TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: SENTENÇA. BALANÇO GERAL DO EXERCICIO. 2024. ENTIDADE CONSORCIADA DO RAMO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PAVIMENTAÇÃO E ZELADORIA URBANA. BOA SITUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. RECOMENDAÇÕES NOS ASPECTOS: I) RELATÓRIO DE ATIVIDADES; II) CONTROLE INTERNO; III) CONTROLE PATRIMONIAL. REGULAR SOB RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Cuidam os autos do exame do Balanço Geral do Exercício de 2024 da entidade Consórcio Intermunicipal CEMMIL – Saneamento Ambiental, apresentado nos termos do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

O Consórcio Intermunicipal CEMMIL para o Desenvolvimento Sustentável é regido pelas normas e princípios aplicáveis aos entes públicos, bem assim por seu novo Estatuto. Sua constituição provém da reunião entre representantes de 12 municípios, consorciados em face de autorizações legislativas locais, sendo eles: Leme, Mogi Guaçu, Mogi Mirim, Aguaí, São José do Rio Pardo, Vargem Grande do Sul, Mococa, Espírito Santo do Pinhal, Santo Antônio do Jardim, São João da Boa Vista, Amparo e Pirassununga.

Trata-se, portanto, de associação civil de direito privado sem fins lucrativos, voltada ao desenvolvimento sustentável dos municípios consorciados por meio da cooperação regional e da prestação compartilhada de serviços públicos, atuando em áreas como manutenção e zeladoria de espaços públicos, saneamento ambiental, gestão de resíduos sólidos, apoio administrativo, assistência social, planejamento governamental e capacitação técnica, buscando aumentar a eficiência da gestão municipal, reduzir custos e viabilizar soluções conjuntas para demandas de interesse comum.

No exercício em exame, a entidade atuou na gestão administrativa, financeira e operacional dos serviços prestados aos municípios consorciados, abrangendo a gestão de pessoal, manutenção de máquinas e equipamentos, conservação de vias urbanas e rurais, bem como na execução de ações de zeladoria urbana, como capina, jardinagem, limpeza pública e sinalização viária. Também promoveu melhorias nos processos de gestão, transparência, controle interno e sustentabilidade, contribuindo para a qualidade dos serviços e para o desenvolvimento dos municípios participantes. 

A instrução da matéria coube à Unidade Regional de Guaratinguetá – UR-14, que registrou, no evento nº 15.28, achados de auditoria que motivaram notificação à Origem e aos responsáveis para que apresentassem as alegações que julgassem oportunas (eventos nº 18.1 e nº 36.1).

Os responsáveis pelas contas em exame rebateram os apontamentos da equipe técnica (evento nº 51).

Sintetizo a seguir as ocorrências anotadas e as alegações ofertadas:

ITEM A.1.2. DA FINALIDADE E DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS NO EXERCÍCIO

− Relatório de atividades desenvolvidas não atende plenamente ao previsto no art. 60, I, das Instruções nº 01/2024.

Justificativas

− O Consórcio argumentou que possui natureza instrumental e atua no apoio administrativo aos municípios, por meio da disponibilização de pessoal e contratação de serviços, cabendo aos entes consorciados a execução das políticas públicas, a definição de metas e a aferição dos resultados alcançados. Sustentou que o cumprimento de seus objetivos deveria ser avaliado pela execução do Plano de Trabalho, da Proposta Orçamentária e dos Contratos de Rateio os quais foram regularmente executados no exercício. Destacou, ainda, a existência de superávit orçamentário e de resultados financeiro e patrimonial positivos, evidenciando a solidez da situação financeira da entidade, não obstante a redução do resultado econômico decorrente da inadimplência pontual de municípios consorciados. Por fim, reconheceu a possibilidade de aperfeiçoar os relatórios futuros com informações adicionais, desde que compatíveis com sua esfera de atuação e obtidas junto aos municípios consorciados.

ITEM A.1.6. CONTROLE INTERNO

− Relatório do Controle Interno não atende integralmente ao previsto no art. 67 e seguintes das Instruções nº 01/2024.

Justificativas

− A defesa sustentou que o Relatório do Controle Interno é compatível com a natureza e as competências do CEMMIL, cuja atuação se restringiria à fiscalização da regularidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Consórcio. Argumentou que, por não executar diretamente políticas públicas, não lhe competiria avaliar metas físicas e resultados finalísticos dos serviços prestados pelos municípios consorciados, mas sim verificar o cumprimento dos Contratos de Rateio, que refletiriam as receitas e despesas previstas para execução do Plano de Trabalho. Assim, o atendimento das obrigações pactuadas nos contratos demonstraria o cumprimento das metas financeiras e a eficiência da execução sob a ótica do Consórcio, sendo que eventuais insuficiências decorreriam da inadimplência de alguns municípios consorciados, situação já registrada e objeto de providências corretivas. Por fim, informou que promoverá o aperfeiçoamento dos relatórios futuros, com análises mais detalhadas sobre a execução orçamentária e as atividades administrativas, observados os limites de sua competência.

ITEM B.1.1. RECEITA – FORMALIZAÇÃO E ARRECADAÇÃO

− A participação dos consorciados na manutenção da entidade não foi cumprida de forma integral e regular por todos os seus entes.

− As pendências de repasses não foram regularizadas por todos os municípios no exercício subsequente.

− Divergência entre valores informados em Certidão e registrados no Balanço Orçamentário.

− Proposta de que se recomende ao Gestor do Consórcio que envide esforços e tratativas com os gestores interessados para efetivação das contribuições devidas dentro do exercício fiscal, a fim de garantir o equilíbrio fiscal e a continuidade das atividades do Consórcio.

Justificativas

− O CEMMIL alegou que a inadimplência verificada nos repasses dos municípios consorciados não poderia ser imputada à entidade nem aos seus gestores, por se tratar de obrigação legal e contratual de responsabilidade exclusiva dos entes participantes. Para fundamentar sua posição, citou precedentes do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e manifestações do Ministério Público que afastariam a responsabilização de consórcios públicos por atrasos ou insuficiências de repasses promovidos pelos municípios mantenedores.

− Argumentou, ainda, que o Consórcio não permaneceu inerte diante das pendências financeiras apontadas pela Fiscalização, adotado medidas administrativas formais de cobrança durante o próprio exercício de 2024. Destacou que os débitos do Município de Mogi Guaçu foram integralmente quitados ao longo de 2025, enquanto os valores pendentes de Pirassununga possuíam reduzida materialidade financeira e continuaram sendo objeto de cobrança, demonstrando a adoção das providências consideradas cabíveis.

− Quanto à divergência identificada entre os valores informados na Certidão de Repasses e aqueles registrados no Balanço Orçamentário, afirmou que não havia inconsistência contábil, mas apenas diferença entre os critérios de apuração adotados em cada documento. Esclareceu que a Certidão registrava exclusivamente os repasses referentes ao exercício de 2024, ao passo que o Balanço Orçamentário evidenciava toda a arrecadação efetivamente ocorrida naquele exercício, em observância ao regime de caixa previsto na Lei nº 4.320/1964.

− Nesse sentido, explicou que a diferença de R$ 801.011,27 correspondia a valores devidos em 2023 e arrecadados apenas em 2024, razão pela qual integravam o Balanço Orçamentário, mas não a Certidão de Repasses relativa ao exercício corrente. Sustentou, portanto, que os registros contábeis eram compatíveis e plenamente conciliáveis sob a ótica contábil, inexistindo erro ou distorção nas demonstrações financeiras, motivo pelo qual requereu o afastamento dos apontamentos e de eventual recomendação relacionada à efetivação das contribuições dos municípios.

ITEM B.3.2. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

− Repasse inferior ao previsto por dois membros do Consórcio.

− Nos últimos quatro exercícios, o Consórcio vem recebendo transferências a menor do que as previstas, com impacto no equilíbrio fiscal, haja vista os déficits orçamentários observados nos exercícios de 2021 (-2,03%) e 2023 (-0,63%).

Justificativas

− A entidade sustentou que o repasse inferior ao previsto por dois municípios decorreu de inadimplência dos entes consorciados, situação já analisada em item precedente e que não poderia ser imputada aos gestores do CEMMIL, os quais adotaram as medidas de cobrança cabíveis. Quanto à referência aos déficits orçamentários observados em exercícios anteriores, argumentou que se tratava de matéria estranha ao exercício em análise e que, além disso, deve ser analisada à luz do princípio da anualidade orçamentária. Destacou que, mesmo nos exercícios de 2021 e 2023, quando houve déficits orçamentários decorrentes da frustração de receitas, o Consórcio apresentou resultados financeiros superavitários, demonstrando capacidade financeira para absorver tais oscilações sem comprometer sua sustentabilidade. Ressaltou, ainda, que no exercício de 2024 foram registrados tanto superávit orçamentário quanto superávit financeiro, evidenciando a inexistência de desequilíbrio fiscal e a manutenção da saúde financeira da entidade, razão pela qual requereu o afastamento dos apontamentos.

ITEM F.1.1. TESOURARIA, ALMOXARIFADO E BENS PATRIMONIAIS

− Inventário de Bens Patrimoniais com registro precário dos bens.

− A ausência de contabilização da depreciação e localização dos ativos pode gerar superavaliação do patrimônio líquido no Balanço Patrimonial da entidade.

Justificativas

− A Origem afirmou que o Inventário de Bens Patrimoniais possui registros completos e adequados, com informações sobre localização dos bens, critérios de depreciação e respectivos valores contabilizados. Sustentou que a depreciação do ativo imobilizado é regularmente registrada na contabilidade, conforme demonstrado pelos lançamentos existentes nas contas de depreciação acumulada constantes do balancete encerrado em 31/12/2024, o que afastaria a alegação de superavaliação patrimonial. Acrescenta que foram apresentados relatórios patrimoniais detalhados contendo as informações consideradas ausentes pela Fiscalização, evidenciando a existência de controles consistentes e compatíveis com as normas contábeis aplicáveis. Assim, defende que o controle patrimonial do Consórcio é adequado e suficiente para assegurar a correta mensuração do ativo imobilizado e do patrimônio líquido.

ITEM G.1. TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO CONSÓRCIO

− Não divulgação do Relatório de Gestão Fiscal e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária em meio eletrônico de acesso ao público.

Justificativas

− O Consórcio pontuou que o Relatório de Gestão Fiscal e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária eram regularmente disponibilizados no portal da transparência do Consórcio. Para comprovar a alegação, apresentou imagens extraídas do sítio eletrônico institucional demonstrando a disponibilidade dos documentos para consulta pública. Argumentou, ainda, que eventual indisponibilidade ou dificuldade de acesso verificada pela Fiscalização em momento específico não caracterizaria ausência de publicação, mas situação pontual, defendendo que as exigências legais de transparência vinham sendo devidamente observadas e requerendo, por conseguinte, o afastamento do apontamento.

ITEM G.3. ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, INSTRUÇÕES E RECOMENDAÇÕES/DETERMINAÇÕES DO TCESP

− Não atendimento pleno às Instruções nº 01/2024.

− Não atendimento a recomendações deste Tribunal de Contas.

Justificativas

− A defesa alegou que as recomendações expedidas por esta Corte vem sendo atendidas, destacando que as questões relativas ao Controle Interno, à transparência e à arrecadação já haviam sido esclarecidas em itens específicos da defesa. Argumentou que o Consórcio adotou medidas para cobrança dos valores inadimplidos, não podendo ser responsabilizado pelo inadimplemento das obrigações assumidas pelos municípios consorciados. Ressaltou, ainda, que as recomendações relativas à transparência e aos procedimentos de admissão de pessoal foram integralmente cumpridas, requerendo o afastamento dos apontamentos.

As contas dos três últimos exercícios apreciados por esta Corte tiveram o seguinte desfecho:

2023 – TC-002798.989.23-2 (SW) – REGULARES COM RESSALVAS – SENTENÇA DE 28/11/2024.

• Fundamentos: cumprimento das finalidades institucionais do Consórcio; situação econômico-financeira equilibrada, com déficit orçamentário de pequena monta integralmente suportado pelo superávit financeiro acumulado; resultados financeiro, econômico e patrimonial positivos, com liquidez suficiente para honrar as obrigações de curto prazo; funcionamento regular do controle interno; atendimento aos requisitos mínimos de transparência; regularidade dos registros contábeis, das despesas, licitações, contratos, encargos sociais e demais áreas administrativas; impropriedades remanescentes consideradas formais e passíveis de ressalva.
• Determinações/Recomendações: aperfeiçoar o relatório de atividades, com indicação das metas previstas e dos resultados efetivamente alcançados; adotar medidas judiciais para cobrança de contribuições inadimplidas quando frustradas as tentativas administrativas; manter controle patrimonial adequado, com registros completos de valores, localização e depreciação dos bens; e comprovar, em futuras fiscalizações, o cumprimento das providências determinadas, especialmente quanto à transparência dos resultados da gestão e à regularização dos controles patrimoniais.

2022 – TC-002588.989.22-8 (MMC) – REGULARES COM RESSALVAS – SENTENÇA DE 01/04/2024.

• Fundamentos: atendimento das finalidades institucionais do Consórcio; regularidade da composição e remuneração dos dirigentes e conselheiros; regularidade dos recolhimentos dos encargos sociais, da ordem cronológica de pagamentos e das despesas analisadas; resultados orçamentário, financeiro e econômico superavitários; existência de recursos suficientes para cobertura das obrigações de curto prazo; adimplemento posterior dos repasses em atraso dos municípios consorciados; acolhimento das justificativas apresentadas para as impropriedades apontadas.
• Recomendações: conferir efetividade material ao Sistema de Controle Interno, com realização de auditorias e observância das normas constitucionais e das Instruções do Tribunal; adotar medidas para evitar inadimplementos dos municípios consorciados; cumprir as recomendações expedidas pelo Tribunal de Contas; verificar, em futuras fiscalizações, a implementação das providências anunciadas pela Origem.

2021 – TC-003189.989.21-3 (SCMM) – REGULARES COM RESSALVAS – SENTENÇA DE 10/01/2024.

• Fundamentos: regular consecução das finalidades institucionais do Consórcio; ausência de falhas graves capazes de comprometer a gestão; acolhimento das justificativas apresentadas pela Origem; falhas consideradas formais e passíveis de relevação; inexistência de elementos que justificassem a rejeição das contas.
• Recomendações: aprimorar a transparência e a prestação de contas, com demonstração clara dos resultados, objetivos e metas alcançados; aperfeiçoar os relatórios do Controle Interno para fortalecimento do apoio ao controle externo; adotar medidas para melhorar a estimativa e a efetiva arrecadação das receitas projetadas; observar os procedimentos adequados relativos à admissão de pessoal; implementar as providências corretivas apontadas pela Fiscalização.
   

Os autos tramitaram regularmente pelo d. Ministério Público de Contas, nos termos regimentais (evento nº 59.1).

É a síntese necessária.

DECISÃO

Cuidam os autos do exame do Balanço Geral do Exercício de 2024 da entidade Consórcio Intermunicipal CEMMIL – Saneamento Ambiental, apresentado nos termos do parágrafo único do artigo 27 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993.

Cuida-se aqui de associação civil vocacionada à prestação de serviços públicos de extrema valia aos Municípios que integram a entidade consorciada, com a filiação de doze entes federativos.

Verifico o regular e válido desenvolvimento processual. Os gestores da entidade tiveram oportunidade de se manifestar sobre os achados da fiscalização, dando, assim, azo ao devido processo legal.

Pois bem.

Constata-se que os exercícios de 2021, 2022 e 2023 da entidade receberam boa acolhida desta Corte de Contas.

O exercício ora exame, alusivo ao ano-calendário de 2024, está a merecer a mesma boa acolhida, com as recomendações a seguir dispostas.

Comprovou-se nos autos que a entidade logrou, no exercício de 2024, atender às suas finalidades, consoante relatório de atividades colacionado ao processado.

Cabe aqui uma recomendação: compete à entidade aprimorar seu relatório de atividades, nos termos dispostos pelo artigo 60, inciso I, das Instruções Normativas nº 01/2024 desta Casa de contas, a bem da transparência e de modo que a todos os cidadãos e aos órgãos de controle possa ser disponibilizada, com minúcias, a maneira como foram expendidos os recursos públicos disponibilizados à entidade, na medida de sua abrangência e eficiência.

Sob ótica econômico-financeira, inegável que o Consórcio performou orçamento equilibrado (R$ 624.421,09 ou 1,72% de superávit orçamentário).

A situação de equilíbrio orçamentário também marcou a gestão do Consórcio nos exercícios antecedentes aqui já citados (2021, 2022 e 2023).

Havia, nos relatórios da instrução, a informação de inadimplência de cotas por dois entes federativos consorciados – Mogi Guaçu e Pirassununga. O primeiro deles foi solvido em 2025 e o segundo deles não apresenta materialidade e ainda assim está sendo objeto de cobrança, como bem pontuou a defesa. Nesse quesito (pagamento de cotas dos municípios consorciados), as justificativas da defesa podem ser aceitas.

A postura conservadora na gestão orçamentária permitiu que a entidade alcançasse boa capacidade de solvência com muito baixo endividamento.

Sob égide econômico-financeira, não restam reparos a serem feitos.

Por fim, cabem duas recomendações: i) que a entidade aprimore as atividades de seu núcleo de controle interno, que tem assento constitucional, nos termos dispostos pelo artigo 67 e ss. das Instruções nº 01/2024 TCESP; ii) aprimore-se também o controle patrimonial e os respectivos registros de seus bens, como demanda a boa prática contábil.

Feitas as recomendações acima, estas contas merecem o beneplácito deste Tribunal de Contas.

Nesse diapasão, nos termos do artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULARES RECOMENDAÇÕES as contas do Consórcio Intermunicipal CEMMIL – Saneamento Ambiental, relativas ao exercício de 2024, nos termos do disposto no inciso I do artigo 33 da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, dando quitação aos responsáveis, nos termos do seu artigo 35, excetuados os atos pendentes de apreciação por este Tribunal, sem prejuízo das recomendações exaradas no corpo desta decisão.

Por fim, esclareço que, por se tratar de procedimento eletrônico, na conformidade da Resolução nº 1/2011, a íntegra da decisão e demais documentos poderão ser obtidos mediante regular cadastramento no Sistema de Processo Eletrônico – e.TCESP, na página www.tce.sp.gov.br.

Publique-se por extrato.

1. Ao Cartório para:
   1. publicar;
   2. aguardar o decurso do prazo recursal
   3. certificar,
2. Arquivando-se em seguida.