para pagamento da multa imposta, implicando o não recolhimento, na sua inscrição em dívida ativa.

Recomendo à atual Administração, que se abstenha de licitar objetos divisíveis em lote único sem a devida demonstração técnica de ganho de escala, e observe a obrigatoriedade do empenho global prévio.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao cartório para:

a) aguardar o decurso do prazo recursal e certificar;

c) Oficiar à Prefeitura nos termos do inciso XXVII, do artigo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 709/93, encaminhando cópia de peças dos autos, devendo, este Tribunal ser informado sobre as providências adotadas, sob pena de multa, nos termos do artigo 104, inciso III da LC n° 709/93, bem como a comunicação do fato ao DD. Ministério Público do Estado, para apuração.

c) Comunicar à Câmara Municipal remetendo-lhe cópia dos presentes documentos, nos termos do artigo 2º, inciso XV da Lei Complementar Estadual n. 709/93.

d) notificar pessoalmente o Responsável para recolhimento da multa imposta, no prazo de 30 dias;

e) na ausência do recolhimento da multa, adotar as providências necessárias para inscrição do débito na dívida ativa;

f) noticiar a 7ª PJ Atibaia, por sua Exma. Promotora de Justiça de Atibaia, Dra. Regina Bárbara de Camargo Murad,  da decisão proferida nestes autos.

2. Após, ao arquivo.

GCSA-AMFS., 09 de Junho de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS
                        CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR

AMFS/10

Publique-se.

GCSA-AMFS, 09 de Junho de 2026.

ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS
                        CONSELHEIRO SUBSTITUTO – AUDITOR

AMFS/10

[2] 9.9. A despesa desta licitação correrá à conta das seguintes dotações orçamentárias:

FICHA	DOTAÇÃO	DESCRIÇÃO DA AÇÃO	FONTE DE RECURSO
1175	27.101.15.451.0009.1.004.449051.91.1100000	OBRAS E INSTALAÇÕES	91 – TESOURO – EXERCÍCIO ANTERIOR