TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO  GABINETE DO CONSELHEIRO SUBSTITUTO - AUDITOR ANTONIO CARLOS DOS SANTOS Av. Rangel Pestana, 315 - Centro - CEP: 01017-906 - São Paulo/SP  Internet: http://www.tce.sp.gov.br

EMENTA: REPASSES PÚBLICOS AO TERCEIRO SETOR. CONVÊNIO. SAÚDE. PRESTAÇÃO DE CONTAS 2023. PANORAMA GERAL POSITIVO DA EXECUÇÃO — SUPERAÇÃO DAS METAS ANUAIS DE CIRURGIAS E INTERNAÇÕES DIVERSAS IMPROPRIEDADES NA FORMALIZAÇÃO DO AJUSTE E NA EXECUÇÃO DA PARCERIA — DESCUMPRIMENTO DE INDICADORES — MITIGAÇÃO PELO DESEMPENHO GLOBAL E PELA RELEVÂNCIA SOCIAL DOS SERVIÇOS PRESTADOS. SALDO REMANESCENTE — EXAME DIFERIDO PARA A PRESTAÇÃO DE CONTAS SUBSEQUENTE. REGULAR COM RESSALVAS. RECOMENDAÇÕES.

RELATÓRIO

Versam os autos sobre o Convênio nº 04/2023, celebrado em 03 de março de 2023, entre a Prefeitura Municipal de Agudos e a Associação do Hospital de Agudos, tendo por objeto a prestação de assistência à saúde da população do município como retaguarda de urgência e emergência para a UPA 24 horas, pronto atendimento obstétrico e procedimentos cirúrgicos eletivos e exames de apoio diagnóstico pré-operatório, no valor global de R$ 6.173.340,00, em 12 parcelas mensais de R$ 514.445,00, com vigência de 01 de janeiro a 31 de dezembro de 2023, autorizado pela Lei Municipal nº 5.688/2023.

Também em exame, em tramitação conjunta, as prestações de contas dos recursos repassados no exercício de 2023, autuadas sob o TC-015190.989.23.

Os processados foram redistribuídos a este julgador nos termos do artigo 2º das Disposições Transitórias da Resolução nº 12/2025.

1. TC-013663.989.23 – Convênio nº 04/2023

A parceria entre o Município de Agudos e a Associação do Hospital de Agudos não é nova. O ajuste anterior, de mesma natureza e finalidade, foi examinado nos autos do TC-021407.989.21, julgado regular com recomendação e determinação, com trânsito em julgado em 31/05/2022, no valor de R$ 5.060.400,00. O convênio ora em análise representa a continuidade dessa política pública municipal de saúde, com ampliação do valor repassado para R$ 6.173.340,00.

A instrução coube à UR-02, cujas conclusões são reproduzidas na íntegra:

"Isto posto, entendemos que os apontamentos, abaixo listados, comprometem a regularidade do convênio, considerando inclusive a reincidência das falhas ora noticiadas:

• Ausência de notificação ao Legislativo sobre a assinatura do convênio (Item 7);

• Ausência de demonstrativos técnicos evidenciando as vantagens econômicas de celebrar o ajuste em detrimento da realização direta dos serviços pela Administração, ou ainda estimativa própria quanto às necessidades municipais (metas para atendimento) (Item 11);

• O plano de trabalho não demonstra a composição dos custos apurados para a fixação do orçamento, tampouco a fonte utilizada para estimar as metas (Item 11);

• O convênio foi firmado com vigência retroativa, e em que pese a autorização legal, ela só foi editada em março de 2023, dois meses após o início da vigência, restando período de serviços executados sem vinculação direta às metas estipuladas posteriormente pelo convênio (Itens 12, 14 e 19);

• Divergência no valor do convênio apurada pela fiscalização (Item 14);

• O Plano de Trabalho carece de maior detalhamento sobre os prazos de execução ou cronograma para o atingimento das metas nele estipuladas (Item 20)."

Regularmente notificados, apresentaram manifestações a Prefeitura Municipal de Agudos e a Associação do Hospital de Agudos, representada por seu Provedor José Reinaldo Chaves. A Associação justificou a composição dos valores pactuados com base em preços locais, parâmetros do CREMESP, tabela SIGTAP/SUS e estudo de déficit operacional realizado com base na produção de janeiro a setembro de 2022, que demonstrou déficit médio mensal de R$ 42.726,75. A Prefeitura, em síntese, sustenta que as impropriedades têm caráter meramente formal, que a Associação é a única unidade hospitalar do município, que a parceria é economicamente vantajosa, que o atraso na formalização decorre de falhas administrativas em correção e que não houve interrupção dos serviços.

O ex-Prefeito Fernando Octaviani habilitou patrono nos autos.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

2. TC-015190.989.23 – Prestação de Contas – Exercício de 2023

O movimento financeiro do exercício de 2023 é o seguinte:

Os repasses foram efetivados em 16 parcelas, por meio das Notas de Empenho nº 1555/2023 (R$ 5.529.256,00) e nº 6305/2023 (R$ 129.639,00), ambas de fonte municipal. O saldo não aplicado de R$ 413.858,61, conforme autorizado pelo Parecer Conclusivo e informado pela defesa, foi retido pela entidade para utilização no convênio subsequente.

O Parecer Conclusivo, emitido em 29 de junho de 2023 e assinado pelo Prefeito Municipal Fernando Octaviani e pelo Gestor de Convênios Diego Ferreira Pinholato, confirmou o regular funcionamento da entidade, a regularidade dos encargos trabalhistas e fiscais, a realização de visita in loco pela Comissão de Avaliação e Monitoramento e o funcionamento do Controle Interno.

Atestou despesas comprovadas de R$ 5.511.188,58, saldo não utilizado de R$ 413.858,61 autorizado para aplicação no exercício seguinte em razão da continuidade do serviço, e a realização de 28.112 atendimentos, procedimentos e internações no exercício, com cumprimento das metas e cláusulas pactuadas.

Ressalvou a dificuldade da entidade na organização e apresentação dos documentos fiscais e comprovantes de pagamento, entregues bem fora do prazo estabelecido no Termo de Convênio, concluindo com parecer favorável com ressalvas restritas à desorganização documental.

A instrução da matéria coube à diligente UR-02, que elaborou relatório em dois momentos.

O primeiro, Relatório de Acompanhamento (evento 17.19), referente ao período de 01/01/2023 a 31/08/2023, produzido após visita in loco de 25/09/2023, apontou:

• ausência de documentos obrigatórios mesmo após requisição reiterada;
• ausência de demonstrativo integral de receitas e despesas;
• recursos não movimentados em conta específica;
• ausência de ponto eletrônico dos médicos e de contratos com os plantonistas;
• recusa de pacientes da UPA elegíveis pelo ajuste; e
• falhas nos portais de transparência.

O segundo, Relatório de Encerramento (evento 17.1, de 09/06/2025), consolidou os seguintes apontamentos:

(a) relatório anual de execução sem comparativo entre metas e resultados;

(b) descumprimento da taxa de ocupação de leitos em todos os meses do exercício, abaixo dos 60% pactuados e dos 75%-85% recomendados pela ANS;

(c) descumprimento do indicador de cirurgias eletivas em janeiro de 2023, com R$ 20.138,89 pago a maior;

(d) falha na apuração do indicador de apresentação de AIHs;

(e) recusa de demandas da UPA elegíveis pelo ajuste; (

f) ausência de AVCB;

(g) falhas no Parecer Conclusivo: ateste de metas em desacordo com os dados apurados, saldo anterior não esclarecido, autorização indevida de retenção do saldo remanescente e informações contrárias às da Comissão de Avaliação;

(h) ausência de Relatório Governamental;

(i) recursos não movimentados em conta vinculada específica, ausência de devolução do saldo remanescente e repasses extemporâneos;

(j) ausência de glosa ou penalidade pelo descumprimento de metas, ausência de ponto eletrônico dos médicos, ausência de contratos com plantonistas, leitos ociosos enquanto havia superlotação na UPA e ausência de divulgação no Portal da Transparência;

(k) Balanço Patrimonial sem evidenciação clara dos valores recebidos e do saldo vinculado não devolvido;

(l) desatendimento das Instruções do Tribunal de Contas;

(m) falhas de transparência nos portais da Prefeitura e da entidade.

Regularmente notificados, apresentaram manifestações a Prefeitura Municipal, o ex-Prefeito Fernando Octaviani e a Associação do Hospital de Agudos.

Em apertada síntese, sustentam que os apontamentos decorrem de análise isolada de indicadores, sem consideração do desempenho global. Destacam que foram realizadas 1.161 internações, acima das 786 previstas, e 544 cirurgias eletivas, superando a meta anual de 540, com atingimento de mais de 85% das metas pactuadas.

Quanto às recusas da UPA, afirmam que as 115 negativas (10,93%) referiam-se exclusivamente a casos de alta complexidade fora do escopo do hospital, com encaminhamento às referências regionais, não havendo recusa de casos elegíveis.

Sobre a movimentação financeira, comprovam mediante extratos que foi utilizada conta específica (Agência 37-X, conta 514-2), esclarecendo que o saldo correto em 31/12/2023 é de R$ 414.882,45 conforme balanço patrimonial, divergindo do valor de R$ 167.893,81 indicado pela fiscalização, e que a transferência ao convênio subsequente — Convênio nº 02/2024 — decorre do caráter contínuo da parceria, não ofendendo a cláusula de devolução, aplicável apenas em caso de encerramento. Informam ainda que havia saldo oriundo do Convênio nº 03/2022 no montante de R$ 783.178,70 utilizado na execução do Convênio nº 04/2023, e que após a utilização do saldo no Convênio nº 02/2024 remanesceu R$ 290.511,33 destinado ao Convênio nº 03/2025. Reconhecem a ausência de AVCB, atribuindo-a às limitações estruturais do prédio histórico de 1908, com providências previstas para 2025.

Reconhecem igualmente a ausência do Relatório Governamental, informando que cronograma de visitas foi iniciado em 2025. Informam que a inserção no SisRTS foi regularizada e as informações de transparência disponibilizadas no portal municipal.

Os autos tramitaram regimentalmente pelo d. Ministério Público de Contas.

É o relatório.

DECISÃO

Em exame o Convênio nº 04/2023 e a prestação de contas dos recursos repassados no exercício de 2023 pela Prefeitura Municipal de Agudos à Associação do Hospital de Agudos, no montante de R$ 5.511.188,58.

Afirmam as defesas que a Associação do Hospital de Agudos é a única unidade hospitalar do município, circunstância que, confere especial relevo à parceria. Esse contexto, todavia, não elide o dever de cumprimento das obrigações pactuadas e das normas de regência dos repasses públicos, aspecto que permeia a análise das ocorrências a seguir.

O panorama geral da execução é positivo. O Parecer Conclusivo atestou a regular aplicação dos recursos e o cumprimento dos objetivos, registrando 28.112 atendimentos no exercício. As defesas acrescentam a superação das metas anuais de internações — 1.161 realizadas ante as 786 previstas — e de cirurgias eletivas — 544 realizadas ante as 540 previstas —, sustentando o atingimento de mais de 85% dos indicadores pactuados.

Quanto ao Convênio nº 04/2023, as impropriedades apontadas — ausência de notificação ao Legislativo, falta de demonstrativos técnicos de vantagem econômica, vigência retroativa, divergência de valores e plano de trabalho sem cronograma detalhado — não ocasionaram prejuízo ao erário nem interrupção dos serviços prestados à população, o que orienta o juízo de regularidade com ressalvas. A vigência retroativa é, contudo, impropriedade reincidente que a Administração tem condições de evitar com simples planejamento prévio. Ressalvo as ocorrências mencionadas e recomendo que nos futuros ajustes a Prefeitura providencie a notificação ao Legislativo após a assinatura do instrumento, apresente demonstrativos técnicos de vantagem econômica, formalize o convênio com antecedência suficiente para evitar vigências retroativas, esclareça as divergências de valores entre o instrumento e as notas de empenho e detalhe o cronograma de execução no Plano de Trabalho.

Quanto à Prestação de Contas de 2023 (TC-015190), passo à análise das impropriedades.

Quanto ao saldo do exercício anterior de R$ 245.964,80 e ao saldo remanescente de R$ 413.858,61, a prática de transferência entre ajustes sucessivos sem devolução formal contraria o art. 52 da Lei nº 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil -MROSC) e a cláusula 3.5 do próprio convênio. Anoto, contudo, que o próprio Parecer Conclusivo autorizou expressamente a utilização do saldo no exercício seguinte, reconhecendo o caráter contínuo do serviço prestado.

Ademais, o E. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues, ao apreciar a prestação de contas do exercício de 2021 do ajuste anterior celebrado entre as mesmas partes — Convênio nº 02/2021, examinada nos autos do TC-013269.989.22-4 —, diferiu o exame do saldo autorizado para o exercício subsequente sem consignar irregularidade na prática de transferência de saldo entre convênios sucessivos de mesmo objeto. Adoto aqui idêntico posicionamento e ressalvo a ocorrência, recomendando à Prefeitura que passe a incluir cláusula expressa autorizando a transferência de saldo nos futuros instrumentos e a exigir devolução formal ao término de cada ajuste, com eventual repasse mediante nova ordem de pagamento no âmbito do instrumento seguinte.

A conformidade do emprego do saldo remanescente de R$ 413.858,61 constituirá objeto de exame em futuras prestações de contas do ajuste.

Quanto à taxa de ocupação de leitos, o descumprimento do patamar mínimo de 60% em todos os meses do exercício é ocorrência relevante, ainda que mitigada pelo expressivo volume de internações realizadas, superior ao previsto. Ressalvo e recomendo que a entidade planeje com maior antecedência as obras de reforma de modo a não comprometer a disponibilidade de leitos pactuados.

Quanto ao descumprimento do indicador de cirurgias eletivas em janeiro, considerando que o total anual superou a meta prevista, com absorção de custos excedentes pela entidade sem repasse complementar, relevo a ocorrência e recomendo que os futuros planos de trabalho estabeleçam metodologia de avaliação adequada.

Quanto à falha na apuração do indicador de AIHs (Autorização de Internação Hospitalar), trata-se de erro explicado pela dinâmica de internações entre meses. Ressalvo e recomendo revisão da metodologia de apuração nos futuros planos de trabalho.

Quanto às recusas de pacientes da UPA, a fiscalização documentou casos concretos de negativa. A defesa demonstrou que as recusas se restringiram a casos de alta complexidade incompatíveis com o perfil do hospital, com encaminhamento às referências regionais. Ressalvo com severa recomendação para que a Prefeitura implemente mecanismo formal de registro e análise das recusas, aplicando penalidades contratuais nos casos em que a negativa não se justifique pela complexidade do caso.

Quanto à ausência de AVCB em prédio de 1908, ressalvo e recomendo à entidade a apresentação de cronograma formal de adequação com etapas e prazos definidos.

As falhas no Parecer Conclusivo, a ausência do Relatório Governamental, as deficiências financeiras e contábeis, os repasses extemporâneos e as falhas de transparência são ocorrências reincidentes que ressalvo, com recomendação de saneamento integral nos próximos exercícios, advertindo que a reincidência poderá ensejar agravamento do juízo de regularidade.

Nessa conformidade, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a prestação de contas do Convênio nº 04/2023, relativa ao exercício de 2023, no valor de R$ 5.511.188,58 (cinco milhões, quinhentos e onze mil, cento e oitenta e oito reais e cinquenta e oito centavos), dando quitação aos responsáveis nesse montante.

A conformidade do emprego do saldo remanescente de R$ 413.858,61 (quatrocentos e treze mil, oitocentos e cinquenta e oito reais e sessenta e um centavos), retido pela entidade ao término da vigência do Convênio nº 04/2023 e transferido ao Convênio nº 02/2024, constituirá objeto de exame em futuras inspeções.

Devem a Origem e a Entidade Conveniada atentar para as recomendações constantes do corpo deste decisório.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se por extrato.

Ao Cartório para publicar e certificar o trânsito em julgado, arquivando-se ao final.

EXTRATO: 

: Nessa conformidade, com fundamento no artigo 57 do Regimento Interno deste Tribunal, JULGO REGULAR COM RESSALVAS a prestação de contas do Convênio nº 04/2023, relativa ao exercício de 2023, no valor de R$ 5.511.188,58 (cinco milhões, quinhentos e onze mil, cento e oitenta e oito reais e cinquenta e oito centavos), dando quitação aos responsáveis nesse montante.

A conformidade do emprego do saldo remanescente de R$ 413.858,61 (quatrocentos e treze mil, oitocentos e cinquenta e oito reais e sessenta e um centavos), retido pela entidade ao término da vigência do Convênio nº 04/2023 e transferido ao Convênio nº 02/2024, constituirá objeto de exame em futuras inspeções.

Devem a Origem e a Entidade Conveniada atentar para as recomendações constantes do corpo deste decisório.

Excetuo os atos pendentes de apreciação e/ou julgamento por este Tribunal.

Registro que, nos termos da Resolução nº 01/2011, os interessados poderão ter acesso aos autos no Sistema de Processo Eletrônico (e-TCESP), mediante regular cadastramento na página www.tce.sp.gov.br/etcesp.

Publique-se