TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR - MÁRCIO MARTINS DE CAMARGO (11) 3292-4364

Relatório

Em exame o Chamamento Público nº 13/2022 e o Acordo de Cooperação nº 1/2023 da Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista, visando a execução dos serviços de operacionalização do sistema de estacionamento rotativo denominado Zona Azul, e Representação endereçada a esta Corte pela empresa Rizzo Parking and Mobility S/A.

A petição inicial da Representação teceu as seguintes críticas ao chamamento público:

• O edital estaria contrário às leis ao convocar entidade sem fins lucrativos para operacionalizar estacionamento rotativo, tipo de serviço público que não se enquadra como “parceria público-privada” muito menos “contrato de gestão”, que possuem legislação e características próprias, sendo uma concessão comum onerosa e, nesse sentido, sujeita às determinações da Lei nº 8.987/1995
• A Lei 9.790/1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, não inclui entre suas atividades a exploração de estacionamento rotativo nas vias públicas;
• O edital não exigiu quaisquer comprovações referente a qualificação técnica, nenhuma experiência anterior ou até mesmo comprovação de responsável técnico para gerenciamento de todo o estacionamento rotativo;
• O edital deixou de trazer informações cruciais para a operacionalização de estacionamento rotativo, a saber: quantidade de vagas, quantidade de monitores, valor da tarifa, comercialização dos tickets (parquímetro, PDV, aplicativo etc.), horário de funcionamento e prazo para implantação.

Requereu, ao final, liminar inaudita altera parte, determinando a imediata suspensão do edital de chamamento, até que o TCE-SP deliberasse sobre o mérito da Representação, citação da Secretaria responsável para, querendo, apresentar justificativas sobre as irregularidades apontadas e, ao final, ouvidas as partes e realizada a regular instrução, fosse assinalado prazo à Secretaria para retificação do edital.

A matéria foi recebida como Representação[1] e indeferido o pedido de suspensão do Chamamento Público[2].

          A Fiscalização concluiu pela procedência do alegado pela Representante, pelos seguintes fundamentos, que transcrevo:

Não poderia ter sido utilizado o procedimento de Chamamento Público para delegação do sistema de estacionamento rotativo, consoante jurisprudência deste E. Tribunal de Contas, pois a medida a ser implementada, cuja essência é exploração de atividade tipicamente empresarial, não se enquadra nas formas de vínculos entre a Administração Pública e entidades sem fins lucrativos, não existindo finalidade de interesse público e recíproco a justificar o emprego desse procedimento; A nosso ver, houve afronta ao princípio da impessoalidade, uma vez que a entidade selecionada desempenhou papel na formulação da Lei que deu origem ao Chamamento Público na qual se sagrou vencedora, podendo tal situação ter gerado reflexos na competitividade do procedimento, pois a única participante foi a própria entidade. (evento 83 do TC-000572.989.23-4)

          Além da modalidade competitiva adotada e do desrespeito ao princípio da impessoalidade, a instrução do chamamento público e do acordo de cooperação apontou as seguintes irregularidades:

- desatendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal, pois não foi elaborada a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, nem comprovado o atendimento dos requisitos de seu art. 14;

- ainda que a Administração pudesse utilizar o Chamamento Público, na medida da amostragem, não se assegurou que houve zelo na elaboração e na execução do procedimento, dada a ausência de exigências/menções referentes a “propostas”, a Plano de Trabalho, tampouco estipuladas disposições sobre o monitoramento e a prestação de contas da parceria;

- não houve publicação em imprensa oficial da homologação e adjudicação do procedimento;

- a publicação do extrato do ajuste ocorreu antes de sua assinatura, demonstrando incongruência entre as datas.

Em contraponto aos relatórios de fiscalização, a Prefeitura apresentou nos autos os seguintes esclarecimentos, em síntese:

- embora se trate de uma nova modelagem, a delegação da operacionalização do sistema de estacionamento rotativo no Município para entidades sem fins lucrativos de relevante importância para a comunidade lençoense remonta à Lei Municipal n. 2.599/97, que tratou da “Zona Azul” do Município e autorizou o Poder Executivo “celebrar contrato com entidade de utilidade pública ou de função social relevante, ‘ad-referendum’ da Câmara Municipal;

- o Decreto Executivo n. 461/2003, ao regulamentar a referida Lei Municipal, permitiu que as entidades sem fins lucrativos municipais Legião Mirim de Lençóis Paulista, Legião Feminina de Lençóis Paulista e Associação Beneficente Hospital Nossa Senhora da Piedade operacionalizassem o sistema de estacionamento rotativo e, embora a visão da Fiscalização seja diferente, não há proibição legal para a formalização de parceria com entidades sem fins lucrativos cujo objeto seja a delegação desse tipo de serviço;

- o objeto tratado nestes autos não se refere à concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, não importou em “anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições”, não se aplicando o regramento do art. 14 da LRF;

- o objeto delegado pela lei municipal não está inserido dentre o rol de objetos vedados para celebração de parceria, constante do art. 40, de Lei n. 13.019/2014;

- em decorrência do regramento municipal, a apresentação de propostas era dispensável, isto é, o Decreto Executivo n. 876/2022, ao regulamentar a Lei Municipal n. 5.629/2022, estabeleceu todos os parâmetros, obrigações e etapas para a operacionalização do sistema de estacionamento rotativo, de forma que bastava à entidade que fosse selecionada dar-lhes cumprimento;

- os critérios de seleção constantes do edital do chamamento, de fato, foram simplificados, pois diante da fixação dos parâmetros de execução do objeto pelo decreto, bastava às entidades comprovar suas condições de habilitação e, em havendo mais de uma interessada e apta a celebrar a parceria, a escolha se daria por sorteio;

- a modalidade de “acordo de cooperação” presta-se tanto para finalidades de interesse público, pouco importando a iniciativa da proposta, se da administração ou da entidade e é exatamente o caso destes autos, pois no acordo de cooperação formalizado a entidade teve participação na proposição do objetivo a ser buscado com a parceria, tudo em conformidade com a sistemática da Lei n. 13.019/2014;

- não se vislumbra afronta ao princípio da impessoalidade, dado que, diante da simplicidade das exigências (finalidade estatutária de aprendizagem profissional e estar habilitada para contratação de jovem aprendiz), evidencia-se a inexistência de restrições à participação de outras entidades similares;

- as obrigações (disposições) que constariam do plano de trabalho mencionado pela Fiscalização estão contidas na própria lei municipal e no Decreto Executivo n. 876/2022;

- houve a efetiva publicação do extrato da ata que selecionou a entidade e do extrato do acordo de cooperação; a incongruência entre as datas pode ter ocorrido por mero erro material de digitação, mera irregularidade formal.

Instada a se manifestar, a SDG opinou pela procedência da representação e irregularidade do Chamamento Público e decorrente Termo de Cooperação e o MPC teve vista regimental dos autos, restituindo-os sem manifestação de mérito.

É o necessário relatório.

Decisão

Considerando que o edital em apreço faz referência expressa à Lei nº 13.019/2014, afasto das razões de decidir as apontadas inconformidades do procedimento com a Lei nº 9.790/1999 (quanto a atividades-fim da instituição) e Lei nº 8.666/93 (quanto à publicidade de adjudicação).

Em que pesem as publicações realizadas na imprensa oficial do município e do estado, recomendo à Origem que doravante cumpra com rigor a forma de divulgação prevista na legislação específica aplicável ao caso.

Considero que a Lei nº 13.019/2014, vigente na época da realização do chamamento público, se sobrepõe à legislação municipal precedente, ao instituir normas gerais para as parcerias com organizações da sociedade civil em todas as esferas de governo.

A Lei Municipal nº 5.629/2022 e o Decreto Executivo nº 876/2022 autorizam apenas de modo genérico a delegação da operacionalização do estacionamento rotativo a entidade de utilidade pública ou função social relevante, com apropriação das respectivas receitas[3], permanecendo os institutos e instrumentos jurídicos adotados pelo Município em cada contratação sujeitos à análise de legalidade pelos diversos órgãos de fiscalização e controle.

Nos termos do art. 24, inciso X, da Lei Federal nº 9.503/97, compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito municipais a implantação, manutenção e operação do sistema de estacionamento rotativo pago nas vias públicas, comumente denominado “área azul” ou “zona azul”.

A cobrança por esse serviço consiste em tarifa, caracterizada como preço público - valor cobrado diretamente do usuário pela utilização do serviço que o Município oferece de forma facultativa[4]. Considera-se que, nessa hipótese, o Poder Público, ou seus delegados, executam serviços econômicos - no caso da área azul, comercialização de vagas de estacionamento -, o que dá lugar à contraprestação[5].

No caso concreto, a opção do Município pelo acordo de cooperação com organização da sociedade civil encontra óbice, inicialmente, na ausência de compatibilidade e reciprocidade entre as finalidades e objetivos das entidades com prioridade na classificação no chamamento público[6], inclusive daquela ao final contratada[7] – aprendizagem profissional e contratação de jovens aprendizes – e o objeto da parceria pretendida, operacionalização de sistema de estacionamento rotativo, em ofensa ao art. 1º e art. 35, inciso III, da Lei nº 13.019/2014.

A ausência de vinculação lógica entre o objeto da parceria e a atividade institucional finalística priorizada no edital do chamamento público se soma a outros fatores que marcam a subjetividade do procedimento, quais sejam a ausência de estipulação de critérios de habilitação técnica, de definição do objeto e de apresentação de plano de trabalho, apontados na Representação e nos relatórios de fiscalização.

Além disso, a cláusula 9.11 do edital destinou à organização da sociedade civil as receitas decorrentes do pagamento das vagas de estacionamento pelos usuários, contrariamente ao § 1º do citado art. 35, que veda a contraprestação financeira como requisito para celebração de parceria.

A gravar esse cenário, o Acordo de Cooperação não estabeleceu a obrigação da entidade parceira de prestar contas das receitas auferidas, tampouco de mantê-las e movimentá-las em conta bancária específica, em detrimento dos incisos VII e XIV do art. 42 da Lei nº 13.019/2014 e ao parágrafo único do art. 70 c.c. art. 75 da Constituição Federal.

Nesse panorama, acompanho o entendimento da Fiscalização de que a destinação da receita proveniente das tarifas da “área azul” à organização da sociedade civil – pela Lei Municipal nº 5.629/2022 e Decreto Executivo nº 876/2022 – constitui renúncia de receita pelo ente municipal, sem que tenham sido cumpridos os requisitos impostos pelo art. 14 da LRF.

Acertado, também, o apontamento de que a delegação à pessoa jurídica da execução de atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de tarifas pagas pelos usuários, notadamente a operacionalização de estacionamento rotativo, encontra melhor guarida no instituto da concessão (Lei Federal nº 8.987/95). O mesmo entendimento pautou as decisões dos processos TC-007462.989.20-3 e TC-001655.989.25-9, contrárias à delegação desse serviço específico a entidades do Terceiro Setor.

Por fim, ressalvo que as impropriedades atribuídas na instrução dos autos à execução do ajuste firmado serão oportunamente apreciadas no processo autuado com essa finalidade específica.

Por todo o exposto, à vista dos elementos que instruem os autos, com fundamento no § 4º do art. 73 da Constituição Federal e nos termos do que dispõe o art. 57 do Regimento Interno deste Tribunal, com redação dada pela Resolução nº 02/2021, julgo irregulares o Chamamento Público nº 13/2022 e o Acordo de Cooperação nº 1/2023, com a recomendação à Prefeitura Municipal de Lençóis Paulista consignada no corpo desta decisão, e aplicando-se, por via de consequência, o disposto nos incisos XV e XXVII do art. 2º da Lei Complementar Estadual nº 709/93.

Julgo procedente, nos termos dos mesmos dispositivos legais referidos no parágrafo anterior, a Representação abrigada no TC-000572.989.23-4, na conformidade do expendido no corpo desta decisão.

Dê-se ciência desta decisão, após o trânsito em julgado, à empresa subscritora da Representação aqui referida.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar, aguardar e certificar.

Após, ao arquivo.

GCS-A, 9 de junho de 2026.